II GSK 2132/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej ze skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Ol 219/11 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Ol 219/11, oddalił skargę A. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy: Pismem z dnia 4 października 2010 r. A. B., zwana dalej "skarżącą" zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O., zwany dalej "ZUS", o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. Jak uzasadniła, nie jest w stanie spłacić powstałego zadłużenia wobec ZUS, gdyż pozbawiłoby to ją i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Dodała, że jest osobą bezrobotną, bezskutecznie poszukującą pracy. Opiekuje się swoją bardzo chorą matką, która jest całkowicie niezdolna do pracy i samodzielnej egzystencji. Utrzymuje się tylko z pomocy najbliższej rodziny i obecnie oczekuje na decyzję z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. dotyczącą świadczenia opiekuńczego na matkę. Ponadto wnioskodawczyni wskazała, że pomocy udziela jej stale również ojciec, który jest inwalidą, osobą przewlekle chorą na serce. Dodała także, iż jej sytuacja życiowa jest bardzo ciężka, brakuje środków do życia. Mieszka sama i nie utrzymuje kontaktu z mężem, który wyjechał. W ostatnim okresie pogorszył się jej stan zdrowia, przeszła poważny zabieg operacyjny, jest pod stałą kontrolą w poradni ginekologiczno-położniczej w N. Kompletną dokumentację dotyczącą jej sytuacji oraz rodziny przedstawiła w ZUS we wcześniejszej korespondencji. Ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], którą to odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na: ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie 60.219,72 zł, ubezpieczenia zdrowotne w łącznej kwocie 16.359,14 zł, Fundusz Pracy w łącznej kwocie 4.514,04 zł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ, powołując treść art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), dalej zwaną "u.s.u.s.", wskazał, że należności z tytułu składek mogą być umarzane przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Zważywszy na nieprzedłożenie przez skarżącą nowych dokumentów uzasadniających umorzenie przedmiotowych należności organ oparł się na materiałach zebranych w postępowaniu dotyczącym wniosku skarżącej. Analizując sytuację materialno-bytową skarżącej, jak ustalił organ, skarżąca nie korzystała i nie korzysta ze świadczeń Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. Ponadto obecnie nie figuruje w ewidencji osób bezrobotnych w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. Natomiast figuruje w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców jako współwłaściciel samochodu osobowego marki Fiat Seicento, rok produkcji 2000. Według odpowiedzi z Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych w W. na dzień 30 września 2010 r. skarżąca nie figuruje w elektronicznym rejestrze Ksiąg Wieczystych. Informacja ta została potwierdzona przez Starostwo Powiatowe w S. Według ustaleń ZUS skarżąca w dalszym ciągu jest właścicielem nieruchomości o numerze KW [...] w związku z wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia 19 września 2006 r. uznającego za bezskuteczną w stosunku do ZUS umowę dożywocia. Skarżąca figuruje w ewidencji podatników Urzędu Skarbowego w S. bez prowadzenia działalności gospodarczej. Nie figuruje zaś w rejestrze podatników podatku od towarów i usług. Jej działalność gospodarcza została wykreślona z Ewidencji Działalności Gospodarczej z dniem 30 sierpnia 2005 r. Ostatnie zeznanie roczne PIT-37 za 2009 r. złożyła w dniu 15 lutego 2010 r., z którego przysługiwała nadpłata. Jak ustalono, skarżąca nie figuruje w kartotece emerytalno-rentowej w ZUS O/O., nie figuruje w Wydziale Zasiłków, w ewidencji wypłat zasiłków chorobowych dla prowadzących działalność gospodarczą i osób duchownych. Zdaniem organu odwoławczego brak jest w przypadku skarżącej wystąpienia przesłanek zawartych w art. 28 ust. 2 i 3 pkt 3 u.s.u.s., a tym samym brak jest podstaw dla uznania całkowitej nieściągalności zadłużenia. Organ dokonał również oceny wniosku pod kątem zastosowania umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o art. 28 ust. 3a cytowanej ustawy. Jak ustalił, skarżąca nie jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Jest na utrzymaniu rodziców, mieszka sama w małej miejscowości, mąż M. B., z którym posiada rozdzielność majątkową wyjechał i nie ma z nim kontaktu od 8 miesięcy. Ponosi miesięczne koszty z tytułu opłat i leczenia w wysokości ok. 750,30 zł miesięcznie. Zdaniem organu skarżąca wykazała zaistnienie przesłanki zawartej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej: "rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne). W myśl tego przepisu, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Organ nie stwierdził również wystąpienia przesłanek określonych w § 3 ust. 1 pkt 2 oraz § 3 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia. Jak wskazał, przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny może stanowić przesłankę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne tylko wtedy, gdy pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Skarżąca natomiast przedstawiła dokumentację medyczną, z której nie wynika, czy stan jej zdrowia uniemożliwia osiąganie dochodów. Dołączyła do akt sprawy kserokopię zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego niezdolność do pracy w okresie od 13 września 2010 r. do 12 października 2010 r. Nie przedstawiła jednak dokumentów, które potwierdzałyby, że została uznana za osobę niepełnosprawną, bądź niezdolną do pracy przez organy uprawnione do dokonywania takich rozstrzygnięć. Jak podkreślił ZUS skarżąca oświadczyła, iż pomaga schorowanej matce oraz przedstawiła kserokopię zaświadczenia lekarskiego z dnia 2 grudnia 2010 r., według którego H. O. (matka skarżącej) wymaga pomocy w pracach domowych, zakupach, opieki. Jednak ze złożonego oświadczenia o stanie rodzinnym majątkowym oraz o sytuacji materialnej wynika, że skarżąca jest zameldowana pod adresem: 12-122 Jedwabno. Zatem, w ocenie organu skarżąca nie udowodniła wspólnego zamieszkiwania i gospodarowania z matką, która zamieszkuje w O., a także, aby choroba skarżącej czy matki uniemożliwiała jej uzyskiwania dochodu. W ocenie organu sytuacja materialno-finansowa wnioskodawczyni jest trudna i mieści się w kategorii "nadzwyczajnych względów", które przemawiają za uznaniem ważnego interesu a tym samym umorzeniem należności. Jednakże przy ocenie ważnego interesu płatnika ZUS musi mieć także na uwadze interes publiczny. Jak wskazał, w świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych koncepcji interpretacyjnej przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, nawet stwierdzenie występowania okoliczności świadczących o spełnieniu określonych przepisami przesłanek, może, lecz nie musi, prowadzić do pozytywnego rozstrzygnięcia dla wnioskodawcy. Dlatego odmowa umorzenia należności z tytułu składek nie narusza prawa, zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca. W następstwie skargi skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., o czym była mowa na wstępie, skargę tę oddalił. Jak wskazał, postępowanie w sprawie przeprowadzone zostało z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organ zebrał obszerny materiał dowodowy, tak zaoferowany przez skarżącą, jak też w wyniku działań podjętych z urzędu, spełniając tym samym wymogi przewidziane w art. 7 k.p.a. Skarżąca miała możliwość brania udziału w prowadzonym postępowaniu oraz składania wszelkich wyjaśnień. W świetle analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji cały zebrany w sprawie materiał był przedmiotem oceny ZUS, a dokonane ustalenia faktyczne znajdują oparcie w zebranym w sprawie materiale. Tym samym organ nie dopuścił się naruszenia art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd organu, że uiszczenie składek pozbawiłoby skarżącą możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Niemniej, jak zaznaczył, decyzja organu w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter decyzji wydawanej na zasadzie uznania administracyjnego, co wynika wprost z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. Pomimo zaistnienia przesłanek z § 3 ust.1 pkt 1 powołanego rozporządzenia, które mogłyby stanowić podstawę do umorzenia składek, Sąd pierwszej instancji zaakceptował odmowę uwzględnienia wniosku skarżącej o umorzenie należności składkowych. Swoje stanowisko w tym względzie ZUS uzasadnił w sposób obszerny i przekonywujący. Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. Skarga kasacyjna na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo niezebrania przez ZUS pełnego materiału dowodowego, co narusza art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zakresie ustalenia konieczności sprawowania przez skarżącą opieki nad przewlekle chorą matką H. O., co pozbawiło ją możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie składek. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności, co wymaga podkreślenia, brak jest w skardze kasacyjnej zarzutów bezpośrednio skierowanych na podważenie podstaw prawnych, na których została oparta zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji zaskarżona decyzja, odmawiająca uwzględnienia wniosku skarżącej o umorzenie składek. Dotyczy to w szczególności przepisów § 3 powołanego rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, tym bardziej w sytuacji, gdy w ocenie ZUS skarżąca wykazała zaistnienie przesłanki zawartej w § 3 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia. Z uwagi na treść wskazanego przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., pominięcie w skardze kasacyjnej podstaw zaskarżenia opartych na istotnych w sprawie przepisach § 3 powołanego rozporządzenia, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu skontrolowanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym wyroku Sądu pierwszej instancji, oddalającego skargę. Natomiast w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest oparty na usprawiedliwionej podstawie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Ustanowiona w art. 7 k.p.a. i doprecyzowana w art. 77 § 1 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W tym celu obliguje organy do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pod kątem okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, wynikających z norm prawa materialnego. Przyjąć jednak należy, że w postępowaniu toczącym się wskutek wniosku o umorzenie należności z tytułu składek to przede wszystkim na stronie zgłaszającej powyższy wniosek spoczywa ciężar wykazania, że zachodzą przesłanki uzasadniające zgłoszone żądanie na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. oraz art. 28 ust. 3a w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 powołanego rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Tym niemniej, co wynika z akt sprawy, ZUS pismem z dnia 30 grudnia 2010 r. wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku o dodatkowe dokumenty, potwierdzające okoliczności uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek. Skarżąca w odpowiedzi na powyższe złożyła jedynie zaświadczenie lekarskie dotyczące stanu zdrowia matki – H. O. Wskazała także, że oczekuje na odpowiedź z MOPS w O.e, odnośnie przyznania jej świadczenia opiekuńczego na matkę. Dlatego w podniesionej w skardze kasacyjnej kwestii opieki nad matką trudno nie zgodzić się, zarówno z organem, jak i Sądem pierwszej instancji, że skarżąca nie wykazała, aby choroba jej matki pozbawiała skarżącą możliwości uzyskiwania dochodu, tym bardziej w sytuacji, jak to ustalił ZUS, gdy skarżąca nie zamieszkiwała z matką. W tym stanie sprawy skarga kasacyjna, jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.). ----------------------- 2