II SA/Ke 143/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2010r. sprawy ze skargi Spółki "A" w S.-N. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz Spółki w S.-N. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia 23 grudnia 2009 r. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania D. Sp. z o.o. uchylił w punkcie 2 decyzję Starosty z dnia 19 października 2009 r. orzekającą o zwrocie na rzecz N. P. nieruchomości położonej w K., gmina S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 607/6 o pow. 0,90 ha, stanowiącej w dniu wywłaszczenia działkę nr hip. 570/3 o pow. 0,90 ha, i w tym zakresie orzekł o ustaleniu wysokości zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania za wywłaszczenie opisanej w pkt 1 nieruchomości pomniejszoną o różnicę wartości nieruchomości określoną według stanu nieruchomości na dzień wywłaszczenia oraz na dzień zwrotu, na kwotę 1045,00 zł, którą N. P. jest zobowiązana zwrócić Skarbowi Państwa na konto Starostwa Powiatowego w terminie 14 dni od dnia wykonalności decyzji. W punktach 1, 3, 4 i 5 zaskarżonej decyzji Starosty z dnia 19 października 2009 r., Wojewoda orzekł o utrzymaniu jej w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda ustalił, że Naczelnik Gminy S. decyzją z dnia 09.10.1980r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa na potrzeby K. nieruchomości o pow. 0,9000 ha, położonej w K. gm. S. ujawnionej w księdze wieczystej KW Nr [...] jako własność N. P., oznaczonej nr 570/3 na planie własnościowym zaewidencjonowanym w Wojewódzkim Biurze Geodezji i Terenów Rolnych dnia 09.12.1978r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę decyzją z dnia 20.12.1980r. w części dotyczącej wywłaszczenia. Natomiast w części określającej odszkodowanie Wojewoda decyzję uchylił i przekazał sprawę w tym przedmiocie do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ostatecznie, za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, Wojewoda decyzją z dnia 27.09.1996r. ustalił na rzecz N. P. odszkodowanie w kwocie 14.850,00 zł. Z uwagi na fakt, że N. P. nie podejmowała przyznanego jej odszkodowania, Sąd Rejonowy w K. prawomocnym postanowieniem z dnia 23.12.1996r. sygn. akt [...], na wniosek Kierownika Urzędu Rejonowego zezwolił Skarbowi Państwa - Kierownikowi Urzędu Rejonowego na złożenie do depozytu sądowego kwoty 14.850 zł przypadającej N. P. z tytułu wywłaszczenia jej nieruchomości. Aktem notarialnym z dnia 02.09.1997r. Rep. [...], T. i N. małż. P. darowali na rzecz H. L., na jej majątek odrębny gospodarstwo rolne oznaczone jako działki nr 817 i nr 570/1 o pow. łącznej 12.400 m2, położone we wsi K., gm. S. Na podstawie tego aktu H. L. została ujawniona w księdze wieczystej KW Nr [...], jak również w ewidencji gruntów, jako właściciel działki nr 570/1. Jak wynika z mapy sytuacyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 30.06.2005r., działka hip. nr 570/1 o pow. 1,1400 ha, została podzielona na działki nr 570/3 o pow. 0,9000 ha i nr 570/4 o pow. 0,2400 ha. W obecnej ewidencji gruntów obręb K., gm. S., wywłaszczona działka nr 570/3 o pow. 0,9000 ha odpowiada działce nr 607/6 o pow. 0,9000 ha. Pismem z dnia 20.09.1999r., H. L. wystąpiła do Wojewody o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w K. gm. S., oznaczonej jako działka nr 570/3. Wniosek ten został przekazany według właściwości Staroście. Pozwem z dnia 27.09.2005r., Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę wystąpił do Sądu Rejonowego w K. Wydział VII Cywilny, o uzgodnienie treści księgi wieczystej KW Nr [...], z rzeczywistym stanem prawnym, z uwagi na fakt, że pomimo wywłaszczenia w 1980 roku przedmiotowej nieruchomości, w księdze wieczystej KW Nr [...] jako właściciel figuruje H. L. W dniu 24.11.2005r. do Starostwa Powiatowego wpłynął wniosek N. P. reprezentowanej przez córkę H. L. o zwrot nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka nr 570/3. W związku z tym, iż zdaniem organu I instancji, niezbędne było wyjaśnienie stanu prawnego nieruchomości poprzez uzgodnienie treści księgi wieczystej KW Nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym, postanowieniem z dnia 04.01.2006r. Starosta zawiesił z urzędu postępowanie o zwrot przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu wskazał, iż rozpatrzenie sprawy zwrotowej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd. Wojewoda, po rozpatrzeniu zażalenia N. P., postanowieniem z dnia 09.02.2006r. uchylił zaskarżone postanowienie Starosty w całości wskazując, iż nieruchomość objęta wnioskiem N. P., została wywłaszczona decyzją Naczelnika Gminy S. z dnia 09.10.1980r. i na tej podstawie stanowi obecnie własność Skarbu Państwa. Starosta, po rozpatrzeniu wniosku o zwrot, w oparciu o materiał dowodowy zebrany w toku prowadzonego postępowania, decyzją z dnia 29.11.2006r. orzekł o zwrocie na rzecz N. P. nieruchomości położonej w K. gm. S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 607/6 o pow. 0,9000 ha. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa nieruchomość stanowi nieużytek, a więc nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Wojewoda decyzją z dnia 06.02.2007r. uchylił decyzję Starosty z dnia 29.11.2006r. w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ ten wskazał, że stosownie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami postępowanie o zwrot może być prowadzone wówczas, gdy przedmiot tego postępowania jest własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Tymczasem zarówno w księdze wieczystej KW Nr [...], jak też w ewidencji gruntów jako właściciel działki będącej przedmiotem postępowania zwrotowego figuruje H. L. Ten stan rzeczy skutkuje tym, że Skarb Państwa nie dysponuje przedmiotem zwrotu, w związku z czym nie może rozstrzygać w sprawie merytorycznie. Na skutek skargi N. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 12 lipca 2007r., sygn. akt II SA/Ke 155/07 uchylił decyzję Wojewody z dnia 06.02.2007r. WSA wskazał m. in., że istotne znaczenie dla merytorycznego zakończenia sprawy, ma postępowanie sądowe mające na celu usunięcia niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a jej rzeczywistym stanem prawnym. Zatem wydanie decyzji przez organy administracji winno być poprzedzone rozstrzygnięciem sądu powszechnego w kwestii własności spornej działki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożoną przez D. Sp. z o.o. (dawniej C. Sp. z o.o.), Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wyrokiem z dnia 21 listopada 2008r., sygn. akt I OSK 1630/07. Po ponownym rozpatrzeniu zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia 29.11.2006 r. Wojewoda decyzją z dnia 11.02.2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Starostę. W uzasadnieniu w/w decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż kluczowe znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy o zwrot działki nr 607/6 ma postępowanie sądowe, które ma na celu usunięcie niezgodności miedzy stanem prawnym w/w działki ujawnionym w księdze wieczystej, a jej rzeczywistym stanem prawnym, w związku z czym wydanie decyzji powinno być poprzedzone rozstrzygnięciem kwestii własności spornej działki przez sąd powszechny. Rozstrzygnięcie takie zapadło w dniu 26.05.2009 r., kiedy to Sąd Rejonowy w K. VII Wydział Cywilny w sprawie o sygn. [...] uznał niezgodność pomiędzy stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym oraz nakazał, aby w Dziale I księgi wieczystej Kw. Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K. wykreślona została działka położona w K., oznaczona numerem 607/6, o powierzchni 0,9000 ha i założona została dla wymienionej działki nowa księga wieczysta, w której w dziale II wpisany zostanie jako właściciel Skarb Państwa. Następnie organ I instancji w dniu 08.06.2009 r. przeprowadził ponowne oględziny na wnioskowanej do zwrotu działce i stwierdził, że w dalszym ciągu nie została ona zagospodarowana zgodnie z celem określonym w dacie wywłaszczenia. Działka nr 607/6 otoczona jest z trzech stron czynnym wyrobiskiem górniczym, od strony wschodniej wyrobisko około 6 m, natomiast od strony zachodniej około 10m. W północnej części działki znajduje się filar ochronny zajmujący około 40 m szerokości. Na granicy między projektowanym wyrobiskiem, a filarem ochronnym wykonany jest wał ziemny z humusu zdjętego z wnioskowanej do zwrotu działki. Pozostała część działki aż do granicy południowej jest nieużytkowana, porośnięta trawami, krzewami i samosiejkami. Granicy południowej działki nr 607/6 nie można ustalić ze względu na fakt, iż nie ma punktów granicznych. Widoczna jest droga technologiczna kopalni, zaś na południe od niej znajduje się wyrobisko kopalni. Z opinii H. L. wynika, iż teren działki nr 607/6 nie jest użytkowany rolniczo od 2002 r., ze względu na jego osuszenie. Natomiast nasyp został usypany 1.03.2006 r. Uwzględniając powyższe ustalenia jak również treść obowiązujących przepisów prawa Starosta decyzją z dnia 19.10.2009 r. orzekł w pkt 1 o zwrocie na rzecz N. P. nieruchomości położonej w K. gmina S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 607/6 o powierzchni 0,9000 ha, stanowiącej w dniu wywłaszczenia działkę nr hip. 570/3 o pow. 0,9000 ha, której właścicielem ujawnionym w księdze wieczystej KW Nr [...] jest Skarb Państwa. Uzasadniając to orzeczenie organ I instancji stwierdził, iż na wnioskowanej działce nr 607/6 nie został zrealizowany cel wywłaszczenia określony w dacie wywłaszczenia. W opinii organu I instancji usypanie w 2000 r. filaru ochronnego czy zdjęcie w 2006 r. humusu na części nieruchomości jak również poprowadzenie po 2006 r. drogi do wywozu surowca nie może wpłynąć na ocenę zbędności nieruchomości na cel jej przejęcia w świetle unormowań zawartych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołując treść art. 139 i 140 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami organ stwierdził, że zwaloryzowane odszkodowanie za zwracaną N. P. nieruchomość ustalono na kwotę 29935,00 zł i jest ono niższe niż 50% obecnej wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości oszacowanej przez rzeczoznawcę majątkowego na kwotę 146220,00 zł. Wartość przedmiotowej nieruchomości wg stanu na dzień wywłaszczenia została oszacowana na kwotę 175110,00 zł. Zatem wartość nieruchomości zmniejszyła się, a różnica wartości wynosi 28890,00 zł. W związku z powyższym N. P. powinna zwrócić Skarbowi Państwa zwaloryzowane odszkodowanie pomniejszone o różnicę wartości, tj. kwotę 1045,00 zł. W tak ustalonym stanie faktycznym organ II instancji stwierdził, że wpisanie w Dziale II księgi wieczystej KW Nr [...] Skarbu Państwa, na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w K. z dnia 26.05.2009 r. umożliwiło organowi I instancji wydanie decyzji pozytywnej, tj. orzekającej o zwrocie na rzecz N. P. działki nr 607/6 o pow. 0,9000 ha. Zgodnie bowiem z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21.08.1997r., o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu nieruchomości wywłaszczonej lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei stosownie do art. 137 ust. 1 tej ustawy, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Uwzględniając treść art. 136 ust. 3 i 137 ustawy z dnia 21.08.1997r., o gospodarce nieruchomościami oraz poczynione w toku przedmiotowego postępowania ustalenia Wojewoda uznał, iż cel wywłaszczenia określony w decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia 09.10.1980 r. nie został zrealizowany. Wywłaszczona nieruchomość oznaczona jako działka nr 570/3 o pow. 0,9000 ha została przejęta na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod obszar górniczy "W.". Natomiast z materiału dowodowego, a w szczególności z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 08.06.2009 r. wynika, że działka nr 607/6 (dawna działka nr 570/3) nie jest użytkowana, porośnięta jest trawami, krzewami i samosiejkami. Ponadto otoczona jest z trzech stron czynnym wyrobiskiem górniczym, od strony wschodniej wyrobisko ma około 6 m, natomiast od strony zachodniej około 10m. W północnej części działki znajduje się filar ochronny zajmujący około 40 m szerokości. Na granicy między projektowanym wyrobiskiem, a filarem ochronnym wykonany jest wał ziemny z humusu zdjętego z wnioskowanej do zwrotu działki. Takie zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości wskazuje, że od chwili wywłaszczenia nie podejmowano na niej żadnych prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, stanowi nieużytek, a zatem stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Dlatego została spełniona przesłanka jej zwrotu, określona w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Starosta prawidłowo więc orzekł o zwrocie tej nieruchomości oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu. Zwaloryzowane odszkodowanie z tytułu zwrotu przedmiotowej nieruchomości ustalone zostało w oparciu o operat szacunkowy, sporządzony do celu zwrotu nieruchomości przez Skarb Państwa na rzecz byłego właściciela. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu organ II instancji stwierdził, że wskazany w odwołaniu fakt planowania wybudowania na spornej działce drogi technologicznej do wywozu surowca, nie może wpływać na ocenę zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel jej przejęcia. Bezspornym jest, że przedmiotowa nieruchomość nie została wykorzystana na cel jej przejęcia w ściśle określonym czasie (prac nie rozpoczęto w terminie 7 lat i nie zakończono w terminie 10 lat od daty wywłaszczenia). Prace o których mowa w odwołaniu następowały po upływie tych terminów. Usypanie filaru ochronnego nastąpiło w 2000 r., prace związane ze zdjęciem humusu z pow. 0,3400 ha stanowiącej część przedmiotowej nieruchomości zostały przeprowadzone na przedmiotowej działce w 2006 r. Droga po której wywożony jest surowiec powstała na działce nr 607/6 w 2006 r. Okoliczności te potwierdza pismo D. Sp. z o.o. z dnia 06.07.2009 r. z którego wynika, iż "przez cały okres od dnia wywłaszczenia do dnia dzisiejszego Państwo P., a następnie ich córka H. L. uniemożliwiali wejście na wywłaszczona działkę w celu przeprowadzenia jakichkolwiek prac. Z tego powodu spółka nie mogła wejść w kompletne posiadanie przedmiotowej działki". W efekcie proces inwestycyjny nie został rozpoczęty na wnioskowanej do zwrotu działce. Pojęcie "proces inwestycyjny" w ocenie organu II instancji nie ogranicza się do wyłącznie technicznego aspektu realizacji inwestycji, a więc tylko do robót budowlanych. "Proces inwestycyjny" to wszelkie przedsięwzięcia podejmowane w celu realizacji celu wywłaszczenia; będą to zarówno akty i czynności prawne, w tym przygotowanie planu realizacyjnego inwestycji, planu technicznego, pozwolenia na budowę jak i prace o charakterze technicznym, wykonawczym - zagospodarowanie placu budowy, Z analizy materiału dowodowego wynika, iż D. Sp. z o.o. (dawniej C. Sp. z o.o.) nie podejmowała żadnych wymienionych czynności. Odnosząc się do sentencji decyzji Starosty z dnia 19.10.2009 r. Wojewoda stwierdził, iż błędnie został określony w pkt 2 termin uiszczenia przez N. P. odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwrot zwaloryzowanego odszkodowania powinien nastąpić w terminie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. Natomiast organ określił, że termin ten biegnie od dnia, w którym decyzja z dnia 19.10.2009 r. stanie się ostateczna. Spowodowało to konieczność zreformowania decyzji pierwszoinstancyjnej w tej części. W skardze na tę decyzję D. Sp. z o.o. w S. wniosła o jej uchylenie zarzucając naruszenie: 1. art. 137 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że skarżący nie rozpoczął i nie zakończył prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia – utworzenie Kopalni wapienia K. na obszarze górniczym "W." – został zrealizowany, 2. art. 7 i 77 § 1 kpa przez niewyjaśnienie stanu faktycznego i nieustalenie czy nieruchomość będąca przedmiotem zwrotu faktycznie została skarżącemu wydana oraz czy zgodnie z decyzją Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 31 lipca 1962 r. przedmiotowa działka znajduje się na obszarze górniczym "W.", gdzie działa kopalnia wapienia K., 3. art. 107 § 3 kpa przez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka zakwestionowała stanowisko organu, że proces inwestycyjny na wywłaszczonej działce nie został rozpoczęty, a cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, ponieważ na działce tej nie jest wydobywany surowiec. Bezspornym bowiem jest, że działka ta znajduje się na terenie kopalni wapienia K. i jest otoczona z trzech stron czynnym wyrobiskiem górniczym. Filar ochronny widoczny na mapach załączonych do akt sprawy został utworzony decyzją Okręgowego Urzędu Górniczego z dnia 13 sierpnia 1973 r. i stanowi część procesu inwestycyjnego pod nazwą obszar górniczy "W.". Do 1994 r. surowiec wydobywano w oparciu o dokumentację geologiczną i plan ruchu zakładu górniczego. Dokumentacja geologiczna pokrywała się z zasobami złoża, w skład którego wchodziła m. in. działka nr 607/6. Skarżąca zakwestionowała również twierdzenie organu, że nabywanie gruntów, na których znajdują się złoża surowców mineralnych przeznaczonych nawet do późniejszej eksploatacji jest nielogiczne i odosobnione. Takie nieruchomości są bowiem zabezpieczeniem surowcowym dla spółki zajmującej się produkcją cementu. Ponadto skarżąca spółka wywiodła, że okoliczności sprawy wskazują, iż przedmiotowa działka aż do dnia zakończenia sporu o własność działki nr 607/6, co nastąpiło dopiero w 2009 r., nie została przejęta przez Skarb Państwa. Przekazanie tej działki nie zostało nigdy potwierdzone żadnym protokołem zdawczo-odbiorczym. W księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości fakt jej nabycia przez Skarb Państwa nie został ujawniony. Te okoliczności oraz postępowanie N. P., a w szczególności darowizna na rzecz córki H. L., która uniemożliwiała wejście na przedmiotową działkę w celu przeprowadzenia jakichkolwiek prac wskazują, że do dnia wydania wyroku kończącego spór o własność, skarżąca spółka nie miała możliwości wejścia na przedmiotową działkę, ponieważ nie miała do niej tytułu prawnego, podobnie jak Skarb Państwa. Dlatego dopiero od momentu wpisania Skarbu Państwa jako właściciela przedmiotowej działki powinien rozpocząć bieg termin do zagospodarowania tej działki gdyby przyjąć, iż cel wywłaszczenia nie został wcześniej zrealizowany. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie może się ostać w obrocie prawnym, ale z innych przyczyn, niż wskazane w skardze. W każdym postępowaniu administracyjnym, w tym także w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości obowiązkiem organu administracji publicznej jest ustalenie pełnego kręgu osób i podmiotów, którym w tym postępowaniu przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stosownie do treści art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, dalej ugn (t. j. Dz. U. Nr 261/04, poz. 2603 ze zm.) do podmiotów uprawnionych do zgłoszenia żądania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ustawodawca zaliczył poprzedniego właściciela oraz jego spadkobierców. Oznacza to, że w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wniosek musi pochodzić od wszystkich poprzednich właścicieli (współwłaścicieli), bądź od wszystkich spadkobierców poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Tym samym osoby te są stronami postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Poza wskazanymi wyżej osobami w postępowaniu tym winny brać udział także te osoby bądź podmioty, którym w chwili rozstrzygania sprawy o zwrot nieruchomości, do nieruchomości objętej tym postępowaniem przysługuje tytuł prawno-rzeczowy. Ze względu na treść art. 138 ugn, należy też podzielić dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że stronami postępowania zwrotowego są również osoby, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe do zwracanej nieruchomości bądź uprawnienia o charakterze obligacyjnym (np. najemcy nieruchomości) (por. uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r., sygn. akt OPS 6/03, ONSA 2004/1/10). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że kontrolowane postępowanie zostało wszczęte na wniosek złożony w dniu 23 listopada 2005 r. przez N. P., która w dacie wywłaszczenia była właścicielem wywłaszczonej nieruchomości położonej K., gmina S., oznaczonej numerem 570/3 o pow. 0,90 ha. Ze względu na jednoznaczną treść art. 136 ust. 3 ugn, jako podmiot wnioskujący o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie mogła być uznana córka N. P. – H. L., która została obdarowana tą nieruchomością w akcie notarialnym rep. [...], sporządzonym w Kancelarii Notarialnej B. M. w K. w dniu 2 września 1997 r. Wspomniany przepis przewiduje bowiem, że tylko poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nie wymienia natomiast następców prawnych byłych właścicieli (por. E. Mzyk(w:) Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. LexisNexis. Wydanie 2. Warszawa 2007. str. 473-474). Mimo więc tego, że H. L. już w dniu 20 września 1999 r. wystąpiła do Wojewody o zwrot przedmiotowej nieruchomości, zasadnie organy obu instancji nie traktowały jej jako strony uprawnionej do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnośnie ustalenia podmiotu, który jest właścicielem wywłaszczonej nieruchomości w dniu zwrotu oraz ustalenia jego reprezentanta w postępowaniu zwrotowym, doszło w sprawie do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania. Organy obu instancji ustaliły, że na skutek uprawomocnienia się wyroku Sądu Rejonowego w K. z dnia 26 maja 2009 r. oraz wpisu prawa własności w Dziale II księgi wieczystej nr [...], właścicielem przedmiotowej nieruchomości stał się Skarb Państwa, co umożliwiło wydanie decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Mimo takiego ustalenia organy obu instancji nie zawiadomiły o postępowaniu podmiotu uprawnionego do reprezentowania Skarbu Państwa w sprawach z zakresu gospodarki nieruchomościami, w celu umożliwienia mu wzięcia udziału w sprawie w charakterze strony. Podmiotem takim w myśl art. 11 ust. 1 ugn jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Z uwagi na położenie przedmiotowej nieruchomości podmiotem tym w niniejszej sprawie powinien być Starosta. Za wywiązanie się organów administracji z obowiązku zawiadomienia o postępowaniu podmiotu uprawnionego do reprezentowania Skarbu Państwa nie może być uznany fakt, że postępowanie w pierwszej instancji przeprowadził właśnie Starosta, a Wojewoda zaskarżoną decyzję doręczył również temu organowi. Starosta występował bowiem w sprawie w charakterze organu wyposażonego w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej i wydania decyzji administracyjnej w I instancji, który to organ przeprowadził w pierwszej instancji postępowanie zwrotowe i wydał decyzję administracyjną. Funkcji tej nie można w żadnym razie łączyć ze statusem strony postępowania. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się bowiem, że w jednym postępowaniu nie może mieć miejsce łączenie funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania. Nie do przyjęcia jest stanowisko, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (por. wyroki NSA sygn. akt I OSK 386/05 i I OSK 931/07, postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 1997 r. sygn. akt IV SA 802/19995 ONSA 1997/4/179, uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. OPS 1/03 ONSA 2003//4/15). W konsekwencji należy uznać, że w sprawie nie brała udziału strona – Skarb Państwa, który została przez organy obu instancji ustalona jako właściciel przedmiotowej nieruchomości w dacie orzekania o jej zwrocie. Wobec tego postępowanie administracyjne obarczone jest wadą przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowiącą przesłankę wznowienia postępowania. Stwierdzenie takiego uchybienia uzasadnia uwzględnienie skargi bez względu na jej wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Organy rozpatrujące sprawę dopuściły się dalszych naruszeń prawa. Za stronę w sprawie została uznana D. Sp. z o.o. w S., który to podmiot, ani też jego poprzednicy prawni, w toku całego postępowania nie wylegitymowali się żadnymi prawami rzeczowymi do przedmiotowej nieruchomości. Organy obu instancji nie poczyniły też żadnych ustaleń na okoliczność istnienia tych uprawnień, chociaż w aktach sprawy znajdują się dokumenty świadczące o próbie ich nabycia. Jak wynika bowiem z pisma z dnia 17 lutego 2004 r. znajdującego się na k. 114 pierwszego tomu akt organu I instancji, C. sp. z o.o. w S. jako następca prawny Z., w dniu 19 lutego złożyła w Urzędzie Wojewódzkim wniosek o wydanie przez Wojewodę decyzji stwierdzającej nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez dotychczasowego zarządcę – Z. w S. prawa wieczystego użytkowania gruntu Skarbu Państwa o pow. 0,90 ha oznaczonego nr 607/6 położonego w K. Wniosek ten nie został merytorycznie załatwiony, ponieważ Wojewoda pismem z dnia 15 lipca 2004 r. w trybie art. 64 §2 kpa pozostawił go bez rozpoznania z powodu nieuzupełnienia braku wniosku polegającego na nieprzedstawieniu w zakreślonym terminie dokumentu potwierdzającego tytuł własności Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości (k. 109 akt administracyjnych organu I instancji). Z oświadczenia pełnomocnika skarżącego złożonego na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2009 r. wynika, że ponowny wniosek o uwłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, do czego podstawa znajduje się w art. 200 ust. 1 ugn - nie został złożony. W konsekwencji na skutek braku koniecznych ustaleń dotyczących posiadania przez skarżącego praw rzeczowych do przedmiotowej nieruchomości, doszło do wydania decyzji administracyjnych w postępowaniu, o którym nie wiadomo, czy brały w nim udział strony, tj. podmioty dysponujące interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wskazane naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy dodatkowo spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, bez możliwości dokonania merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i zarzutów skargi, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). w zw. z art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy obowiązkiem organu I instancji będzie poprawne ustalenie kręgu stron postępowania i zapewnienie wszystkim tym stronom właściwej reprezentacji w sprawie. Przy ocenie czy D. Sp. z o.o. w S. ma interes prawny w niniejszym postępowaniu, organ weźmie pod uwagę treść art. 200 ust. 1 ugn oraz fakt, że nabycie prawa wieczystego użytkowania gruntów na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), następowało z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy samego prawa. Ze względu na treść art. 11 ust. 1 ugn i w związku z ustaleniem, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Skarb Państwa, Starosta oceni również, czy może rozpoznawać sprawę w pierwszej instancji jako organ administracji państwowej, czy też z racji konieczności reprezentowania w sprawie Skarbu Państwa nie podlega on wyłączeniu od rozpatrzenia sprawy na zasadach określonych w Rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego, analogicznie do treści art. 142 ust. 2 ugn. Organ będzie miał przy tym na względzie wszystkie przedstawione wyżej uwagi i wyeliminuje dotychczasowe naruszenia prawa. Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki kwotę 440 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na kwotę tę złożył się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi oraz wynagrodzenie radcy prawnego.