VIII SA/Wa 174/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w B. z dnia [...] października 2010 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie na rzecz skarżącego P. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. M. (dalej: "skarżący") pismem z [...] stycznia 2011 r. wniósł skargę na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "Dyrektor ARiMR" lub "organ drugiej instancji") z [...] grudnia 2010 r. (nr [...]) utrzymującą w mocy decyzję nr [...] Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: "Kierownik ARiMR" lub "organ pierwszej instancji") z [...] października 2010 r. o przyznaniu skarżącemu pomocy z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) dalej: "płatność ONW" w łącznej wysokości [...] zł, w tym z tytułu ONW – Nizinne strefa I na rok 2007. Jako podstawę prawną decyzji Kierownik ARiMR wskazał przepisy art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "Kpa") oraz art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427 ze zm.), w związku z § 2, § 3 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 448; dalej: "rozporządzenie ONW"). W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, akceptując w całości decyzję organu pierwszej instancji, Dyrektor ARiMR szczegółowo przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, że [...] maja 2007 r. skarżący złożył na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia ONW wniosek o przyznanie płatności ONW na 2007 r. Wniosek obejmował deklarację gruntów na szeregu działek rolnych, położonych w kilku województwach, oznaczonych następującymi symbolami : A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L, N, O, P, Q. Łączna powierzchnia zadeklarowanych działek rolnych do przyznania wnioskowanej płatności wyniosła [...] ha. W toku prowadzonego postępowania, Kierownik ARiMR poinformował skarżącego o stwierdzonych nieprawidłowościach dotyczących nieprawidłowego określenia we wniosku powierzchni uprawnionych do przyznania wnioskowanej płatności na działkach ewidencyjnych o nr [...],[...],[...], jak i wezwał go do złożenia dodatkowych wyjaśnień na okoliczność ustalenia okresu faktycznego posiadania przez niego działek ewidencyjnych o nr [...],[...],[...],[...] oraz [...]. W odpowiedzi na powyższe, [...] maja 2008 r. skarżący złożył korektę wniosku wraz z oświadczeniem, w którym podtrzymał powierzchnie zadeklarowanych działek ([...],[...],[...]), jak i spójność działek oznaczonych symbolami: P, I, A. Dyrektor ARiMR wskazał także, iż [...] czerwca 2008 r. do organu pierwszej instancji wpłynęły wnioski spółek cywilnych: "P.", "N.", "S.", "T.", "W.", "A.", "D." o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej (w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego) oraz płatności ONW (w przypadku przeniesienia posiadania wszystkich działek rolnych lub ich części), w których spółki te zawnioskowały o wstąpienie przez nie na miejsce P. M. do toczącego się postępowania w zakresie przyznania płatności (bezpośrednich oraz ONW) na 2007 rok. Na podstawie dołączonych do wniosków dokumentów, w tym protokołów stanowiących integralną część porozumień w sprawie przeniesienia posiadania nieruchomości rolnych z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz oświadczeń przejmujących posiadanie działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW z dnia [...] kwietnia 2008 r., organ stwierdził, iż z dniem [...] kwietnia 2008 r., wskazane spółki cywilne przejęły w posiadanie nieruchomości rolne oznaczone jako działki ewidencyjne: – nr: [...],[...] (odpowiednio działki rolne ozn. symbolami: F, E) na rzecz "P." s.c.; – nr: [...],[...] (o pow. [...] ha) - (odpowiednio działki rolne ozn. symbolami: D, B) na rzecz "N." s.c.; – nr: [...],[...] (odpowiednio działki rolne ozn. symbolami: L, K,) na rzecz "S." s.c.; – nr: [...] (odpowiednio działki rolne ozn. symbolami: G, H, J) na rzecz "T." s.c.; – nr: [...] (o pow. [...] ha), [...],[...] (odpowiednio działki rolne ozn. symbolami: O, N, Q) na rzecz "W." s.c.; – nr: [...] (o pow. [...] ha) (odpowiednio działki rolne ozn. symbolami: P) na rzecz "A." s.c.; – nr: [...] (o pow. [...] ha), [...] (o pow. [...] ha), [...] (odpowiednio działki rolne ozn. symbolami: C, A, I) na rzecz "D." s.c.. Z powyższego wynika, iż skarżący pozostawił w swoim użytkowaniu jedynie działkę rolną o nr [...] o pow. [...] ha o symbolu A. Dyrektor ARiMR podniósł, iż w związku z przekazaniem przez skarżącego w posiadanie części gospodarstwa rolnego objętego wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2007, płatności ONW zgodnie z § 3 ust. 1-3 rozporządzenia ONW została przyznana do powierzchni deklarowanej kwalifikowanej [...] ha (tj. powierzchni będącej w posiadaniu skarżącego) w następujący sposób: – powierzchnia w hektarach, dla której przyznano płatność ONW w strefie nizinnej I, do której przysługuje płatność w wysokości 100 % stawki podstawowej wyniosła [...] ha tj. 179 zł x [...] ha x 100 % = [...] zł; – powierzchnia w hektarach, dla której przyznano płatność ONW w strefie nizinnej I, do której przysługuje płatność w wysokości 50 % stawki podstawowej wyniosła [...] ha tj. 179 zł x [...] ha x 50 % = [...] zł. Jednocześnie wskazał, iż skoro wnioskodawca podjął decyzję o przekazaniu posiadanego gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego, co się wiąże z przekazaniem uprawnień i obowiązków z tym związanych, to niejako zrezygnował z przyznania płatności na swoją rzecz. Dyrektor ARiMR uznał za błędne twierdzenie zawarte w odwołaniu, w którym skarżący podniósł m.in, iż nie ma znaczenia przekazanie części działek innym producentom, gdyż nastąpiło ono w następnym roku wnioskowym. W ocenie organu odwoławczego, istotnym dla rozpoznawanej sprawy jest fakt posiadania gruntów rolnych w dniu wydania decyzji w sprawie przyznania płatności ONW. Jednocześnie zauważył, iż skarżący składając i podpisując wniosek zobowiązał się do niezwłocznego informowania ARiMR o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności, jak i o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności, w szczególności gdy zmiana dotyczy wykorzystywania gruntów rolnych, wielkości powierzchni upraw, przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego. Oświadczenia i zobowiązania z sekcji VIII wniosku o przyznanie płatności dotyczą całego wniosku, który podlega rozpatrzeniu, aż do momentu wydania decyzji. W związku z powyższym, Dyrektor ARiMR uznał, iż są one wiążące dla skarżącego na dzień złożenia wniosku, aż do momentu wydania decyzji w sprawie. Konkludując organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja Kierownika ARiMR została rozpoznana w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w oparciu o zgłoszone żądanie skarżącego we wniosku. W skardze na decyzję Dyrektora ARiMR P. M. postawił zarzuty naruszenia zasady rocznego charakteru płatności oraz przepisów powołanych w uzasadnieniu skargi oraz wystąpił o uchylenie w całości decyzji obu instancji. Powtórzył, iż dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma znaczenia okoliczność przekazania części działek innym producentom, gdyż nastąpiło ono po zakończeniu roku kalendarzowego, którego wniosek dotyczy, jak i nie ma znaczenia, że przekazanie to nastąpiło przed wydaniem decyzji w sprawie. Autor skargi wskazał na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygnaturze akt II GSK 559/08. W jego ocenie złożony wniosek o przyznanie płatności winien zostać rozpatrzony w całości, a rozpoznanie to musi nastąpić w oparciu o stan faktyczny z końca 2007 r. i zakończyć się decyzją przyznającą wnioskowaną płatność według żądania wniosku. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie. Powtórzył dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja naruszają prawo w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Istotę sporu w przedmiotowym postępowaniu stanowi ustalenie, czy skarżący – P. M. spełnił ustawowe warunki przyznania pomocy finansowej do przyznania płatności ONW na 2007 r., w szczególności, czy wpływ na prawo do przyznania pomocy finansowej miała dokonana w 2008 r. zmiana stanu faktycznego sprawy polegająca na przeniesieniu posiadania części gruntów rolnych. Zgodnie z treścią § 2 rozporządzenia ONW, płatność ONW przyznaje się rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001: 1. który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia; 2. jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez tego rolnika działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia zgodnie z minimalnymi wymaganiami utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (normami), określonymi w przepisach o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, wynosi co najmniej 1 ha; 3. do położonej na obszarach ONW powierzchni działek rolnych lub ich części, wynoszącej nie więcej niż 300 ha; 4. jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Zgodnie z postanowieniami § 5 ust. 2 rozporządzenia ONW, wniosek o przyznanie płatności ONW składa się co roku, do kierownika biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę rolnika w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej. W myśl zaś art. 18 ust. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 35, poz. 217 ze zm.) wniosek o przyznanie płatności obszarowych składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Decyzja dotycząca płatności ONW powinna być wydana do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym złożono wniosek (§ 5 ust. 5). Płatność jest wypłacana do dnia 30 czerwca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek (§ 5 ust. 7). Złożony wniosek zgodnie z postanowieniami § 5 ust. 3 i 4 rozporządzenia ONW może być wycofany w całości lub części, rolnikowi przysługuje także prawo dokonania zmian we wniosku. Analiza powyższych przepisów wskazuje, że płatność ONW jest ustalana w relacji do danego roku kalendarzowego i jak wynika z art. 28 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 wypłacana w terminie od dnia 1 grudnia roku, w którym złożono wniosek, do dnia 30 czerwca następnego roku. Stan posiadania połączonego z utrzymywaniem gospodarstwa w dobrej kulturze rolnej powinien więc trwać przez cały rok objęty wnioskiem o płatności. Tym samym, w ocenie Sądu decyzja w sprawie płatności ONW powinna, co do zasady uwzględniać stan faktyczny zaistniały do końca roku kalendarzowego, którego płatność dotyczy. Powołane przepisy dopuszczają wprawdzie możliwość wydania decyzji po zakończeniu roku kalendarzowego, za który przyznawana jest płatność ONW (do dnia 1 marca), ale w oparciu o stan faktyczny istniejący na koniec roku kalendarzowego wymienionego we wniosku. Powyższe stanowisko znajduje oparcie w wyroku NSA z dnia 18 grudnia 2008 r., II GSK 559/08, które Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową skargę podziela. Zdaniem NSA, nawet zmiany stanu faktycznego zaistniałe po terminie, który łączy się co do zasady z zakończeniem wykonywania na gruntach rolnych czynności przez producenta rolnego nie stanowią przeszkody do wypłaty płatności. Poglądy te, jakkolwiek wyrażone przez NSA na tle poprzednio obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, ze względu na podobieństwo regulacji prawnej, zachowują aktualność także pod rządami obecnie obowiązującego rozporządzenia. Złożony w niniejszej sprawie przez skarżącego wniosek odnosił się do płatności ONW za 2007 rok, natomiast zmiana stanu faktycznego dokonana została po zakończeniu roku kalendarzowego której dotyczył wniosek producenta bowiem zaistniała ona dopiero w kwietniu 2008 r. Poza sporem w przedmiotowym postępowaniu pozostaje fakt, że skarżący był posiadaczem działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW na 2007 rok w dacie złożenia tego wniosku. Bezspornym jest również, iż z dniem [...] kwietnia 2008 r. skarżący przeniósł na rzecz innych podmiotów posiadanie nieruchomości rolnych wskazanych we wniosku na 2007 r. Do tego jednak czasu - co należy uznać za bezsporne, skarżący był w posiadaniu przedmiotowych gruntów. Oceniając, przez pryzmat wskazanych wyżej okoliczności, uprawnienie skarżącego do płatności ONW za 2007 rok stwierdzić należy, iż do daty przeniesienia posiadania działek co do zasady spełniał on przesłanki, od których przepisy ustawy uzależniały nabycie wskazanego prawa. Wreszcie bezspornym jest i to, że w dacie wydania pierwszej decyzji w sprawie skarżący nie posiadał już prawie wcale gruntów, które wcześniej zadeklarował we wniosku (oprócz działki rolnej o nr [...] o pow. [...] ha oznaczonej symbolem A, którą pozostawił w swoim użytkowaniu). Należy mieć też na uwadze, iż decyzja w niniejszym postępowaniu została wydana dopiero w dniu [...] października 2010 r. Tak więc, zwłoka organu w wydaniu decyzji wynosiła ponad 2 lata, czym niewątpliwie uchybiono art. 12 Kpa (zasada szybkości postępowania). Zdaniem Sądu zmiana stanu fatycznego sprawy zaistniała po upływie roku kalendarzowego, w odniesieniu do którego skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności ONW, oceniana w dniu wydania decyzji (tj. [...] października 2010 r.) nie może stanowić negatywnej przesłanki przyznania prawa do wnioskowanej przez skarżącego płatności. Skarżący miał bowiem prawo spełniając ustawowe warunki złożyć wniosek o przyznanie płatności ONW za 2007 rok, przysługiwało mu także uprawnienie do przeniesienia w następnym już, bo w 2008 r., posiadania gruntów rolnych na rzecz innych podmiotów (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 559/08; wyrok WSA w Gliwicach z 6 października 2009 r. sygn. akt III SA/GL 390/09). Na stan posiadania zadeklarowanych we wniosku gruntów rolnych nie miało wpływu przeniesienie posiadania tych gruntów, bowiem czynności w tym zakresie podjęte zostały już po upływie roku kalendarzowego, na który wnioskowano o przyznanie płatności. Również data wydania decyzji nie może być tu rozstrzygająca, szczególnie zaś na gruncie niniejszej sprawy, gdzie zwlekano z wydaniem stosownej decyzji ponad 2 lata. Z żadnego przepisu prawa nie wynika bowiem, że rolnik – producent rolny musi być posiadaczem gruntów rolnych, aż do dnia wydania decyzji przez organ, zaś wydanie decyzji z uchybieniem ustawowych terminów nie może rodzić negatywnych konsekwencji dla skarżącego. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organy winny mieć na uwadze powołaną wyżej argumentację Sądu i przyjąć za miarodajny moment stan posiadania spornych gruntów z końca 2007 roku. Na marginesie wyjaśnić tylko należy, że kwestie dotyczące przeniesienia posiadania przedmiotowych gruntów, skuteczności bądź nieskuteczności oświadczeń tych podmiotów, nie mają żadnego znaczenia dla sprawy dotyczącej przyznania skarżącemu płatności ONW za 2007 r. Mogą zaś one mieć znaczenie w odrębnym postępowaniu, dotyczącym ewentualnego zwrotu przyznanych płatności dla skarżącego z powodu braku kontynuacji zobowiązania ONW w latach następnych przez podmioty, które przejęły w 2008 r. jej grunty. Mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.