I SA/Kr 580/11

Sygn. akt I SA/Kr 580/11 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 czerwca 2011r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Maja Chodacka (spr.), Sędziowie: WSA Stanisław Grzeszek, WSA Urszula Zięba, Protokolant: Daniel Marzec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2011r., sprawy ze skargi R.K., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 26 stycznia 2011r. nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji - Zaskarżoną decyzją z dnia 26 stycznia 2011r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: "k.p.a.") w związku z art. 83 ust. 4 oraz art. 28, art. 30, art. 31, art. 32 i 123 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., zwana dalej: "u.s.u.s."), po rozpatrzeniu wniosku skarżącego R.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w dniu 12 października 2010r. do Inspektoratu ZUS wpłynął wniosek skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia zdrowotne. Na podstawie materiałów i dowodów znajdujących się w aktach sprawy i po przeprowadzonym postępowaniu, w oparciu o art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28, 31 i 32 u.s.u.s. decyzją z dnia 10 grudnia 2010r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zakwestionował prawidłowość dokonanej przez organ oceny przedstawionych okoliczności. Zdaniem skarżącego, jego sytuacja finansowa i rodzinna uzasadnia umorzenie należności, bowiem uniemożliwia spłatę zobowiązań. W dniu 19 stycznia 2011r. skarżący przedłożył dodatkowe dokumenty, tj:. harmonogramy spłaty kredytów zaciągniętych przez żonę, paragony za węgiel, faktury za energię elektryczną, fakturę za wodę, fakturę za leki dla syna, decyzję o uznaniu syna za bezrobotnego bez prawa do zasiłku, a także wskazał na miesięczne koszty utrzymania rodziny. Zdaniem organu ponownie rozpoznającego sprawę w postępowaniu zakończonym wydaniem spornej decyzji organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że skarżący jest współwłaścicielem majątku nieruchomego - spółdzielczego prawa do mieszkania znajdującego się w K., os. S.. Zgodnie z art. 24 ust. 5 u.s.u.s. należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką nie ulegają przedawnieniu, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. A zatem skarżący posiada majątek, z którego może być przeprowadzona egzekucja celem zaspokojenia należności. Ponadto Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w K., nadal prowadzi przeciwko skarżącemu postępowanie egzekucyjne, wszczęte na wniosek ZUS. Organ wskazał nadto, iż analiza zgromadzonej dokumentacji pod kątem, czy zostały spełnione przesłanki wymienione w przepisach art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej zwanego "rozporządzenie", została przeprowadzona w sposób prawidłowy. Stwierdzono, iż Oddział słusznie wywiódł, iż pomimo ciążącego na skarżącym obowiązku samodzielnego wyjaśnienia i udokumentowania wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, organ nie dysponuje środkami prawnymi pozwalającymi na udokumentowanie okoliczności podnoszonych w tym postępowaniu, w szczególności zaś stanu zdrowia skarżącego, czy ponoszonych przez skarżącego wydatków, niezbędnych do prowadzenia godziwej egzystencji. Stwierdzono nadto, że argument, iż rodzinie zagraża ubóstwo nie jest zgodny ze stanem faktycznym, gdyż z dokumentów, które dostarczył skarżący w dniu 19 stycznia 2011r. wynika, że miesięczne wydatki równoważą się z osiąganymi dochodami, do których należy również doliczyć dochody osiągane z działalności gospodarczej prowadzonej przez żonę skarżącego (wysokości dochodów z działalności gospodarczej nie uwzględnił skarżący w budżecie rodziny). Organ podkreślił, że składki na ubezpieczenia mają charakter należności publicznoprawnych, dlatego też Zakład Ubezpieczeń Społecznych zobowiązany jest zachować szczególną ostrożność w dysponowaniu nimi. Tym samym, na skarżącym ciąży obowiązek uregulowania powstałych zobowiązań. Nie wystarczy, gdy skarżący wskaże na uciążliwości i trudności w zapłacie narosłych należności. Oddział nie kwestionuje faktu, że jednorazowa wpłata zaległych należności może być dla skarżącego trudna, jednakże nie ma przeciwwskazań, aby spłata odbywała się stopniowo i w mniejszych kwotach. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: - naruszenie art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, polegające na uznaniu przez organ administracyjny, iż opłacenie zaległych składek nie będzie pozbawiało skarżącego i jego rodziny możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, podczas, gdy dokumenty przedłożone przez skarżącego w sposób jednoznaczny wskazują na brak takiej możliwości spłaty zaległości bez ujemnego wpływu na byt rodziny w najbardziej podstawowym zakresie, - naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 180 § 1 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s., polegające na braku zgromadzenia i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie, a także poprzez brak uwzględnienia słusznego interesu skarżącego związanego z uiszczeniem tytułem zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne kwoty przeszło 6.000 zł, a zatem stanowiącej równowartość zaległych składek bez uwzględnienia wartości odsetek za opóźnienia w zapłacie. Skarżący zakwestionował poczynione przez organ ustalenia w zakresie bilansowania się wydatków i dochodów osiąganych przez rodzinę skarżącego. Skarżący w przedłożonym organowi rozliczeniu wskazał na niedobór przychodów w stosunku do kosztów na kwotę 500 zł/miesięcznie. Niezależnie od powyższego skarżący wskazał na posiadane, wymagalne zobowiązania zwłaszcza z tytułu zaległych opłat za wodę w kwocie przeszło 1.121,42 zł i związanym z tym zagrożeniem odcięcia dopływu wody, a także na brak opłacenia składki z tytułu OC posiadaczy pojazdów mechanicznych. Nadto skarżący wyjaśnił, iż prowadzona przez żonę działalność gospodarcza przynosi bardzo niewielkie dochody. Rok 2010 zamknięto dochodem w wysokości 855,56 zł przy przychodzie ze sprzedaży w wysokości 8.292,52 zł. W miesiącu styczniu 2011 roku małżonka, z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej osiągnęła zysk w kwocie 48,70 zł. Syn skarżącego K.w dalszym ciągu pozostaje osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Skarżący, z uwagi na problemy zdrowotne, nie jest w stanie podjąć żadnego zatrudnienia bez ryzyka dla własnego zdrowia. Z tego tytułu skarżący otrzymuję rentę w kwocie 350 zł/miesięcznie. Zdaniem skarżącego, w tym stanie rzeczy nie może budzić wątpliwości, iż zachodzą uzasadnione, obiektywne okoliczności, które wpływają na brak możliwości zapłaty zaległych składek, jako że ich zapłata pociągnęłaby dla rodziny zbyt dotkliwe skutki związane z brakiem możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Świadczy o powyższym chociażby zbliżające się nieuchronnie widmo odcięcia bieżącej wody z powodu braku regulowania opłat z tego tytułu. Skarżący nadmienił również, iż kwota zaległości została już przez skarżącego uiszczona na rzecz ZUS. Na dzień dzisiejszy zaległości względem ZUS w dalszym ciągu opiewają na kwotę przeszło 6.000 zł, co wynika z doliczenia do zaległych składek odsetek z powodu opóźnienia w płatności. Zatem okoliczność uiszczenia przez skarżącego należności w kwocie odpowiadającej wysokości składek powinna być postrzegana przez organ przez pryzmat słusznego interesu, o którym mowa w art. 7 k.p.a., jako, że przy matematycznym podejściu wniosek o umorzenie odpowiada wyłącznie kwocie narosłych odsetek. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) i rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia oraz art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Działając zaś na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł o wyeliminowaniu z obrotu prawnego także decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję, gdyż było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, której dotyczyła skarga. Należy podkreślić, iż umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne znajduje podstawę prawną w u.s.u.s. oraz w rozporządzeniu. Jak stanowi art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2 – 4. Umorzenie należności z tytułu składek może nastąpić tylko w wypadku ich całkowitej nieściągalności, albo, w odniesieniu wyłącznie do ubezpieczonych będących płatnikami składek, w uzasadnionych przypadkach pomimo braku całkowitej nieściągalności. Przypadki, których stwierdzenie może uzasadniać umorzenie należności z tytułu składek ubezpieczeniowych przez Zakład określa rozporządzenie. Decyzje wydawane na podstawie art. 28 ust. 2 i ust. 3a u.s.u.s. mają uznaniowy charakter, co potwierdza treść uchwały Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2004r. ( sygn. akt III UZP 6/04, OSNP 2004/16/285 ), w której stwierdzono, iż przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. zbudowany jest w oparciu o uznanie administracyjne, co oznacza, że decyzja w sprawie umorzenia należności ubezpieczeniowych przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzących w przypadku określonym w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. może lecz nie musi umorzyć zaległości. Podobnie wypowiadał się też Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 29 sierpnia 2007 r. sygn. akt II GSK 141/07 ), a także inne sądy administracyjne np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ( wyrok z dnia 22 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 2427/06 ). Oparcie decyzji na konstrukcji swobodnego aktu administracyjnego tzw. uznania administracyjnego, oznacza, że organ administracji nie jest obowiązany do wydania jednoznacznej w treści decyzji w razie spełnienia czy zaistnienia ściśle określonych warunków (por. J. Boć, T. Kuta - Prawo administracyjne, PWN Warszawa 1984 ). Podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o uznanie administracyjne (dyspozycja przepisu stanowiącego podstawę aktu swobodnego skonstruowania jest m.in. przy użyciu wyrażenia "organ może") stanowi skorzystanie z uprawnienia administracji do ukształtowania w danej sprawie i w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach pewnej swobody zakreślonej przepisem prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł procesowych. Innymi słowy, działając w ramach swobodnego uznania, organ administracji ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Powyższe nie oznacza, że organ, korzystając z możliwości działania na zasadzie uznania administracyjnego, może podejmować decyzje w sposób dowolny, tzn. wedle schematu: jeżeli można rozstrzygnąć na korzyść strony, lecz nie ma takiego obowiązku, to żądania nie uwzględnia się przy jednoczesnym braku wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich przesłanek takiego działania. Organ administracji, podejmując decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, ma obowiązek zgodnie z art. 7 k.p.a. wyważyć słuszny interes strony i interes publiczny, co prowadzi do wniosku, iż zasadniczo, w przypadku gdy nie sprzeciwia się temu interes publiczny, organ powinien podjąć decyzje na korzyść strony postępowania. Rozważenie obu interesów, tj. słusznego interesu strony postępowania i interesu publicznego, który w sprawach o umorzenie składek ubezpieczeniowych musi być akcentowany szczególnie wyraźnie, znaleźć powinno wyraz w uzasadnieniu decyzji, tak aby umożliwić kontrolę instancyjną, a następnie ewentualną kontrolę sądową rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym. Podkreślić należy, że w sprawach o umorzenie należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia szczególnie wnikliwego przeanalizowania wymagają wskazywane przez wnioskującego o umorzenie okoliczności wskazujące na ciężkie skutki materialne spłaty zadłużenia. W przedmiotowej sprawie organy ponownie rozstrzygając sprawę powinny dostrzec, iż wniosek o umorzenie skarżący oparł przede wszystkim na art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, tymczasem organy nie dokonały żadnych ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnych kosztów utrzymania skarżącego i jego rodziny (wydatki na jedzenie, ubranie, utrzymanie domu, bieżące potrzeby). Organ ograniczyły się do stwierdzenia, iż skarżący może powoli spłacać należności, pobiera rentę, a żona uzyskuje dochody także z działalności gospodarczej. Tymczasem zestawienie uzyskiwanych przychodów z ponoszonymi wydatkami jest koniecznością przy ocenie istnienia przesłanki do umorzenia na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Co istotne, organ ponownie rozpoznający sprawę – jak trafnie wskazał skarżący – wskazał, iż wydatki rodziny się równoważą, a z przedłożonych dokumentów wynika, iż wydatki rodziny przewyższają dochody. Organ wskazał bowiem, że żona skarżącego uzyskuje dochody z działalności gospodarczej. Tymczasem w aktach sprawy brak jest chociażby zeznań PIT o dochodach małżonki skarżącego. Ocena zebranego przez organ materiału dowodowego nie może być dowolna i rozstrzygnięcie, nawet w ramach uznania administracyjnego, nie może opierać się na niepotwierdzonych tezach. Nadto organ powinien oceniając sprawę zbadać, czy skarżący nie uzyskuje dodatkowych dochodów (np. z wynajmu mieszkania będącego jego współwłasnością, położonego w Krakowie), a także związanych z sytuacją syna skarżącego. To elementarne działania, w świetle przywołanych przez skarżącego, faktów i okoliczności. Także wbrew stanowisku organu skarżący przedłożył wyliczenia, które obrazują jego sytuację finansową. Organ może także w każdym czasie wezwać skarżącego o złożenie wyjaśnień, czy przedłożenie dodatkowych dokumentów. Rozstrzygnięcie organu w niniejszej sprawie wypacza sens instytucji umarzania należności z tytułu składek, bowiem bez wiedzy na temat kosztów utrzymania i zestawienia ich z realnie uzyskiwanymi dochodami organ nie był w stanie stwierdzić, czy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Przy tym, jak wynika z akt sprawy skarżący nie uchylał się od kontaktów z organem i na wezwanie przedstawiał stosowne dokumenty, czy oświadczenia. Stosownie do przepisu § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zważywszy na treść normatywną tego przepisu, podstawę faktyczną dla odmowy umorzenia należności składkowych stanowi ocena stanu majątkowego i rodzinnego skarżącego i ustalenie, że dalsza spłata należności z tytułu zaległych składek nie spowoduje ciężkich skutków, o których w tym przepisie mowa. Jak już wskazano wyżej organy w prowadzonym postępowaniu nie ustaliły realnych średnich miesięcznych dochodów skarżącego (w tym jego małżonki) w zestawieniu z koniecznymi, niezbędnymi wydatkami na utrzymanie rodziny oraz nie dokonały, w świetle takich ustaleń, decydującego dla możliwości zastosowania § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia oceny, jak ze względu na skutki, do których odnosi się ten przepis, przedstawiałaby się możliwość spłaty zadłużenia przez skarżącego. Uwzględniając szczególny charakter postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek i uznaniowy charakter decyzji w tym przedmiocie, stwierdzić należy, iż właśnie z tych względów postępowanie wyjaśniające w takich sprawach organy powinny prowadzić szczególnie starannie, z wykluczeniem stosowania przez organ zachowań automatycznych, którym sprzyja niewątpliwie specyfika umorzenia należności jako instytucji stosowanej wyjątkowo (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt II GSK 884/08, wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 10 stycznia 2006 r. sygn. akt III AUa 2617/04 ). Podjęciu decyzji zbudowanej w oparciu o uznanie administracyjne towarzyszy konieczność wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu strony. Powyższe dokonuje się na podstawie stanu faktycznego ustalonego w oparciu o zebrane i ocenione dowody. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że przy wydaniu decyzji opartej na zasadzie swobodnego uznania nie doszło do naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów, jeżeli albo części koniecznych dowodów nie przeprowadzono, albo nie poddano analizie z punktu widzenia przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę decyzji, tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. W przypadku domagania się umorzenia należności z tytułu ubezpieczenia społecznego na podstawie art. 28 a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia organ zobowiązany jest dokonać oceny istnienia przesłanek umorzenia na tej podstawie, mając na uwadze wszakże, iż ciężar udowodnienia okoliczności wskazujących na stan majątkowy i sytuację rodzinną obciąża zainteresowanego wnioskodawcę (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt II GSK 34/07 ). Organy ponownie rozpoznając sprawę uwzględnią dokonaną wykładnię prawa i na podstawie dokonanych w toku postępowania ustaleń rozważą istnienie okoliczności, o których mowa w przepisie art. 28a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a.