I OSK 287/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Bujko, Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.), Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2008r. sygn. akt II SA/Wa 1406/08 w sprawie ze skargi E. T. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2005r. sygn. akt II SA/Wa 1089/05 w sprawie rozwiązania stosunku pracy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1406/08 oddalił skargę o wznowienie postępowania sądowego zakończonego postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1089/05, którym odrzucono skargę E. T. na rozwiązanie przez Dyrektora Izby Celnej w Warszawie stosunku pracy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: W dniu [...] lipca 2008 r. E. T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę o wznowienie postępowania sądowego w sprawie zakończonej prawomocnym postanowieniem z dnia 30 września 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1089/05 odrzucającym jej skargę na rozwiązanie przez Dyrektora Izby Celnej w Warszawie stosunku pracy z uwagi na późniejsze wykrycie prawomocnego orzeczenia dotyczącego tej samej sprawy i ustalającego właściwość sądów administracyjnych w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celnej. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w związku z odrzuceniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi na rozwiązanie stosunku pracy przez Dyrektora Izby Celnej w Warszawie, skarżąca wystąpiła z pozwem do Sądu Rejonowego Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych dla Warszawy [...], który następnie wyrokiem z dnia [...] stycznia 2006 r., sygn. akt: [...], powództwo oddalił. Wyrok ten zaskarżono do Sądu Okręgowego Warszawa [...] [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, który to Sąd wystąpił do Sądu Najwyższego, w trybie art. 390 § 1 k.p.c., z pytaniem prawnym. Następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r., sygn. akt: [...], Sąd Najwyższy odmówił udzielenia odpowiedzi na pytanie, jednocześnie wskazując, iż rozpoznanie tego sporu powinno nastąpić w trybie administracyjnosądowym z art. 81 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.), a nie przed sądem pracy. Na tej podstawie Sąd Okręgowy Warszawa [...][...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r., sygn. akt: [...], uchylił zaskarżony wyrok Sądu Rejonowego i pozew odrzucił. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w Warszawie wniósł o jej odrzucenie, podnosząc, że wskazana przez E. T. przesłanka wznowienia postępowania nie zachodzi, bowiem powołane wyżej orzeczenia sądów powszechnych nie zapadły przed orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w związku z tym nie mogły być wykryte później. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odrzucając skargę E. T. o wznowienie postępowania, w postanowieniu z dnia 28 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1196/07, stwierdził, że Dyrektor Izby Celnej w Warszawie słusznie zauważył, iż wskazaną w art. 273 § 3 p.p.s.a. podstawą wznowienia jest późniejsze wykrycie orzeczenia czy orzeczeń dotyczących tej samej sprawy, a orzeczenia te powinny zapaść przed zakończeniem postępowania w sprawie. Dotyczy to ponadto orzeczeń, które zapadły wyłącznie przed sądem, który wydał orzeczenie objęte skargą o wznowienie (w tym przypadku podstawę taką stanowić mogłyby wyłącznie orzeczenia sądów administracyjnych). Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od ww. postanowienia uznał ją za zasadną i opartą na usprawiedliwionych podstawach, stąd postanowieniem z dnia 28 listopada 2007 r., sygn. akt: I OSK 1699/07, uchylił zaskarżone postanowienie z 28 sierpnia 2007 r. i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu podał, że co do zasady, podstawą skargi o wznowienie postępowania może być tylko takie, wykryte później, prawomocne orzeczenie dotyczące tego samego stosunku prawnego, które było już prawomocne, zanim zapadło orzeczenie w postępowaniu, którego wznowienia się żąda, niemniej jednak w okolicznościach przedmiotowej sprawy skargę o wznowienie postępowania sądowego przed wojewódzkim sądem administracyjnym należy uznać za dopuszczalną, skoro sąd powszechny, pomimo wcześniejszego odrzucenia skargi przez sąd administracyjny, pozew E. T. również odrzucił, wskazując na właściwość dochodzenia roszczeń w tej sprawie przed sądem administracyjnym. W przeciwnym razie doszłoby do naruszenia konstytucyjnego prawa skarżącej do sądu. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 2046/07, odrzucił skargę o wznowienie postępowania z uwagi na uchybienie terminu do wniesienia skargi uznając, że skarżąca dowiedziała się o przyczynach wznowienia postępowania już z postanowienia Sądu Najwyższego, które zostało jej doręczone w dniu 14 lutego 2007 r. Natomiast skargę wniosła dopiero 9 lipca 2007 r., tymczasem zgodnie z treścią art. 277 p.p.s.a. skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzymiesięcznym od dnia, w którym strona dowiedziała się o podstawie wznowienia. Powyższe postanowienie zaskarżono do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z dnia 9 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1213/08 uchylił postanowienie WSA w Warszawie z dnia 25 czerwca 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę o wznowienie oddalił, wyjaśniając na wstępie, iż instytucja wznowienia postępowania ma wyjątkowy charakter z uwagi na możność zastosowania do ściśle określonych orzeczeń i oparcie na wąsko określonych podstawach. Instytucja ta uregulowana w dziale VII (art. 270–285) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. przewiduje możliwość wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem (art. 270 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie orzeczeniem takim jest postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2005 r. o sygnaturze akt II SA/Wa 1089/05 odrzucające skargę E. T. na rozwiązanie przez Dyrektora Izby Celnej w Warszawie stosunku pracy. Z uwagi na związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, któremu sprawa została przekazana, wykładnią prawa, dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 p.p.s.a.) uznać należy, że skarga o wznowienie postępowania wniesiona została z zachowaniem ustawowego terminu (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1213/08). Badając zasadność skargi o wznowienie postępowania i dokonując jej oceny pod kątem przesłanki wymienionej w treści art. 273 § 3 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie jest bezzasadne, wskazując jednocześnie, iż wprawdzie odrzucenie skargi postanowieniem z dnia 30 września 2005 r. nastąpiło na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który to przepis stanowi, że sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości tego sądu, jednak w przypadku ponownego rozpoznania sprawy Sąd również zobligowany byłby do odrzucenia skargi, gdyż skarżąca wniosła bowiem skargę o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej o zwolnieniu ze Służby Celnej, której Dyrektor Izby Celnej w Warszawie nie wydawał w tym przedmiocie, natomiast jedynie pismem z dnia [...] stycznia 2005 r., poinformował skarżącą o wygaśnięciu jej stosunku służbowego z dniem 31 grudnia 2004 r., z uwagi na brak spełnienia warunków służby przygotowawczej. Pismo informujące nie jest bynajmniej decyzją w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w przedmiotowej sprawie, nie został również wydany inny akt, który mógłby podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego, stąd skarga, jako niedopuszczalna, zostałaby również odrzucona, ale na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Od powyższego wyroku złożono skargę kasacyjną i na podstawie art. 173 § 1 oraz art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a., zarzucono: naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 81 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.), zwanej dalej u.s.c., przez błędne przyjęcie, że określone przez Sąd jako pismo informacyjne rozstrzygnięcie Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia [...] stycznia 2005 r. o "wygaśnięciu" stosunku służbowego skarżącej nie było decyzją, od której służyła skarga do sądu administracyjnego, – art. 190 w zw. z art. 273 § 3 p.p.s.a. przez odmienną, od dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, wykładnię prawa przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie, – art. 282 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne oddalenie skargi o wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia [...] stycznia 2005 r. o "wygaśnięciu" stosunku służbowego, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Wniesiono, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, iż z rozstrzygnięciem WSA nie można się zgodzić, bowiem zgodnie z art. 81 u.s.c. zwolnienie ze służby następuje w wyniku decyzji, na którą służy skarga do sądu administracyjnego i pismo informacyjne z dnia [...] stycznia 2005 r. jest decyzją administracyjną ale tzw. ułomną, gdyż nie zawiera wszystkich elementów określonych w art. 107 k.p.a. Ponadto wydane postanowienie NSA z dnia 9 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1312/08 jednoznacznie przesądza, iż zachodzą przesłanki wznowienia postępowania i w tym zakresie Wojewódzki Sąd był wykładnią tą związany. Odmienna zaś interpretacja spowodowała naruszenie i oczywistą obrazę art. 190 w zw. z art. 273 § 3 p.p.s.a. Natomiast zgodnie z treścią art. 282 p.p.s.a. rozpoznanie sprawy na nowo, jest rozpoznaniem sprawy, w której kwestia zasadności wznowienia postępowania została już rozstrzygnięta. Gdyby zatem WSA w Warszawie merytorycznie rozpoznał skargę, to musiałby uwzględnić, iż przepisy pragmatyczne u.s.c. nie przewidują instytucji wygaśnięcia stosunku służbowego w służbie stałej jak i przygotowawczej, a zatem stwierdzenie takiego faktu prawnego przez uprawniony organ Służby Celnej nastąpiło z rażącym naruszeniem zasady legalizmu, oraz że przepisy te taksatywnie wyliczają przesłanki obligatoryjnego i fakultatywnego zwolnienia ze służby oraz kreują tylko jedną samodzielną przesłankę zwolnienia funkcjonariusza w służbie przygotowawczej, tj. stwierdzenia nieprzydatności do służby, potwierdzonej w sporządzanej co 6 miesięcy ocenie okresowej lub w opinii służbowej. Żadnej z tych czynności organ nie wykonał wobec skarżącej i dlatego przedstawione fakty dowodzą pozaprawnego i tym samym dokonanego z rażącym naruszeniem prawa zwolnienia skarżącej ze służby, które to działania nie spotkały się z prawidłową reakcją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem Sąd, któremu została sprawa przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny dokonywał dwukrotnie wykładni prawa, ale odnoszącej się do zarzutów formalnych skargi o wznowienie postępowania i uznał, że skarga opiera się na ustawowej podstawie wznowienia, a także że została wniesiona w terminie. W związku z tym Sąd I instancji był związany jedynie oceną prawną dotyczącą przesłanek formalnych i nie mógł skargi o wznowienie odrzucić. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie wypowiadał się w żaden sposób co do merytorycznego rozpoznania skargi o wznowienie, bowiem nie było to przedmiotem rozstrzygania ani przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ani przez Naczelny Sąd Administracyjny. W sytuacji gdy Sąd I instancji rozpoznał skargę o wznowienie merytorycznie i jej oddalenie nastąpiło nie z negatywnej oceny zasadności zgłoszonej podstawy wznowienia postępowań, ale z uwagi na brak jej wpływu na treść zaskarżonego orzeczenia, to nie można zarzucić Sądowi naruszenia art. 190 p.p.s.a. Sąd I instancji bowiem ani nie zanegował podstawy wznowienia, ani nie zakwestionował orzeczenia Sądu Okręgowego Warszawa [...] w Warszawie z dnia [...] marca 2007 r., który odrzucił pozew uznając się niewłaściwym do jego rozpoznania wobec administracyjnosądowego charakteru sprawy, chociaż zgodnie z art. 1991 Kodeksu postępowania cywilnego w sytuacji gdy sąd administracyjny uznał się w sprawie za niewłaściwy, Sąd Okręgowy nie mógł odrzucić pozwu z tego powodu, ale rozpoznał skargę o wznowienie postępowania i zasadnie uznał, że podstawa wznowienia nie miała wpływu na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie nie został wydany żaden akt administracyjny związany ze służbą przygotowawczą, który podlegałby zaskrzeniu do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż skarżąca została mianowana funkcjonariuszem w służbie przygotowawczej, która to służba trwa 3 lata. Bezsporne również jest, iż skarżącej został przedłużony ten okres do dnia 31 grudnia 2004 r. Przepisy ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641, zwanej dalej ustawą) przewidują mianowanie do służby przygotowawczej oraz służby stałej. Przy czym żaden przepis nie przewiduje automatycznego przekształcenia się mianowania ze służby przygotowawczej do służby stałej. Natomiast zgodnie z art. 13 ustawy po zakończeniu służby przygotowawczej z wynikiem pozytywnym funkcjonariusz celny zostaje mianowany do służby stałej. Tak więc funkcjonariusz celny pozostaje w służbie przygotowawczej bądź w służbie stałej i przepisy nie przewidują innej formy służby. Jeżeli więc w dniu 31 grudnia 2004 r. skarżącej upływał okres służby przygotowawczej a nie została mianowana do służby stałej to w dniu 1 stycznia 2005 r. nie pozostawała ona w służbie celnej. W związku z tym nie było żadnych podstaw prawnych do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Zwolnienie takie mogłoby nastąpić, w formie decyzji na podstawie art. 25 lub 26 ustawy, gdy skarżąca pozostawała w służbie przygotowawczej, tj. do dnia 31 grudnia 2005 r. natomiast w sytuacji gdy upłynął okres na jaki skarżąca była mianowana do służby przygotowawczej ustanie tej służby nastąpiło ex lege i nie było podstaw do wydania w tym zakresie decyzji bądź innego aktu administracyjnego (stanowisko takie zajął już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2006 r. w sprawie I OSK 1236/06). W związku z tym niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 81 ust. 3 ustawy poprzez uznanie, iż pismo Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia 28 stycznia 2005 r. ma charakter informacyjny. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie została wydana decyzja administracyjna ani inny akt administracyjny, który podlegałby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Bowiem jak to wskazano wyżej ustanie służby celnej w związku z upływem okresu służby przygotowawczej nie wymaga takiego aktu. W związku z tym rozważania przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej co do charakteru pisma z dnia 28 stycznia 2005 r. nie mają tutaj znaczenia. Nawet gdyby pismo to zawierało niektóre elementy właściwe decyzji administracyjnej, to przy braku podstawy prawnej do jej wydania nie można domniemywać, iż jest to "ułomna decyzja administracyjna". Należy również dodać, iż powołana ustawa o Służbie Celnej zawiera, odmiennie od innych służb "mundurowych", rozwiązania dotyczące rozpatrywania sporów o roszczenia funkcjonariuszy celnych ze stosunku służbowego. W art. 81 ustawy zostały określone decyzje, które m.in. podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Natomiast w art. 82 ustawy przyjęto zasadę, iż w pozostałych sprawach spory o roszczenia ze stosunku służbowego rozpoznaje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Art. 81 ustawy przewiduje możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego m.in. decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza celnego. Jednakże w niniejszej sprawie skarżąca nie została zwolniona ze służby na mocy decyzji administracyjnej, ale jej służba ustała ex lege. Jeżeliby nawet uznać, że pismo z dnia 28 stycznia 2005 r. ma charakter aktu administracyjnego, to również nie podlegałby on zaskarżeniu do sądu administracyjnego, bowiem nie został wymieniony w art. 81 ust. 1 ustawy. Reasumując stwierdzić należy, iż stanowisko Sądu I instancji o braku w niniejszej sprawie aktu administracyjnego, który podlegałby zaskarżeniu do sądu administracyjnego jest prawidłowe. Co oznacza, że skarga E. T. winna być odrzucona jako niedopuszczalna. W konsekwencji Sąd uznał, iż przesłanka wznowieniowa nie miała wpływu na treść orzeczenia zapadłego we wznowionym postępowaniu. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.