II SA/Wa 83/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Sędziowie WSA Olga Żurawska – Matusiak, Andrzej Góraj, Protokolant Sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2011 r. sprawy ze skargi K.J. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego oddala skargę Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w B., działając na podstawie art. 106 pkt 2 lit. a oraz art. 188 ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.) w zw. z art. 104 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego K. J. z dniem 16 lipca 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 106 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej stosunek służbowy funkcjonariusza celnego wygasa w przypadku niezgłoszenia się funkcjonariusza do służby z upływem 7 dni od dnia doręczenia decyzji o uchyleniu decyzji o zwolnieniu ze służby. W związku z niezgłoszeniem się wymienionego funkcjonariusza do służby w terminie 7 dni od dnia doręczenia mu decyzji uchylającej decyzję w sprawie zwolnienia ze służby stosunek służbowy wygasł z mocy prawa i w takiej sytuacji należało stwierdzić jego wygaśnięcie. W odwołaniu od powyższej decyzji strona wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania przed organem I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji odwołujący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, a zwłaszcza: – art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie ogólnej zasady postępowania administracyjnego polegającej na przestrzeganiu przez organ praworządności i podejmowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli i pominięcie, iż w chwili doręczenia decyzji uchylającej decyzję Dyrektora Izby Celnej w B., na mocy decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] był on zawieszony, a więc nie mógł podjąć obowiązków służbowych i zgłosić się do służby, – art. 9 k.p.a. przez niepoinformowanie o konsekwencjach niezgłoszenia się do służby w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji Szefa Służby Celnej, – art. 10 § 1 k.p.a. przez niezapewnienie stronie prawa do aktywnego uczestniczenia w postępowaniu i niewyznaczenie odwołującemu stosownego terminu do ostatecznego zapoznania się z aktami sprawy celem ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego, – art. 106 pkt 2 w związku z art. 231 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, przez błędne jego zastosowanie, gdy zgodnie z przepisem przejściowym, tj. art. 231 ust. 1 tej ustawy nie dotyczy ona spraw ze stosunków służbowych powstałych przed jej wejściem w życie, a podstawa do ewentualnego stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego jest konsekwencją postawienia mu zarzutów karnych, co miało miejsce przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wniosek odwołującego o uchylenie skarżonej decyzji i umorzenie postępowania I instancji jest uzasadniony, jednakże z innych przyczyn niż te, które zostały podniesione w odwołaniu. Podał, iż ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 oraz Nr 201, poz. 1540) wprowadziła nową instytucję prawną dotyczącą ustania stosunku służbowego w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego. Przepis art. 106 określa zdarzenia, których wystąpienie powoduje wygaśnięcie stosunku służbowego z mocy prawa oraz ustala moment jego wygaśnięcia. Ustanie stosunku służbowego w trybie art. 106 ustawy o Służbie Celnej następuje zatem z mocy zdarzenia tam określonego, bez potrzeby podejmowania jakiejkolwiek czynności prawnej, w tym jednostronnej czynności prawnej w postaci wydania decyzji administracyjnej. Przepis art. 106 stanowi, że wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza celnego następuje: – z dniem śmierci funkcjonariusza, – z upływem 7 dni od dnia doręczenia funkcjonariuszowi decyzji o uchyleniu decyzji o zwolnieniu ze służby albo o stwierdzeniu jej nieważności, w przypadku niezgłoszenia się funkcjonariusza celnego do służby. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie stan faktyczny sprawy przedstawiony w skarżonej decyzji został ustalony prawidłowo. Fakty i okoliczności przyjęte przez organ I instancji znajdują oparcie w dowodach zgromadzonych w aktach sprawy. Bezspornym w sprawie jest, że doręczenie stronie decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] uchylającej decyzję organu I instancji w sprawie zwolnienia ze służby nastąpiło 9 lipca 2010 r., siedmiodniowy termin do zgłoszenia się do służby upłynął odwołującemu w dniu 16 lipca 2010 r. W terminie tym K. J. nie zgłosił się do służby. W świetle tak ustalonego stanu faktycznego sprawy stwierdzenie przez organ I instancji, że w związku z niezgłoszeniem się funkcjonariusza w terminie do służby jego stosunek służbowy wygasł z mocy prawa jest zgodne z art. 106 pkt 2 lit. a ustawy o Służbie Celnej. Jednakże organ odwoławczy uważa, że wobec braku przepisu materialnego do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego obowiązany jest do uchylenia skarżonej decyzji. Organ I instancji jako podstawę prawną wskazał art. 106 pkt 2 lit. a ustawy o Służbie Celnej oraz art. 104 § 1 k.p.a. Powołany przepis ustawy o Służbie Celnej stanowi jedynie o wygaśnięciu z mocy prawa stosunku służbowego w przypadku niezgłoszenia się funkcjonariusza celnego do służby w ciągu 7 dni od dnia doręczenia decyzji uchylającej decyzję o zwolnieniu ze służby. Nie zawiera natomiast unormowań dotyczących formy powiadomienia funkcjonariusza celnego o wygaśnięciu stosunku służbowego, ani też nie nakłada na kierownika urzędu obowiązku wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. Także przepis art. 188 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Służbie Celnej określający katalog decyzji z zakresu stosunku służbowego, od których przysługują środki zaskarżenia w postaci odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie wymienia decyzji dotyczącej wygaśnięcia stosunku służbowego. Ustawodawca wyraźnie dał wyraz temu, w jakich przypadkach rozstrzygnięcie w ramach stosunku ma formę decyzji, należą do nich sprawy przeniesienia, powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienia na niższe stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, zwolnienia ze służby. W ocenie organu odwoławczego, w sprawie nie może mieć zastosowania ogólna procedura obowiązująca organy administracji publicznej, czyli Kodeks postępowania administracyjnego, w tym art. 104 § 1 k.p.a. Z konstytucyjnej zasady działania organów administracji publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 k.p.a. wynika, że nie można domniemywać władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, z okoliczności sprawy lub samego przepisu art. 104 k.p.a., czy też art. 127 k.p.a. Podstawę prawną do wydania decyzji należy wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, 9 wyd., Warszawa 2008 r., art. 1 Nb 18 s.14-15 oraz art. 104, Nb 3, s. 473). To właśnie przywołane zasady nie pozwalają w sytuacji "milczenia ustawodawcy" w kwestii prawnej formy działania na przyjęcie, że ewentualne rozstrzygnięcie organu winno przybierać postać decyzji administracyjnej. Zasada legalności nie pozwala bowiem domniemywać prawnej formy działania organu. W związku z zarzutem, że organ prowadzący postępowanie nie wziął pod uwagę przepisów przejściowych ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, a mianowicie treści art. 231 ust. 1, z którego wynika, iż: w sprawach ze stosunku służbowego, zaistniałych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, organ zauważył, że Dyrektor Izby Celnej w B. zawiadomieniem z dnia 4 listopada 2009 r. wszczął postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby funkcjonariusza celnego K. J. na podstawie art. 105 pkt 10 powołanej ustawy o Służbie Celnej. Postępowanie zostało zakończone wydaniem przez organ I instancji w dniu [...] stycznia 2010 r. decyzji nr [...] zwalniającej funkcjonariusza ze Służby Celnej. Ww. decyzja została uchylona w całości przez Szefa Służby Celnej i przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wygaśnięcie stosunku służbowego nastąpiło z powodu niezgłoszenia się funkcjonariusza do służby z upływem 7 dni od dnia doręczenia decyzji organu II instancji o uchyleniu decyzji o zwolnieniu ze służby, nie natomiast w związku z zawieszeniem w obowiązkach służbowych, w związku z powyższym w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 231 ust. 1 ww. ustawy. Twierdzenia odwołującego, że w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do wygaśnięcia stosunku służbowego, bowiem wygaśnięcie stosunku służbowego jest jedynie możliwe w sytuacji, gdy funkcjonariusz nie jest zawieszony, zdaniem organu, są nieuprawnione. Tryb postępowania w przypadku niestawienia się funkcjonariusza celnego do służby odnosi się do wszystkich decyzji uchylających decyzję o zwolnieniu ze służby, niezależnie od tego czy funkcjonariusz celny był zawieszony w obowiązkach służbowych, czy też nie. Skoro zatem stosunek służbowy odwołującego wygasł z mocy prawa, a ustawa o Służbie Celnej normująca status prawny funkcjonariusza celnego, nie zawiera podstawy prawnej do wydania decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia stosunku służbowego, skarżoną decyzję jako obarczoną istotną wadą należało na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić i postępowanie organu I instancji umorzyć. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. J. zarzucił powyższej decyzji naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., przez jej błędne uzasadnienie i przyjęcie, że: a) stwierdzenie wygaśnięcia stosunku służbowego na podstawie art. 106 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej nie wymaga rozstrzygnięcia w formie przewidzianej w art. 104 k.p.a., b) przepis art. 106 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej ma zastosowanie do postępowań wszczętych po wejściu w życie ustawy, a które dotyczą okoliczności zaistniałych podczas obowiązywania ustawy wcześniejszej, c) funkcjonariusz miał obowiązek zgłosić chęć podjęcia służby w ciągu 7 dni od daty doręczenia decyzji uchylającej decyzję o zwolnieniu ze służby, gdy w chwili jej doręczenia był on zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreślił, iż wprawdzie rozstrzygnięcie organu odwoławczego w zakresie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji jest prawidłowe, ale ze względu na oparcie go na błędnych przesłankach powinno być uchylone. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W sprawie niniejszej bezsporne jest, iż skarżący nie zgłosił się do służby w okresie 7 dni od dnia doręczenia decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] czerwca 2010 r. o uchyleniu decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby. Powyższe pozwalało organowi na przyjęcie, zgodnie z art. 106 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), iż stosunek służbowy funkcjonariusza celnego K. J. wygasł. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej nie zawiera unormowań dotyczących formy powiadomienia funkcjonariusza celnego o wygaśnięciu stosunku służbowego, ani też nie nakłada na organ obowiązku wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. Natomiast w art. 188 § 1 i § 2 powołanej ustawy ustawodawca wskazał, w jakich sprawach ze stosunku służbowego rozstrzygnięcie ma formę decyzji. Należą do nich sprawy przeniesienia, powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienia na niższe stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych oraz zwolnienia ze służby funkcjonariusza celnego. W tym katalogu decyzji z zakresu stosunku służbowego, nie wymienia się decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. Wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego nastąpiło ex lege i nie było podstaw do wydania w tym zakresie decyzji bądź innego aktu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 287/09 oraz z dnia 24 listopada 2006 r. w sprawie I OSK 1236/06). W tych warunkach organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż brak przepisu prawa materialnego do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego uzasadniał uchylenie decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] lipca 2010 r. i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Umarzając postępowanie, organ wykazał zasadność zastosowania w sprawie art. 106 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Przytoczona w tym względzie argumentacja nie nasuwa zastrzeżeń. Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w wyroku.