II OSK 2325/11

Dnia 28 marca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Jerzy Siegień /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2011 r., IV SA/Wa 662/11 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie nasiennictwa i ochrony roślin uprawnych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 662/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie nasiennictwa i ochrony roślin uprawnych. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Wnioskiem z dnia 17 maja 2010 r. (data wpływu do organu) E. S. wystąpiła do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w B. o udzielenie dotacji na dofinansowanie kosztów zwalczania bakteriozy pierścieniowej ziemniaka w zakresie pokrycia różnicy pomiędzy wartością bulw ziemniaków, którą wnioskodawca mógłby uzyskać z ich sprzedaży jako materiał siewny, a kwotą uzyskaną – w wysokości 152.540,78 zł. Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] udzielił dotacji jedynie w części wnioskowanej kwoty. Organ stwierdził, że wnioskodawczyni spełniła merytoryczne przesłanki konieczne do udzielenia dotacji, jednakże jej przyznanie w całości nie było możliwe z powodu braku środków finansowych zarezerwowanych na ten cel w budżecie na rok 2010 r. W związku z przyznaniem dodatkowych środków finansowych z przeznaczeniem na przedmiotowe dotacje, Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa, po uzyskaniu zgody wnioskodawczyni, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. wydaną na podstawie art. 155 K.p.a. w związku z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa (Dz.U. Nr 91, poz. 595), zwanego dalej "rozporządzeniem z 2010 r.", zmienił swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2010 r. i orzekł o przyznaniu dotacji w wysokości 122.032,63 zł. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie miało zastosowanie wyżej powołane rozporządzenie z 2010 r., które weszło w życie w dniu 27 maja 2010 r. Organ wskazał, że zgodnie z § 12 rozporządzenie to stosuje się do wniosków o udzielenie dotacji złożonych od dnia 1 stycznia 2010 r. Natomiast zgodnie z § 8 ust. 3 wysokość dotacji wynosi nie jak dotychczas 100%, ale 80% różnicy pomiędzy wartością bulw ziemniaków, którą wnioskodawca mógłby uzyskać z ich sprzedaży jako materiał siewny, a wartością uzyskaną ze sprzedaży tych bulw z przeznaczeniem innym niż materiał siewny. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w związku z wnioskiem E. S., Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że był zobowiązany do zastosowania w sprawie rozporządzenia z 2010 r. zarówno z tego powodu, że wniosek o dotację wpłynął do niego 27 maja 2010 r., zatem po utracie mocy obowiązującej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 kwietnia 2007 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa (Dz.U. Nr 67, poz. 446, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem z 2007 r.", jak i z tego powodu, że przepis § 12 rozporządzenia z 2010 r. przewiduje stosowanie tego aktu do wszystkich wniosków o udzielenie dotacji złożonych od dnia 1 stycznia 2010 r. i nie rozpatrzonych przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia. Organ stwierdził zatem, że data złożenia wniosku determinowała stosowanie w odniesieniu do wnioskodawczyni nowego rozporządzenia z 2010 r. Podnoszona natomiast kwestia konieczności oczekiwania na uruchomienie nowych środków budżetowych przeznaczonych na udzielanie dotacji spowodowała jedynie opóźnienie w uzyskaniu przez wnioskodawczynię pełnej wysokości przysługującej jej dotacji (tj. w wymiarze 80% różnicy wartości bulw), nie wpłynęła jednak w żaden sposób na podstawę wymiaru ustalenia dotacji. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem E. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła organowi niezastosowanie w sprawie rozporządzenia z 2007 r., w tym w szczególności § 14 ust. 3 tego aktu przewidującego dotację w wysokości 100% różnicy wartości bulw. Podniosła, że złożenie przez nią wniosku o dotację nie było możliwe we wcześniejszym terminie, z powodu przedłużających się procedur w przedmiocie badań laboratoryjnych oraz utylizacji zdyskwalifikowanych partii ziemniaków, w których stwierdzono występowanie bakterii. W ocenie skarżącej sposób procedowania przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w B., a także wprowadzenie nowych przepisów nie może negatywnie oddziaływać na jej sytuację prawną, tj. nie może prowadzić do pozbawienia skarżącej możliwości złożenia wniosku w oparciu o wcześniejsze, korzystniejsze przepisy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa, po szczegółowym przeanalizowaniu kolejnych dokonywanych w sprawie czynności przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w B. w związku z wykryciem bakterii w uprawach skarżącej, stwierdził, że w sprawie nie miało miejsca przedłużanie przez organ określonych procedur. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że decyzja Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa, wydana w trybie art. 155 K.p.a., nie narusza prawa. W ocenie Sądu organ, niezależnie od podnoszonych przez skarżącą okoliczności, nie miał w dacie rozstrzygania wniosku o dotację prawnej możliwości zastosowania przepisów rozporządzenia z 2007 r., tj. niewątpliwie korzystniejszego dla skarżącej, bo umożliwiającego jej uzyskanie dotacji w wysokości 100% różnicy wartości bulw, a był bezwzględnie zobowiązany do zastosowania nowych regulacji. Sąd wskazał, że rozstrzygające znaczenie miał tu przepis § 12 rozporządzenia z 2010 r., stanowiący że do wniosków o udzielenie dotacji za 2010 r. złożonych od dnia 1 stycznia 2010 r. i nierozpatrzonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia stosuje się przepisy tego rozporządzenia. Zdaniem Sądu wykładnia tego przepisu nie nasuwa żadnych wątpliwości. Wynika z niego bowiem, że wszystkie bez wyjątku nierozpatrzone dotąd wnioski o dotację za 2010 r. złożone od dnia 1 stycznia 2010 r. muszą zostać rozpatrzone według nowych zasad. Przyjęto tu zatem regułę, że decyduje stan prawny z daty rozpatrywania wniosku, a nie z dnia złożenia wniosku. W związku z powyższym zdaniem Sądu organ orzekający w niniejszej sprawie nie miał obowiązku badania, czy niezłożenie przez osobę zainteresowaną dotacją stosownego wniosku w terminie wcześniejszym było wynikiem okoliczności leżących po stronie organów administracji. Tym niemniej Sąd wskazał, że organ wypowiedział się w tej kwestii w odpowiedzi na skargę, stwierdzając, że dokonywanych czynności w sprawie nie można uznać za przewlekłe. A zatem, w ocenie Sądu, zasadnie przyznano skarżącej dotację w wysokości 80%, zgodnie z § 8 ust. 3 rozporządzenia z 2010 r. Ponadto Sąd wskazał, że udzielenie przez Skarb Państwa ze środków publicznych pomocy w formie przyznania dotacji rolnikom, którzy ponieśli szkody w następstwie zdarzeń losowych, w oczywisty sposób uzależnione jest od możliwości finansowych budżetu państwa. Rozmiar tej pomocy może być zatem korygowany stosownie do zwiększania się, czy też zmniejszenia tychże możliwości, ewentualnie stosownie do zwiększenia się, czy też zmniejszenia liczby przypadków, gdzie pomoc taka miałaby być udzielana. Dodatkowo odzwierciedleniem powiązania udzielania dotacji z możliwościami finansowymi budżetu jest to, że pomimo określenia szczegółowych kryteriów przyznawania oraz ustalania wysokości dotacji stosowny przepis rozporządzenia zarówno z 2007 r. jak i z 2010 r. mówi o możliwości nie zaś o obowiązku jej udzielenia. A zatem, w ocenie Sądu, zredukowanie w przepisach nowego rozporządzenia z 2010 r. wysokości dotacji było wynikiem konieczności zagwarantowania środków dla wszystkich ubiegających się o takie świadczenie. W korelacji z tą zmianą zasad pozostaje przepis § 12 rozporządzenia z 2010 r., realizujący nakaz równego traktowania obywateli, wyrażający się w dążności do tego, aby wszystkie osoby o prawach i obowiązkach, które rozstrzyga się w okresie obowiązywania danego stanu prawnego, były nim objęte. Od powyższego wyroku E. S. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Sądowi pierwszej instancji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, polegające na uznaniu, że prawidłowe jest zastosowanie przez organ administracji § 8 ust. 1 rozporządzenia z 2010 r., a co za tym idzie wykluczenie zastosowania przepisów rozporządzenia z 2007 r., a w konsekwencji uznanie, że prawidłowe jest przyznanie skarżącej dotacji na dofinansowanie kosztów zwalczania bakteriozy pierścieniowej ziemniaka w wysokości 80% różnicy pomiędzy wartością bulw ziemniaków, którą wnioskodawca mógłby uzyskać z ich sprzedaży jako materiał siewny, a wartością uzyskaną ze sprzedaży tych bulw z innym przeznaczeniem, zamiast w wysokości 100% opisanej różnicy. Uzasadniając powyższy zarzut skarżąca podniosła, że złożenie wniosku o przyznanie dotacji w dniu 17 maja 2010 r. nie zależało od jej woli, lecz było wynikiem działań organu administracji. Wskazała, że przed złożeniem wniosku toczyło się w stosunku do niej postępowanie, którego przedmiotem było ustalenie występowania bakteriozy pierścieniowej na plantacji ziemniaków, którą prowadziła. Postępowanie to zostało wszczęte w dniu 23 października 2009 r. Zakończyło się natomiast wydaniem przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w B. decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., w której zawarty był nakaz utylizacji porażonych bulw. Z uwagi na trudne warunki atmosferyczne, utylizacja została wykonana do końca kwietnia 2010 r. i dopiero wówczas możliwe było złożenie wniosku o dotację. W przedstawionych okolicznościach, w ocenie skarżącej, zmiana przepisów, która nastąpiła już po złożeniu przez nią wniosku o dotację, nie powinna obejmować jej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] lutego 2011 r., utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2010 r. zmieniającą w trybie art. 155 K.p.a. decyzję ostateczną Głównego Inspektora z dnia [...] października 2010 r., wydaną na podstawie § 8 ust. 1, 3 i 9 rozporządzenia z 2010 r. Zgodnie z art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą zmieniającą z dnia 3 grudnia 2010 r., Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18, tj. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy obu instancji w sprawie). Z wykładni językowej tego przepisu wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przedmiotem postępowania określonego w art. 155 K.p.a. (będącego nowym i odrębnym postępowaniem od postępowania zwykłego), jest tym samym stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. W przypadku, gdy organ administracji publicznej ustali istnienie tych przesłanek, wówczas może uchylić lub zmienić dotychczasową decyzję ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo. W niniejszej sprawie wymienione wyżej przesłanki zostały spełnione. E. S. w piśmie z dnia 21 grudnia 2010 r. wyraziła zgodę na zmianę ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2010 r., zmianie tej decyzji nie sprzeciwiały się również przepisy szczególne, a za jej zmianą przemawiał także słuszny interes strony jak i interes społeczny. Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa uzyskał bowiem od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 16 grudnia 2010 r. informację o przyznaniu dodatkowych środków finansowych z przeznaczeniem na dotacje w zakresie ochrony roślin, co stwarzało możliwość przyznania skarżącej dotacji w pozostałej należnej kwocie, ograniczonej w decyzji z dnia [...] października 2010 r. z powodu braku środków finansowych zarezerwowanych na ten cel w budżecie na rok 2010 r. Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 K.p.a. nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. Zmiana decyzji ostatecznej na podstawie tego przepisu może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu normy prawa materialnego w oparciu, o którą tą decyzję "pierwotną" wydano. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Jak już wyżej wskazano decyzja "pierwotna", tj. decyzja z dnia [...] października 2010 r. została wydana na podstawie przepisów rozporządzenia z 2010 r. A zatem również decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r., wydana w trybie art. 155 K.p.a., jak też utrzymująca ją w mocy decyzja z dnia [...] lutego 2011 r., mogły być wydane jedynie w oparciu o przepisy tego samego rozporządzenia, tj. rozporządzenia z 2010 r. Przedmiotem postępowania wszczętego w trybie nadzwyczajnym w celu zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. jest ustalenie istnienia przesłanek zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, a więc jest to nowy przedmiot sprawy w stosunku do tego, którego dotyczyło postępowanie prowadzone wcześniej w trybie zwykłym. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, przy wydawaniu decyzji w trybie art. 155 K.p.a., niedopuszczalne było zatem zastosowanie przepisów rozporządzenia z 2007 r., które utraciło moc obowiązującą z dniem 26 maja 2010 r. Zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. nie może bowiem prowadzić do wydania aktu administracyjnego niezgodnego z obowiązującym prawem. Organ dokonujący weryfikacji decyzji ma obowiązek stosować przepisy normujące załatwienie sprawy co do istoty obowiązujące w dniu tej weryfikacji, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. W świetle powyższych okoliczności nie mogły odnieść skutku również zarzuty skarżącej dotyczące przewlekłego działania organu, które spowodowały złożenie przez nią wniosku o dotację dopiero w dniu 17 maja 2010 r. Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.