I OSK 1154/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J., G. W. i M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 756/09 w sprawie ze skarg Gminy Lublin oraz A. J., G. W., M. W. i K. A. W. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 24 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 756/09, podjętym po rozpoznaniu sprawy ze skarg Gminy Lublin oraz A. J., G. W., M. W. i K. A. W. na decyzję Wojewody Lubelskiego z [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości: I. ze skargi Gminy Lublin - uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z [...] września 2009 r. Nr [...] w części dotyczącej zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] położonej przy [...] w L.; II. ze skargi A. J., G. W., M. W. i K. A. W. - uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z [...] września 2009 r. Nr [...] w części orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]; III. w pozostałej części skargę A. J., G. W., M. W. i K. A. W. oddalił; IV. orzekł, że zaskarżona decyzja w części opisanej w pkt I nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd stwierdził, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie toczy się od 21 września 2000 r. W jego trakcie wydano szereg różnych decyzji administracyjnych przez organy obu instancji. W sprawie niniejszej orzekał także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Początkowo jako organ I instancji orzekał w sprawie Prezydent Miasta Lublin, którego dwie pierwsze decyzje: z [...] marca 2001r. o umorzeniu postępowania i z [...] lutego 2002r. o odmowie zwrotu nieruchomości były uchylane przez Wojewodę Lubelskiego (decyzje: z [...] maja 2001 r. oraz z [...] października 2002 r.) natomiast kolejna decyzja z [...] lutego 2003 r. została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z [...] maja 2003 r. Tę decyzję z kolei, jak i utrzymaną nią w mocy decyzję pierwszoinstancyjną uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 8 czerwca 2004 r., II SA/Lu 698/03. Postanowieniem z [...] września 2005r. Wojewoda Lubelski w oparciu o podstawę z art. 24 § 1 pkt 1 kpa wyłączył od prowadzenia przedmiotowej sprawy Prezydenta Miasta Lublin i wyznaczył do jej załatwienia Starostę Lubelskiego. W dalszym postępowaniu Starosta Lubelski decyzją z [...] października 2007 r. umorzył postępowanie co do zwrotu działek nr [...] i [...], zaś odmówił zwrotu działek nr: [...] i [...]. Po uchyleniu tej decyzji przez Wojewodę Lubelskiego, kolejną decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Starosta orzekł o zwrocie na rzecz spadkobierców byłych właścicieli działek nr [...] i [...], odmówił zwrotu działek nr [...],[...] i [...] oraz objętej wnioskiem o zwrot części działki nr [...] stanowiącej bezpośrednie otoczenie budynku dawnego żłobka, a nadto umorzył postępowanie w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w dokumentacji geodezyjnej jako projektowana działka nr [...]. Także tę decyzję uchylił organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście Lubelskiemu, który decyzją z [...] września 2009 r. ponownie orzekł jak w poprzedniej swojej decyzji z [...] stycznia 2009 r. Tym razem Wojewoda Lubelski decyzją z [...] października 2009 r. (zaskarżoną w niniejszej sprawie) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Istotne znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma stanowisko zajęte w sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w przywołanym wyżej wyroku z 8 czerwca 2004 r. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd zarzucił organom administracji brak ustaleń faktycznych dotyczących tego, jaki obszar działki obejmującej powierzchnię 4096 m² (poza terenem pod wybudowanym w 1962 r. budynkiem) był faktycznie zagospodarowany i wykorzystany jako żłobek dzielnicowy. "Tylko bowiem co do tego terenu zagospodarowanego zgodnie z celem wywłaszczenia, późniejsza zmiana przeznaczenia i przekazanie innej państwowej jednostce organizacyjnej może stwarzać brak podstaw do żądania zwrotu. Obojętny natomiast dla zasadności żądania zwrotu jest aktualny stan zagospodarowania terenu wywłaszczonej działki obejmującego obszar, na którym żłobek nie funkcjonował". W konkluzji Sąd wskazał, że "Obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest dokładnie wyjaśnienie i ustalenie, jaki obszar z wywłaszczonej nieruchomości o pow. 4096 m² był zagospodarowany pod budowę i funkcjonowanie żłobka dzielnicowego. Teren, na którym żłobek nie prowadził działalności, a także teren, na którym działalności zaprzestał, a nie przekazał go innej państwowej jednostce administracyjnej, będzie zbędny na cel związany z wywłaszczeniem". Spór w przedmiotowej sprawie dotyczył więc przede wszystkim ustalenia, jaka część wywłaszczonej nieruchomości stanowiła zaplecze rekreacyjno–parkowe, w które wyposażony był żłobek dzielnicowy. Organ II instancji przyjął, że na podstawie już zgromadzonych, licznych dokumentów nie jest obecnie w stanie sprecyzować odpowiedzi w tym zakresie. Przyjął ponadto, że fakt braku możliwości ustalenia stanu faktycznego w tej kwestii nie może działać na niekorzyść skarżących, w związku z tym orzekł o zwrocie tych nieruchomości na rzecz spadkobierców byłych właścicieli spornych nieruchomości. Stwierdzenie to jednoznacznie świadczy o niewywiązaniu się organów z wiążących je z mocy art. 153 p.p.s.a. oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w cyt. wyroku WSA w Lublinie z 8 czerwca 2004 r. Stwierdzenie, że organy nie są w stanie prawidłowo ustalić stanu faktycznego, jest niedopuszczalne, tym bardziej, że organy nie odniosły się do szeregu dowodów przemawiających za uznaniem, że także część nieruchomości wywłaszczonej, co do której orzeczono zwrot, była objęta funkcjonowaniem żłobka. W aktach sprawy znajduje się bowiem m.in. pismo Wydziału Oświaty i Wychowania Urzędu Miejskiego w Lublinie z [...] sierpnia 2001 r. (k. 50 akt. adm.) oraz mapy, z których wynika, że przedmiotowy żłobek użytkował budynek murowany wraz z ogrodzeniem, które istniało jeszcze bezpośrednio przed rozpoczęciem realizacji inwestycji w postaci budowy ul. [...]. Okoliczność ta znajduje również potwierdzenie w protokole z oględzin nieruchomości, przeprowadzonych 4 stycznia 2001 r. (k. 32), z którego wynika, że działka zawnioskowana do zwrotu ogrodzona była od strony północnej murkiem z granitu, a od strony południowej siatką drucianą. Organy nie odnosiły się także do oświadczenia wnioskodawców złożonego w trakcie rozprawy 7 stycznia 2003 r., że część placu (wywłaszczonego) obecnie niezagospodarowana, wcześniej stanowiła chyba plac dla dzieci (k. 98 akt adm.). Nieco odmienne oświadczenie złożyła w trakcie rozprawy 22 marca 2007 r. A. J., która podała, że przy żłobku nie było placu zabaw, tylko niewielka piaskownica tuż za budynkiem (k. 78-79 akt adm.). W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej wymieniono wprawdzie dokument w postaci Inwentaryzacji Budynku Żłobka (...) z [...] kwietnia 1978 r., uznano jednak, że nie można na tej podstawie ustalić, na której części wywłaszczonej nieruchomości zlokalizowane były urządzenia zabawowe dla dzieci. Tymczasem skarga Gminy Lublin przytaczając treść tego dokumentu trafnie wywodzi, że może być ona interpretowana w ten sposób, że cały niezabudowany teren żłobka pełnił funkcję "zaplecza rekreacyjno-parkowego z urządzenia zabawowymi dla dzieci". Obowiązkiem organów administracji wynikającym z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa było szczegółowe odniesienie się do wszystkich zebranych w sprawie dowodów, wyjaśnienia występujących między nimi rozbieżności oraz dokonanie ich oceny ze wskazaniem przyczyn, z powodu których niektórym dowodom ewentualnie odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Jeżeli chodzi o skargę spadkobierców byłych właścicieli spornej nieruchomości, to zasługuje ona na uwzględnienie w części dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako projektowana działka nr [...], aczkolwiek z innych przyczyn, niż wskazane w skardze. Zauważono, że postanowieniem z [...] września 2005 r. [...] Wojewoda Lubelski wyłączył Prezydenta Miasta Lublin od prowadzenia sprawy o zwrot przedmiotowej nieruchomości i wyznaczył do jej rozpatrzenia Starostę Lubelskiego. W toku długotrwałego postępowania zapadła m.in. w przedmiocie działki nr [...] decyzja Wojewody Lubelskiego z [...] marca 2009 r., uchylająca decyzję Starosty Lubelskiego z [...] stycznia 2009 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w której organ odwoławczy nakazał ustalić m.in. stan prawny tej działki, stanowiącej część drogi powiatowej. Stosownie do tych zaleceń, Starostwo ustaliło, że działka nr [...] stanowiąca drogę publiczną (powiatową) [...], w której skład wchodzi projektowana działka nr [...], nie stanowi własności Gminy Lublin z uwagi na fakt, że nie podjęto czynności zmierzających do prywatyzacji działki nr [...]. Zatem organ uznał, że działka ta stanowi własność Skarbu Państwa, wobec czego organem właściwym do rozpatrzenia wniosku w powyższym zakresie jest Prezydent Miasta Lublin i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 kpa. W ocenie Sądu Starosta Lubelski, mając na uwadze postanowienie Wojewody Lubelskiego z [...] września 2005 r., nie mógł umorzyć postępowania w powyższym zakresie. Został on bowiem wyznaczony do rozstrzygnięcia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w Lublinie przy [...] o pow. 4096 m², jako organ właściwy w sprawie (właściwość ta nie wynika tutaj z właściwości rzeczowej, o której mowa w art. 20 kpa, ale jest to właściwość delegacyjna). Kodeks postępowania administracyjnego bowiem dopuszcza możliwość przekazania rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy albo czynności procesowej w określonej sprawie, będącej przedmiotem postępowania, jednemu organowi administracji publicznej przez drugi organ. W razie wyłączenia organu, właściwy do załatwienia sprawy jest organ wyższego stopnia, który może jednak wyznaczyć inny podległy jemu organ jako właściwy do rozpoznania i załatwienia sprawy na podstawie art. 26 § 2 kpa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Warszawa 2004, s. 124). Skoro Wojewoda Lubelski wyznaczył Starostę Lubelskiego do rozpatrzenia sprawy, to ten nie mógł już na tym etapie postępowania badać swojej właściwości, bo to już zostało przesądzone przez organ wyższego stopnia. Starosta winien więc w całości rozpoznać i rozstrzygnąć przekazaną mu sprawę merytorycznie. Organy administracji w toku postępowania prawidłowo ustaliły, że teren oznaczony jako działki nr: [...],[...] i [...], obecnie zagospodarowany jest pod urządzenia drogi publicznej (powiatowej) i stanowi własność Gminy Lublin (KW Nr [...] i KW Nr [...]). Wbrew przy tym stanowisku skarżących częścią składową drogi jest również chodnik (art. 4 pkt 6 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115). W związku z tym, nie może teren ten podlegać zwrotowi na rzecz byłych właścicieli, ponieważ w myśl art. 2a tej ustawy, właścicielem drogi publicznej może być tylko Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Właścicielami gruntów stanowiących drogi publiczne nie mogą być zatem osoby fizyczne, a do tego prowadziłoby orzeczenie ich zwrotu. Ponadto grunt oznaczony jako działka [...] został sprzedany przez A. J., G. W. i M. W. na rzecz Gminy Lublin (akt notarialny z [...] lutego 2000 r., k. 83 oraz z [...] czerwca 2000 r., k. 87). Wynikło to z nieprawidłowości dotyczącej stanu prawnego działki nr [...] spowodowanej błędnym ustaleniem granicy nieruchomości wywłaszczonej przy zakładaniu ewidencji gruntów w 1967r., tj. między działkami nr [...],[...] a działką nr [...]. Fakt sprzedaży działki nr [...] na rzecz Gminy Lublin pod budowę [...] świadczy jednocześnie o niezasadności zarzutu naruszenia przez organy administracji art. 136 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.; zwanej dalej "u.g.n."). Niezależnie od powyższego w sytuacji, gdy część nieruchomości wywłaszczonej znalazła się w obrębie drogi publicznej, nie może ona zostać zwrócona z przyczyn wyżej wskazanych, a ewentualne naruszenie art. 136 ust. 2 u.g.n. może być tylko źródłem roszczenia odszkodowawczego dochodzonego w drodze cywilnoprawnej. Jeżeli chodzi o działkę nr [...], to zajmuje ona budynek dawnego żłobka i bezpośrednie jego otoczenie. Teren ten zatem został wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczenia, ponieważ obszar ten był niezbędny do prawidłowego funkcjonowania budynku dawnego żłobka. Ustalenia faktyczne poczynione w tym zakresie przez organy administracji nie nasuwają zastrzeżeń. Skargą kasacyjną z 4 czerwca 2010 r. pełnomocnik skarżących zaskarżył powyższy wyrok w części dotyczącej pkt I wyroku w całym zakresie tego punktu, tj. uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty Lubelskiego z [...] września 2009 r. Nr [...] w części dotyczącej zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] położonej przy [...] w L., a ponadto w części dotyczącej III punktu wyroku oddalającego w pozostałej części skargę A. J., G. W., M. W. i K. A. W. Na podstawie art. 174 p.p.s.a., wskazał jako podstawę zaskarżenia: 1. naruszenie prawa materialnego, poprzez jego niezastosowanie tj. art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 2 ustawy z 21.08.1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 78, poz. 1071, ze zm.), a także § 14.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), pomimo spełnienia przesłanek określonych w treści tych przepisów prawa, 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa, poprzez ustalenie, że treść tych przepisów nie została w pełni zrealizowana przez Wojewodę Lubelskiego. Na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono uchylenie zaskarżonego wyroku w części podlegającej zaskarżeniu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. W uzasadnieniu podniesiono, że nie można się zgodzić z zaskarżoną częścią wyroku, ze względu na to, że zostały wypełnione wszystkie przesłania do zastosowania przepisów art. 163 ust. 3 w związku z treścią art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które umożliwiały dokonanie zwrot działek o nr [...] i [...] następcom prawnym ich właścicieli, bowiem jak wynika z zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, obydwie działki stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Słusznie wskazano na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 2002 roku, że obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest dokładne wyjaśnienie i ustalenie, jaki obszar z wywłaszczonej nieruchomości o pow. 4096 m2 był zagospodarowany pod budowę i funkcjonowanie żłobka dzielnicowego. Teren, na którym żłobek nie prowadził działalności, a także teren, na którym działalności zaprzestał, a nie przekazał go innej państwowej jednostce administracyjnej, będzie zbędny na cel związany z wywłaszczeniem. Wojewoda Lubelski rozpatrując niniejszą sprawę dokonał właśnie takich ustaleń, wskazując, że działki o nr [...] i [...] powinny zostać zwrócone spadkobiercom ich byłych właścicieli, ponieważ nie jest w stanie ustalić stanu faktycznego w tym względzie nie może działać na niekorzyść skarżących. To stanowisko wynika ze zgromadzenia obszernego materiału dowodowego, częściowo powołanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wojewoda Lubelski rozpoznając sprawę oparł się na art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa, nie przekraczając zasady swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego. Rozpoznał sprawę w oparciu o całokształt zebranych w sprawie dowodów, dokonał ich właściwej oceny uzasadniając dlaczego finalnie nie mógł na ich podstawie ustalić stanu faktycznego. Jeżeli zebrany materiał dowodowy uniemożliwiał jednoznaczne określenie jak w rzeczywistości wyglądało wykorzystanie przedmiotowych działek, to słusznie Wojewoda uznał, że nie mogąc działać na niekorzyść skarżących nakazał ich zwrot. Jeżeli chodzi o odmowę zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości tj. działek o nr [...],[...],[...] i [...], to należy podkreślić fakt braku możliwości dojazdu do działek o nr [...] i [...], w przypadku ich zwrotu. Taki dojazd i dojście jest konieczne, jak wynika z treści przepisu § 14.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury powołanego na wstępie apelacji. Taki dojazd i dojście byłyby możliwe jedynie po wyżej wymienionych działkach, a zatem choćby z tego względu należało rozważyć możliwość ich zwrotu. Ponadto spadkobiercy właścicieli przedmiotowej nieruchomości, znani organowi administracji, powinni zgodnie z art. 136 ust. 2 u.g.n., zostać powiadomieni o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, przed realizacją tego zamiaru. Według moich mocodawców nie zostali oni w tym terminie powiadomieni. Jest to uchybienie formalne, nie do usunięcia na tym etapie postępowania. Ponadto nigdy nie zostali powiadomieni o zmianie przeznaczenia budynku żłobka na przedszkole, a następnie komisariat policji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy. Stosownie do art. 153 p.p.s.a., zarówno Sąd I instancji, jak i organy administracji orzekające w niniejszej sprawie były związane oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 8 czerwca 2004 r., II SA/Lu 698/03, w którym zarzucono organom brak ustaleń faktycznych dotyczących tego, jaki obszar działki obejmującej powierzchnię 4096 m² (poza terenem pod wybudowanym w 1962 r. budynkiem) był faktycznie zagospodarowany i wykorzystany jako żłobek dzielnicowy. Trafnie skonstatował Sąd I instancji, że tych ustaleń dalej nie dokonano, ponieważ organy w dalszym ciągu nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego zebranego w sprawie (art. 77 § 1 kpa). W szczególności nie odniosły się do szeregu dowodów przemawiających za uznaniem, że także część nieruchomości wywłaszczonej, co do której orzeczono zwrot, była objęta funkcjonowaniem żłobka. Kwestia konieczności ustalenia stanu faktycznego w sprawie przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo, w wyroku z 22 czerwca 2001 r., I SA 241/00 NSA stwierdził, że to na organie administracji ciąży obowiązek ustalenia, czy występują przesłanki określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 albo 2 u.g.n. Z uwagi na to, że w sprawie w grę wchodzić może zbędność w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, rozstrzygnięcie o zwrocie lub odmowa zwrotu nieruchomości powinno być poprzedzone ustaleniem, że na wywłaszczonej nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia, albo że pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Dopiero takie niebudzące wątpliwości stwierdzenie uprawnia organ orzekający do podjęcia decyzji o zwrocie lub odmowie zwrotu nieruchomości. W tym stanie sprawy, zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez jego niezastosowanie tj. art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 2 również nie ma usprawiedliwionych podstaw, ponieważ wobec nieustalenia stanu faktycznego sprawy zastosowanie tych przepisów byłoby przedwczesne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.