II GSK 998/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Marzenna Zielińska Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Kr 1068/10 w sprawie ze skargi R.S. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie jednolitej płatności obszarowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K.; 2. zasądza od Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. na rzecz R.S. kwotę 217 (słownie: dwieście siedemnaście) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Kr 1068/10, wydanego w sprawie ze skargi R.S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, oddalono skargę. Sąd pierwszej instancji ustalił następujący stan sprawy: Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. powołaną wyżej decyzją z [...] maja 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z [...] lutego 2010 r. nr [...], w której odmówiono R. S., zwanemu dalej "skarżącym", przyznania jednolitej płatności obszarowej na rok 2009, a to z uwagi na zadeklarowanie powierzchni działek rolnych w wymiarze 1 ha, podczas gdy powierzchnia tych działek wynosiła 0,97ha. Tym samym, jak ustalono, na przeszkodzie przyznania skarżącemu wnioskowanej płatności stoi przepis art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.). W myśl tego przepisu rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr XX do rozporządzenia nr 1973/2004, co wynosi 1 ha. Niewykorzystanie w całości rolniczego przeznaczenia działek skarżącego o łącznej powierzchni 1 ha organ ustalił w oparciu o pomiary tzw. powierzchni ewidencyjno-gospodarczej, przy uwzględnieniu zdjęć lotniczych, w zgodności z przepisem art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L. 2009.30.16 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000. Jak wskazał organ skarżący nie przedstawił dowodów na okoliczność rolniczego wykorzystania całej zadeklarowanej powierzchni działek rolnych w wymiarze 1 ha, kwestionujących wspomniane ustalenia. Taki dowód obciąża skarżącego. Stosownie do art. 3 ust. 3 powołanej ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Rozpoznając skargę wniesioną przez skarżącego na ostateczną decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak to wskazano na wstępie, skargę tę oddalił. Jak podniósł Sąd pierwszej instancji skarżący zadeklarował najmniejszą powierzchnię gruntów rolnych, jaką jest 1 ha, uprawniającą do otrzymania płatności obszarowej. Dlatego najdrobniejsze uchybienia w rolniczym wykorzystaniu tej powierzchni pozbawiają skarżącego wnioskowanej płatności. Ustalenia organu, wskazujące na brak pełnego wykorzystania na cele rolnicze działek skarżącego do wymaganego 1 ha, są rzetelne i znajdują oparcie w materiale dowodowym sprawy. Natomiast skarżący, na którym spoczywał ciężar dowodu na okoliczność rolniczego wykorzystania całej powierzchni zadeklarowanych działek, nie przedstawił dowodów podważających wspomniane ustalenia organu. Skarżący złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego zmianę i uchylenie zaskarżonej decyzji albo o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Skarga kasacyjna zarzuca w szczególności: • naruszenie art. 7 ust. 1a ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w myśl którego jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, • naruszenie art. 58 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.UE.L.2009.316.65 ze zm.), w świetle którego, jeśli różnica ta przekracza 20 % zatwierdzonego obszaru, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej, podczas gdy w okolicznościach sprawy różnica ta wyniosła 3%. Ponadto przy piśmie z dnia 3 lipca 2011 r. skarżący przedłożył odpis decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010, uchylającej decyzję Kierownika Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. Organ odwoławczy zakwestionował prawidłowość ustalenia powierzchni uprawnionej do płatności. Zdaniem skarżącego decyzja organu odwoławczego stanowi podstawę dla uwzględnienia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 271), zwanej "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionej podstawie. W pierwszej kolejności, co wymaga podkreślenia, na wynik sprawy nie może mieć znaczenia decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...]. Dotyczy ona bowiem płatności na rok 2010, podczas gdy przedmiot niniejszej sprawy, objęty ostateczną decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z [...] maja 2010 r., dotyczy płatności obszarowej na rok 2009. Ponadto wspomniana decyzja nie jest źródłem prawa w rozumieniu przepisów art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W związku z tym nie może w niniejszej sprawie pełnić funkcji podstawy kasacyjnej. Wprawdzie skarga kasacyjna nie zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenia przepisów art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, stanowiących materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji, tym niemniej dla oceny trafności rozstrzygnięcia konieczne jest przywołanie tych przepisów. W 2009 r., którego okresu dotyczy wnioskowana przez skarżącego płatność obszarowa, art. 7 ust. 1 wspomnianej ustawy miał następującą treść: Art. 7. 1. Rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli: 1) na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr XX do rozporządzenia nr 1973/2004; 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Regulacją tych przepisów, co wymaga podkreślenia, jest jedynie kwestia przyznania rolnikowi prawa do jednolitej płatności obszarowej w stanie faktycznym objętym hipotezą tych przepisów. W świetle materiału sprawy na dzień złożenia wniosku o przyznanie omawianej płatności, tj. na dzień 12 maja 2009 r., skarżący był uprawnionym dla ubiegania się o omawianą płatność. W szczególności skarżący dysponował gruntami rolnymi o łącznej powierzchni 1 ha. Natomiast w okolicznościach faktycznych sprawy nie jest przedmiotem przepisów art. 7 ust. 1 powołanej ustawy problematyka zmniejszenia lub pozbawienia rolnika płatności obszarowej. Jak to bowiem trafnie zarzucił skarżący w skardze kasacyjnej stanowi to przedmiot regulacji przepisów art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. W świetle tych przepisów, zawyżenie przez rolnika zadeklarowanego obszaru pod uprawę więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru, pociąga za sobą pomniejszenie opłaty o dwukrotność stwierdzonej różnicy. Dopiero przekroczenie zadeklarowanego obszaru o więcej niż 20% pociąga za sobą pozbawienie rolnika płatności obszarowej. Jak to trafnie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, w świetle ustaleń organu w grę mogłoby wchodzić przekroczenie przez skarżącego zadeklarowanej wielkości obszaru o 3%, co pociągałoby za sobą zmniejszenie płatności, lecz nie jej całkowite pozbawienie, jak to przyjęły organy i zaakceptował Sąd pierwszej instancji. Nie jest trafne stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, zmierzające do wykazania, jakoby minimalny obszar działki rolnej, o której mowa w przepisie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uprawniający do otrzymania omawianej płatności, winien być w całości przeznaczony pod uprawy rolne. Wbrew temu stanowisku kwestie związane z określeniem powierzchni działek szczegółowo normują przepisy art. 34 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. I tak, w świetle ust. 2 tego przepisu niektóre obiekty, takie jak żywopłoty, rowy oraz mury, tradycyjnie stanowią element dobrej kultury rolnej upraw lub użytkowania ziemi. Państwa członkowskie mogą uznać, że powierzchnię, którą te obiekty zajmują, zalicza się do powierzchni w pełni użytkowanej, pod warunkiem jednak, że jej szerokość nie przekracza łącznej szerokości określonej przez państwa członkowskie. Szerokość ta musi odpowiadać tradycyjnej w danym regionie szerokości obiektów i nie może przekraczać 2 metrów. Ponadto, można uwzględniać całkowitą powierzchnię działki rolnej, pod warunkiem że jest ona w pełni użytkowana zgodnie z normami zwyczajowymi danego państwa członkowskiego lub regionu. W innych przypadkach uwzględnia się powierzchnię faktycznie użytkowaną. W zaskarżonej decyzji nie wskazano przepisu, a takim nie jest art. 7 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, który pod rygorem dyskwalifikacji działki rolnej na potrzeby ubiegania się o płatności obszarowe wymagałby, aby minimalna łączna wielkość działki, wynosząca w polskich warunkach 1 ha, była w całości przeznaczona pod uprawy, zgodnie z obowiązującymi normami. Natomiast w świetle przepisu art. 2 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 dla celów tego rozporządzenia "działka rolna" oznacza jedynie zwarty obszar gruntu, zgłoszony przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw. Przepis ten nie wymaga od rolnika, aby na potrzeby uzyskania płatności zadeklarował pełne wykorzystanie przestrzeni działki rolnej. Innymi słowy, rolnik dla ubiegania się o płatność obszarową może zadeklarować mniejszą wielkość obszaru rolniczego wykorzystania działki niż na to pozwala jej całkowita powierzchnia. Toteż, w świetle przepisów tego rozporządzenia, w zgodności z którym powinna być ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a to z uwagi na zasadę nadrzędności prawa wspólnotowego nad prawem krajowym, przepis art. 7 ust. 1 pkt 1 wspomnianej ustawy nie mógłby być interpretowany w taki sposób, aby charakter działki rolnej dyskwalifikowały obiekty, o których mowa w przepisie art. 34 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Tym samym wchodzi w rachubę możliwość istnienia działki rolnej, której powierzchnia bezpośrednio przeznaczona na rolnicze wykorzystanie jest mniejsza niż całkowita wielkość działki rolnej, również w granicach jej minimalnej wielkości, tj. 1 ha. Niemniej, nie można objąć wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej tej części działki rolnej, która nie została bezpośrednio wykorzystana pod uprawę rolną, gdyż byłoby to trudne do pogodzenia z celem płatności rolnej, mającej na celu dofinansowanie produkcji rolnej danego rodzaju. Reasumując, przepisy art. 7 ust. 1 powołanej ustawy, regulujące kwestię przyznania rolnikowi prawa do jednolitej płatności obszarowej, m.in. ze względu na fakt posiadania działki rolnej o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, nie wymagają, aby cała przestrzeń tego minimalnego obszaru działki była wyłącznie przeznaczona dla rolniczego wykorzystania. Powołany przepis nie stanowi także podstawy do zmniejszenia lub pozbawienia rolnika jednolitej płatności obszarowej, jeżeli w wyniku kontroli stwierdzono mniejszy niż 1 ha, jak to deklarował rolnik, obszar rolniczego wykorzystania działki, gdyż to stanowi przedmiot regulacji przepisów art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Stawiając w skardze kasacyjnej Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia wskazanego wyżej przepisu art. 7 ust. 1a ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego skarga kasacyjna, wbrew wymogowi przewidzianemu w przepisie art. 176 p.p.s.a., nie uzasadniła tego zarzutu. Nie pozwala to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na skontrolowanie pod kątem tego zarzutu prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Tym samym zarzut ten nie jest oparty na usprawiedliwionej podstawie. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, stosownie do przepisu art. 185 p.p.s.a. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny dokona kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności pod kątem przepisów art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.