I OSK 1153/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 143/10 w sprawie ze skargi D. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w S. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę. Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 143/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi D. Sp. z o.o. w S., uchylił decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Starosta Kielecki decyzją z dnia [...] października 2009 r. orzekł w pkt 1 o zwrocie na rzecz N. P. nieruchomości położonej w K. gmina S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...]ha, stanowiącej w dniu wywłaszczenia działkę nr hip. [...] o pow. [...]ha, której właścicielem ujawnionym w księdze wieczystej KW Nr [...] jest Skarb Państwa. W uzasadnieniu wskazano, iż na wnioskowanej działce nr [...] nie został zrealizowany cel wywłaszczenia określony w dacie wywłaszczenia. Powołując treść art. 139 i 140 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami organ stwierdził, że zwaloryzowane odszkodowanie za zwracaną N. P. nieruchomość ustalono na kwotę [...] zł i jest ono niższe niż 50% obecnej wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości oszacowanej przez rzeczoznawcę majątkowego na kwotę [...] zł. Wartość przedmiotowej nieruchomości wg stanu na dzień wywłaszczenia została oszacowana na kwotę [...] zł. Zatem wartość nieruchomości zmniejszyła się, a różnica wartości wynosi [...] zł. W związku z powyższym N. P. powinna zwrócić Skarbowi Państwa zwaloryzowane odszkodowanie pomniejszone o różnicę wartości, tj. kwotę [...] zł. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Wojewoda Świętokrzyski uchylił w punkcie 2 decyzję Starosty Kieleckiego z dnia [...] października 2009 r. orzekającą o zwrocie w/w nieruchomości i w tym zakresie orzekł o ustaleniu wysokości zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania za wywłaszczenie opisanej w pkt 1 nieruchomości pomniejszoną o różnicę wartości nieruchomości określoną według stanu nieruchomości na dzień wywłaszczenia oraz na dzień zwrotu, na kwotę [...] zł, którą N. P. jest zobowiązana zwrócić Skarbowi Państwa na konto Starostwa Powiatowego w Kielcach w terminie 14 dni od dnia wykonalności decyzji. W punktach 1, 3, 4 i 5 zaskarżonej decyzji Starosty Kieleckiego z dnia [...] października 2009 r., Wojewoda Świętokrzyski orzekł o utrzymaniu jej w mocy. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wpisanie w Dziale II księgi wieczystej KW Nr [...] Skarbu Państwa, na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w Kielcach z dnia 26 maja 2009 r. umożliwiło organowi I instancji wydanie decyzji pozytywnej, tj. orzekającej o zwrocie na rzecz N. P. działki nr [...] o pow. [...]ha. Wojewoda Świętokrzyski uznał, iż cel wywłaszczenia określony w decyzji Naczelnika Gminy Sitkówka - Nowiny z dnia [...] października 1980 r. nie został zrealizowany. Wywłaszczona nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod obszar [...]. Natomiast z materiału dowodowego, a w szczególności z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 8 czerwca 2009 r. wynika, że działka nr [...] (dawna działka nr [...]) nie jest użytkowana, porośnięta jest trawami, krzewami i samosiejkami. Zagospodarowanie nieruchomości wskazuje, że od chwili wywłaszczenia nie podejmowano na niej żadnych prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, a zatem stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu organ II instancji stwierdził, że fakt planowania wybudowania na spornej działce [...], nie może wpływać na ocenę zbędności nieruchomości na cel jej przejęcia. Bezspornym jest, że nieruchomość nie została wykorzystana na cel jej przejęcia w ściśle określonym czasie (prac nie rozpoczęto w terminie 7 lat i nie zakończono w terminie 10 lat od daty wywłaszczenia). Prace o których mowa w odwołaniu następowały po upływie tych terminów. Ponadto Wojewoda Świętokrzyski stwierdził, iż błędnie został określony w pkt 2 termin uiszczenia przez N. P. odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa. Spowodowało to konieczność zreformowania decyzji I instancji w tej części. W skardze na tę decyzję D. Sp. z o.o. w S. wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie: 1. art. 137 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że skarżący nie rozpoczął i nie zakończył prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia – utworzenie [...] na obszarze [...] – został zrealizowany, 2. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego i nieustalenie czy nieruchomość będąca przedmiotem zwrotu faktycznie została skarżącemu wydana oraz czy zgodnie z decyzją Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] lipca 1962 r. przedmiotowa działka znajduje się na obszarze [...], gdzie działa [...], 3. art. 107 § 3 k.p.a. przez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylając zaskarżone decyzje zwrócił uwagę, że organy obu instancji ustaliły, że na skutek uprawomocnienia się wyroku Sądu Rejonowego w Kielcach z dnia 26 maja 2009 r. oraz wpisu prawa własności w Dziale II księgi wieczystej nr [...], właścicielem przedmiotowej nieruchomości stał się Skarb Państwa, co umożliwiło wydanie decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Mimo takiego ustalenia organy obu instancji nie zawiadomiły o postępowaniu podmiotu uprawnionego do reprezentowania Skarbu Państwa w sprawach z zakresu gospodarki nieruchomościami, w celu umożliwienia mu wzięcia udziału w sprawie w charakterze strony. Podmiotem takim w myśl art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Z uwagi na położenie przedmiotowej nieruchomości podmiotem tym w sprawie powinien być Starosta Kielecki. Za wywiązanie się organów administracji z obowiązku zawiadomienia o postępowaniu podmiotu uprawnionego do reprezentowania Skarbu Państwa nie może, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, być uznany fakt, że postępowanie w pierwszej instancji przeprowadził właśnie Starosta Kielecki, a Wojewoda Świętokrzyski zaskarżoną decyzję doręczył również temu organowi. Starosta Kielecki występował bowiem w sprawie w charakterze organu wyposażonego w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej i wydania decyzji administracyjnej w I instancji, który to organ przeprowadził w pierwszej instancji postępowanie zwrotowe i wydał decyzję administracyjną. Funkcji tej nie można w żadnym razie łączyć ze statusem strony postępowania. W konsekwencji w sprawie nie brała udziału strona – Skarb Państwa, która została przez organy obu instancji ustalona jako właściciel przedmiotowej nieruchomości w dacie orzekania o jej zwrocie. Ponadto za stronę została uznana D. Sp. z o.o. w S., który to podmiot, ani też jego poprzednicy prawni, w toku całego postępowania nie wylegitymowali się żadnymi prawami rzeczowymi do przedmiotowej nieruchomości. Organy obu instancji nie poczyniły też żadnych ustaleń na okoliczność istnienia tych uprawnień, chociaż w aktach sprawy znajdują się dokumenty świadczące o próbie ich nabycia. Jak wynika bowiem z pisma z dnia 17 lutego 2004 r., C. sp. z o.o. w S. jako następca prawny Zakładów [...] "N.", w dniu 19 lutego złożyła w Świętokrzyskim Urzędzie Wojewódzkim w Kielcach wniosek o wydanie przez Wojewodę Świętokrzyskiego decyzji stwierdzającej nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez dotychczasowego zarządcę - Zakłady [...] "N." w S. prawa wieczystego użytkowania gruntu Skarbu Państwa o pow. [...]ha oznaczonego nr [...] położonego w K. Wniosek ten nie został merytorycznie załatwiony, ponieważ Wojewoda Świętokrzyski pismem z dnia 15 lipca 2004 r. w trybie art. 64 §2 k.p.a. pozostawił go bez rozpoznania z powodu nieuzupełnienia braku wniosku polegającego na nieprzedstawieniu w zakreślonym terminie dokumentu potwierdzającego tytuł własności Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości. Z oświadczenia pełnomocnika skarżącego złożonego na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2009 r. wynika, że ponowny wniosek o uwłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, do czego podstawa znajduje się w art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - nie został złożony. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła spółka D. Sp. z o.o. w S., domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenia kosztów postępowania, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." przez błędne przyjęcie przez Sąd, że w sprawie nie został poprawnie ustalony krąg osób stron postępowania oraz nie została zapewniona wszystkim stronom właściwa reprezentacja; 2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że nie ustalono poprawnie kręgu stron postępowania i nie zapewniono wszystkim stronom właściwej reprezentacji w sprawie; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Skarb Państwa nie był reprezentowany, a D. Sp. z o.o. w S. była stroną w niniejszym postępowaniu mimo braku praw do wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu podniesiono, że w postępowaniu administracyjnym bezspornie ustalono, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę Kieleckiego. Oznacza to, że nie ma podstaw do wyłączenia Starosty Kieleckiego od rozpoznania sprawy. Ponadto wskazano, że wnosząca skargę kasacyjną spółka jest następcą prawnym [...] Kombinatu [...]. D. Sp. z o.o. w S. wystąpiła na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z wnioskiem o stwierdzenie nabycia wieczystego użytkowania działki nr [...] z mocy prawa. Ujawnienie decyzji uwłaszczeniowej w księdze wieczystej ma charakter deklaratoryjny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej; z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki określa art. 183 § 2 P.p.s.a. Jednakże przed przystąpieniem do rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek ustalić, czy skarga kasacyjna została wniesiona przez uprawniony do tego podmiot. Należy bowiem podkreślić, że w uchwale z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt OPS 1/04 (ONSAiWSA 2005/4/62) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rozpoznając skargę kasacyjną może z urzędu badać, czy skarga ta została wniesiona przez stronę. W uchwale tej wskazano, że sądowoadministracyjne postępowanie odwoławcze jest wszczynane przez wniesienie skargi kasacyjnej, która jest środkiem odwoławczym sformalizowanym. Z tego względu, z uwagi na szczegółowe uregulowania ustawowe w tym zakresie, trzeba mieć na uwadze, iż aby powstał skutek wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego drugiej instancji skarga kasacyjna musi być m. in. wniesiona przez uprawniony podmiot (art. 173 § 2 P.p.s.a.). Niedopełnienie tego warunku czyni skargę niedopuszczalną, a w konsekwencji powoduje jej odrzucenie. Wyjątek stanowi sytuacja, kiedy skarga kasacyjna została wniesiona przez podmiot niebędący stroną, ale wcześniej dopuszczony do udziału w postępowaniu jako strona. Wówczas wymagane jest merytoryczne rozpoznania sprawy w kontekście posiadania przezeń interesu prawnego w sprawie. Uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez podmiot będący stroną wiąże się bowiem z posiadaniem interesu prawnego. Kryterium "interesu prawnego" oznacza zaś, że będący przedmiotem zaskarżenia do sądu akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego, a nie interesu faktycznego skarżącego; musi to być interes własny, indywidualny i wynikający z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r. sygn. akt II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). Oznacza to, że interes prawny wnoszącego skargę kasacyjną musi znajdować podstawę w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, ale może mieć także swoje źródło w przepisach ustrojowych, jak również w przepisach proceduralnych. Status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może w żadnym razie wynikać tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony. Oceniając w tych kategoriach uprawnienie D. Sp. z o.o. w S. do wniesienia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł przesłanek uzasadniających istnienie interesu prawnego warunkującego posiadanie przymiotu strony w rozumieniu art. 173 § 2 P.p.s.a. Wnosząca skargę kasacyjną spółka nie posiadała bowiem statusu strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że Kombinat [...] "N." Sp. z o.o. jako poprzednik prawny D. Sp. z o.o. w S., posiadał w zarządzie nieruchomość położoną w K. gmina S., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...]ha, stanowiącą w dniu wywłaszczenia działkę nr hip. [...] o pow. [...]ha. Wnioskiem z dnia 17 lutego 2004 r. wystąpiono o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa prawo użytkowania wieczystego. Jednakże wniosek ten pozostawiono bez rozpoznania wobec nieusunięcia w terminie braków formalnych. Ponadto w piśmie z dnia 31 marca 2004 r. skierowanym do Wojewody Świętokrzyskiego [...] N. Sp. z o.o. poinformowała, że z dokumentów dołączonych do wniosku o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa prawo użytkowania wieczystego wynika, że właścicielem nieruchomości jest H. L. Również na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach w dniu 9 kwietnia 2010 r. pełnomocnik skarżącej spółki oświadczył, że spółka nie posiada żadnych praw rzeczowych do nieruchomości i nie został złożony ponowny wniosek o uwłaszczenie w trybie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W takim stanie rzeczy brak jest podstaw do przyjęcia, że udział w postępowaniu administracyjnym D. Sp. z o.o. w S. znajdował oparcie w jej interesie prawnym mającym swoje źródło w normie prawa materialnego czy przepisie prawa procesowego, z których wynikałyby jakiekolwiek prawa lub obowiązki w stosunku do nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania. Źródłem interesu prawnego D. Sp. z o.o. w S. nie mógł być w szczególności art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza, iż spółka nie posiadała także interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a. Wobec tego uznać należy, iż D. Sp. z o.o. w S. nie posiadała uprawnień zarówno do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 kwietnia 2010 r. jak i do wniesienia skargi na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. Tylko istnienie tej legitymacji umożliwiało Sądowi I instancji rozpatrywanie kolejnych zarzutów wniesionej skargi i analizę legalności zaskarżonej decyzji. Brak legitymacji prowadzić powinien do oddalenia skargi bez badania zasadności zarzutów w niej podniesionych, a nie do uchylenia zaskarżonych decyzji. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 188 P.p.s.a.