II OSK 2040/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Teresa Zyglewska /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 40/11 w sprawie ze skargi E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNINIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 15 czerwca 2011r. sygn. akt II SA/Gd 40/11 po rozpoznaniu skargi E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] października 2010r. w przedmiocie warunków zabudowy uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Krokowa z dnia [...] maja 2010r. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], Wójt Gminy Krokowa odmówił E. C. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie istniejącego obiektu na budynek mieszkalny na działce nr 517/32 w Karwieńskich Błotach uznając, że zamierzenie nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.), z uwagi na brak zabudowy w obszarze analizowanym, która mogłaby stanowić tzw. "dobre sąsiedztwo" oraz brak wymaganego dostępu do drogi publicznej. W odwołaniu od powyższej decyzji E. C. stwierdziła, że w niedalekim sąsiedztwie jej działki na działce nr 517/2 został wybudowany obiekt na podstawie pozwolenia na budowę. Jej zdaniem, ta zabudowa pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, zaś nie ujęcie jej przez organ I instancji w obszarze poddanym analizie z uwagi na okoliczność nieoddania do użytkowania, stanowi naruszenie prawa. W ocenie odwołującej się, jej działka posiada dostęp do drogi publicznej taki sam jak wspomniana działka nr 517/2 poprzez drogę wewnętrzną należącą do Spółdzielni "[...]", na której na jej rzecz ustanowiona została służebność, dalej przez ogólnodostępną drogę wewnętrzną (działka nr 475), stanowiącą własność Gminy Krokowa, która z kolei bezpośrednio łączy się z drogą powiatową nr 476 (od dnia 1 stycznia 2009 r. nr 1501G), będącą główną ulicą w Dębkach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 61 ust. 1 i art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przytoczył treść art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stwierdził, że niespełnienie choćby jednego z wymienionych w tym przepisie warunków skutkuje koniecznością odmowy ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Drogą publiczną, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 roku, nr 19, poz. 115 ze zm.) jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg. Zdaniem organu warunek dostępu działki, dla której mają być ustalone warunki zabudowy, do drogi publicznej, będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Przy czym bez znaczenia jest czy jest to dostęp bezpośredni, czy pośredni. Zgodnie natomiast z art. 8 tej ustawy drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Dostęp bezpośredni do drogi publicznej to takie położenie działki względem drogi publicznej, które zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej tej działki z wyłączeniem konieczności wykorzystania innych terenów (działek), celem zapewnienia dojazdu. Natomiast dostęp pośredni do drogi publicznej polega na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki, oddzielającej daną działkę od drogi publicznej. Organ wskazał, że pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy wykładać jako dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek. Kolegium ustaliło, że działka nr 517/32 otoczona jest z każdej strony działkami mającymi takie same przeznaczenie. Natomiast od południa przez działkę nr 517/35 na rzecz odwołującej się ustanowiona została służebność przejazdu i przechodu. Działka nr 517/32 nie posiada bezpośredniego dostępu do żadnej drogi publicznej. Najbliższe drogi publiczne to droga powiatowa - ul. [...] w Dębkach (działka nr 397/20) oznaczona symbolem - 1502G oraz droga powiatowa oznaczona symbolem 1501G, stanowiąca działkę nr 476. Jak ustaliło Kolegium, dostęp działki nr 517/32 do drogi publicznej 1502G - ul. [...] w Dębkach (działka nr 397/20), możliwy jest poprzez drogę wewnętrzną (działkę nr 475) będącą własnością Gminy Krokowa (oznaczoną w ewidencji gruntów jako "dr"), jednak z pisma Inspektora Referatu Gospodarki Komunalnej Urzędu Gminy w Krokowej wynika, iż działka nr 475 stanowiąca drogę wewnętrzną gminnym na jej północnym odcinku faktycznie nie istnieje, z uwagi na brak nawierzchni oraz mostu na kanale melioracyjnym. Okoliczność ta znalazła potwierdzenie w sporządzonej w sprawie analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw do uznania, iż w chwili obecnej działka nr 475 zapewnia obsługę komunikacyjną działki nr 517/32 i jej dostęp do drogi publicznej. Organ odwoławczy stwierdził również, iż sam fakt oznaczenia w ewidencji gruntów działki nr 475 jako drogi nie może stanowić wyłącznej podstawy ustalenia stanu jej zagospodarowania i pełnionej przez nią funkcji. Z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., nr 240, poz. 2027), wynika bowiem, iż ewidencja gruntów i budynków stanowi jednolity dla całego kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Jako rejestr stale aktualizowany, ewidencja gruntów i budynków powinna zatem odzwierciedlać aktualny stan ewidencyjny, obejmujący także informacje o kategorii danego użytku gruntowego. Dane zawarte w ewidencji nie mogą być bezwzględnie wiążące w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, jeżeli w toku postępowania okaże się, że dane te nie odzwierciedlają aktualnego stanu faktycznego na gruncie, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Podsumowując Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że skoro przedmiotowa działka nie posiada bezpośredniego, ani pośredniego dostępu do drogi publicznej, zatem niemożliwym jest ustalenie dla niej warunków zabudowy. Odnosząc się do treści odwołania Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zarzut dotyczący sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego nie zasługiwał na uwzględnienie, albowiem granice obszaru analizowanego przyjętego w niniejszej sprawie odpowiadają dyspozycji § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Ponadto podzielono stanowisko organu I instancji o braku spełnienia warunku z art. 61 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium Odwoławcze przy tym wskazało, że działka nr 517/2 nie mogła być brana pod uwagę dla celów ustalenia kontynuacji zabudowy w niniejszej sprawie, ponieważ działka nr 517/2 nie spełnia warunku dostępności z tej samej drogi publicznej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła E. C., domagając się jej uchylenia w całości jako naruszającej prawo. W uzasadnieniu skargi E. C. powtórzyła zasadniczo zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W pierwszej kolejności skarżąca sformułowała zarzut naruszenia rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nie wyznaczenie obszaru analizowanego oraz wadliwość części składowych decyzji. Ponadto skarżąca kwestionowała ustalenia organu dotyczące dostępu do drogi publicznej i dodatkowo wyjaśniła, że właściciel działki nr 517/2 i skarżąca korzystają z tego samego dostępu do drogi publicznej poprzez gminną drogę wewnętrzną nr 475. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko reprezentowane w sprawie i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Sąd wskazał, że podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.). W ocenie Sądu bezspornym w sprawie było, że planowana inwestycja dotyczyła terenu nie objętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściwość organu, który wydał przedmiotową decyzję nie budziła wątpliwości (art. 60 ust. 1 Ustawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podkreślił, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ma na celu ustalenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna i jeśli tak, to na jakich warunkach. Sąd zauważył, że ustalając te warunki organ orzekający musi uwzględnić wymagania ładu przestrzennego, to jest takiego ukształtowania przestrzeni, która tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe i kompozycyjno-estetyczne. (art. 1 ust. 2 i art. 2 pkt.1 ustawy). Sąd powołując się na teść z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zauważył, że zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, polegająca m.in. na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy, zaś przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia się warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. W niniejszej sprawie, organy wydając decyzję odmowną przyjęły, że nie zostały spełnione warunki określone w pkt 1 i 2 tego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - brak "dobrego sąsiedztwa" i dostępu do drogi publicznej. Sąd podkreślił, że na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek dokonania oceny analizy architektoniczno-urbanistycznej pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki należy ocenić każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym, w tym dowód z opinii biegłego. Wynik oceny tego dowodu winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na szczegółowe uregulowanie zawarte w przepisach wykonawczych - w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) dotyczące m.in. kwestii ustalenia obszaru analizowanego. Sąd wywodził, że ustalenie obszaru analizowanego ma zasadnicze znaczenie dla wykonania w sposób zobiektywizowany ciążących na organie administracji publicznej obowiązków, dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji. Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia - w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Zgodnie z ust. 2 tego paragrafu - Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zdaniem Sądu powołane przepisy świadczą o tym, że ustawodawca nie pozostawił organom administracji dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Zdefiniował pojęcie frontu działki oraz zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. I co jest istotnym dla sprawy - obszar analizowany winien zostać wyznaczony na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, i na tak wyznaczonym obszarze, winna być przeprowadzona analiza warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 Ustawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy, nie sposób uznać, aby te wymagania przewidziane przez ustawodawcę zostały przez organy spełnione. W konsekwencji też dokonana analiza oraz jej wyniki, muszą nasuwać wątpliwości, co do ich prawidłowości. Zwłaszcza, że obszar analizowany został wyznaczony w odniesieniu do innej działki, niż działka, której dotyczył wniosek. Sąd zauważył, że ustawodawca szczegółowo określił podstawowe elementy decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta winna zawierać część tekstową i graficzną. Obie te części mają charakter obligatoryjny, uzupełniają się wzajemnie oraz determinują treść rozstrzygnięcia. I tak, zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia - warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Sąd wywiódł, że decyzja winna zawierać tylko dwa załączniki, tj. załącznik w postaci części graficznej decyzji o warunkach zabudowy oraz załącznik w postaci części tekstowej i graficznej analizy. Wojewódzki Sąd Administracyjny skonkludował, że z akt sprawy wynika, iż decyzja z dnia [...] maja 2010 r., odmawiająca ustalenia warunków zabudowy, zawiera wbrew treści przywołanych przepisów rozporządzenia, aż trzy załączniki, a mianowicie: załącznik nr 1 - linie rozgraniczające teren inwestycji, załącznik nr 2 - analiza oraz załącznik nr 3 - wynik analizy. W ocenie Sądu I instancji, słusznie Kolegium Odwoławcze wskazało, że dołączona do treści zaskarżonej decyzji część graficzna dołączona do analizy - załącznik nr 2, jak też część graficzna wyników analizy - załącznik nr 3 zawiera wyznaczenie obszaru analizowanego wokół innej działki niż działka wskazana we wniosku strony. Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu Kolegium Odwoławczego, że załącznik graficzny do decyzji, zawierający linie rozgraniczające, został sporządzony prawidłowo. Sąd podkreślił, że jak wynika z treści rozporządzenia - § 9 ust. 3 , załącznik ten winien być sporządzony, na kopiach mapy o której mowa w art. 52 ust 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Załączona zaś kopia mapy nie została w żaden sposób potwierdzona za zgodność z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego, brak jest potwierdzenia dokonanego przez osobę uprawnioną, daty potwierdzenia czy numeru ewidencyjnego. Nie można tym samym uznać, że jest to kopia mapy zasadniczej lub kopia mapy katastralnej, odpowiadająca wymogom tego przepisu. Nie wiadomo również w jakiej w skali kopia mapy została sporządzona. Opatrzona jest jedynie pieczęciami organu oraz kopią pieczątki architekta. Tym samym kopia mapy nie spełnia wymogów rozporządzenia oraz art. 54 pkt 3 i art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie może więc stanowić załącznika do decyzji. W konsekwencji Sąd uznał, że załącznik graficzny został sporządzony wadliwie. Sąd podkreślił, że okolicznością istotną, jak i bezsporną było w sprawie, że część graficzna wyników analizy zawiera wyznaczenie obszaru analizowanego wokół innej działki, niż działka wskazana we wniosku, a mianowicie działki nr 517/5. Tym samym, nie dotyczy ona działki skarżącej nr 517/32. Również też załącznik do wyniku analizy nie spełnia wymogów ustawowych określonych w rozporządzeniu. Prawidłowa analiza winna bowiem zostać sporządzona na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500, 1:1.000 lub 1:2.000. Natomiast mapa stanowiąca załącznik do wyniku analizy nie zawiera wskazania w jakiej jest skali ani jaki rodzaj mapy stanowi, sporządzona została na niepotwierdzonej za zgodność kserokopii mapy, nie zawierającej żadnej czytelnej pieczęci ani oznaczenia, poza pieczęciami organu i nieczytelną kopią pieczątki architekta. Zdaniem Sądu tym samym naruszono również przepisy rozporządzenia w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 Ustawy. W ocenie Sądu nieprawidłowości te powodują, że zgromadzony materiał w sprawie jest niekompletny, a przede wszystkim nierzetelny. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy zdaniem Sądu organ winien wyznaczyć obszar analizowany wokół działki skarżącej - nr 517/32, mając na względzie odległości wskazane w przepisach dla granicy obszaru analizowanego. Należy też precyzyjnie wyjaśnić i uzasadnić granice oraz rozmiar przyjętego obszaru analizowanego, a następnie dokonać analizy planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji, funkcji, gabarytów i formy architektonicznej obiektu oraz linii zabudowy. Zdaniem Sądu wyznaczone parametry i wskaźniki zabudowy muszą bezwzględnie znaleźć potwierdzenie w wynikach analizy, stanowiących załącznik do decyzji (część graficzna i część opisowa). Umotywowania wymaga również przyjęty przez organ sposób ustalania tych wskaźników. Sąd stwierdził, że analizę i jej wyniki należy przedstawić zgodnie z wymogami powołanych powyżej przepisów. Część graficzna analizy, podobnie jak i decyzji, winna być zgodna z przepisem art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uchylenie obu decyzji organów administracji publicznej z powodu naruszeń prawa procesowego, które nie miało wpływu na wynik sprawy; 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 133 par. 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia Sądu jaki istotny wpływ na wynik sprawy miało wskazanie przez Sąd I instancji naruszenia prawa na prawidłowość orzeczenia decyzji Kolegium z dnia [...] października 2010r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy i poprzez brak rozpoznania sprawy na podstawie akt sprawy; 3. naruszenie prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 133par. 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). oraz § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że załącznik graficzny do decyzji i załącznik graficzny do analizy stanowią podstawę do ustaleń Kolegium, czy został spełniony warunek dostępności do drogi publicznej działki nr 517/32, wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy; 4. naruszenie prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 61 ust. 1 pkt 2 a contrario ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezastosowanie tego ostatniego przepisu w sytuacji, gdy działka nie ma dostępu do drogi publicznej. Wskazując na powyższe naruszenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wskazało, że podniesione przez Sąd I instancji naruszenia przepisów prawa związane z treścią załączników graficznych decyzji organu I instancji nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy – to jest na zasadność odmowy ustalenia warunków zabudowy. Kolegium wywodziło, że odmowa ustalenia warunków zabudowy uzasadniona był także brakiem dostępności działki nr 517/32 do drogi publicznej – to jest warunku opisanego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Ponadto skarżący kasacyjnie podkreślił, że Sąd nie wyjaśnił, w jaki sposób część graficzna analizy, różniąca się od części tekstowej, której to części tekstowej, ani Kolegium ani Sąd nie zanegował, wpłynęła na ustalenia analizy w zakresie braku dostępności działki nr 517/32 do drogi publicznej. Zdaniem Kolegium rozważania Sądu prowadzą do wniosku, że część graficzna samej decyzji, jak i dołączonej do niej analizy, stanowią podstawę do ustalenia spełnienia warunku dostępności działki do drogi publicznej. Zdaniem Kolegium, o tym czy został spełniony warunek dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej określa się wyłącznie w części tekstowej analizy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być więc rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy lub nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego, jako pierwszy należało poddać ocenie ten drugi zarzut. Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270) oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, art. 77 i art. 107 k.p.a. stwierdzić należy, że zarzuty te nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione. Sąd I instancji w sposób należyty bowiem rozpoznał przedstawioną sprawę i przeprowadził prawidłową kontrolę zaskarżonej decyzji, rozstrzygając w granicach sprawy i dokonując prawidłowej oceny legalności zaskarżonej decyzji. Należy podzielić zatem stwierdzenie Sądu I instancji, iż brak prawidłowo sporządzonych załączników do kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] października 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Krokowa z dnia [...] maja 2010r. skutkował koniecznością uchylenia obu tych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, w sposób szczegółowy wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, wskazując jaki wpływ na wynik sprawy miała wadliwość załączników decyzji dotyczącej warunków zabudowy. Analizy powyższej Sąd dokonał w oparciu o całokształt akt sprawy, czemu dał wyraz w szczegółowym uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia. Zasadnie Sąd I instancji zauważył, że materiały stanowiące załącznik do decyzji w przedmiocie warunków zabudowy jako wyznacznik dla przyszłej zabudowy nie mogą być obarczone jakimikolwiek wadami. Słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na zasadnicze uchybienie zaistniałe w toku postępowania administracyjnego polegające na wyznaczeniu terenu analizowanego wokół innej działki ( nr 517/5), aniżeli działka, której dotyczy teren inwestycji ( nr 517/32). Nie można zgodzić się z zapatrywaniem skarżącego kasacyjnie, iż okoliczność ta nie ma znaczenia dla sprawy, albowiem nie kwestionowanym jest, że część tekstowa analizy została sporządzona prawidłowo. Paragraf 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( DZ. U. Nr 164, poz. 1588) stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1- 5 ustawy. Zgodnie z ustępem 2 powyższego paragrafu granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Przepis ten przesądza w sposób nie budzący wątpliwości, że obszar analizowany zaznaczony na właściwej mapie stanowi podstawę do przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W rozpoznawanej sprawie, co zasadnie zauważył Sąd I instancji, zbieżność taka nie istnieje. Część tekstowa i graficzna analizy nie są ze sobą spójne. Na kanwie powołanych wyżej przepisów nie ulega wątpliwości, że część tekstowa winna stanowić odbicie części graficznej sporządzonej analizy, albowiem to w zakreślonym obszarze analizowanym dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5. Materiał ten stanowi podstawę do oceny, czy zostały spełnione warunki do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zasadnie więc Sąd I instancji przyjął, że zaistniała w sprawie diametralna rozbieżność pomiędzy częścią tekstową i graficzną analizy powoduje, iż zgromadzony w sprawie materiał jest niekompletny i nie pozwala na ocenę, czy planowana inwestycja spełnia warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Powyższe rozważania przesądzają także o niezasadności trzeciego z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na uznaniu, że załącznik graficzny do decyzji i załącznik graficzny do analizy stanowią podstawę do ustaleń Kolegium, czy został spełniony warunek dostępności do drogi publicznej działki nr 517/32, wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, że fakt spełnienia warunku dostępności terenu do drogi publicznej winien wynikać jedynie z części tekstowej analizy. Rozważania przedstawione powyżej przesądzają o tym, iż okoliczność ta ma wynikać zarówno z części graficznej jak i opisowej analizy. W rozpoznawanej sprawie część graficzna analizy został sporządzona w sposób niezgodny z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., albowiem obszar analizowany nie został wyznaczony wokół działki stanowiącej teren inwestycji. Odnosząc się do ostatniego z zarzutów sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 a contrario ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy zdaniem skarżącego kasacyjnie organu działka nr 517/32 nie ma dostępu do drogi publicznej, stwierdzić należy, że zarzut ten jest niezasadny. Zwrócić należy uwagę, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż z uwagi na wadliwość przeprowadzonego postępowania dowodowego nie mógł w pełni odnieść się do merytorycznej treści rozstrzygnięcia w tym do oceny, czy zostały spełnione warunki z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd I instancji zasadnie zarzucił organowi odwoławczemu istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności w zakresie gromadzenia materiału dowodowego w sprawie. Podkreślenia wymaga, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący kasacyjnie uznaje za prawidłowy. Słusznie więc Sąd I instancji wywiódł, że istotne znaczenie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie miało wyznaczenie prawidłowego obszaru analizowanego wokół działki nr 517/32 i przeprowadzenie na nim analizy planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, gabarytów i formy architektonicznej obiektu oraz linii zabudowy , a także ustalenie czy zostały spełnione pozostałe warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1- 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym w szczególności, czy teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny podziela przedstawiony w literaturze pogląd, że nie jest prawidłowe żądanie przez organ od inwestora udokumentowania posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskanie tych praw powinno być jednym z warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy, koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania prawa do przejazdu przez cudzy grunt byłoby odstępstwem od ustawowej zasady, że przy lokalizacji inwestycji nie trzeba legitymować się prawem do gruntu. Mogłoby to też narażać inwestora na znaczne koszty, przy braku gwarancji uzyskania warunków zabudowy (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck 2011, s. 513). Podkreślić więc należy, że w przypadku braku bezpośredniego dostępu nieruchomości skarżącej do drogi publicznej, organ orzekający powinien był bowiem najpierw ustalić, czy możliwy jest dostęp nieruchomości do drogi publicznej przez cudzy grunt, a w przypadku pozytywnej oceny określić w decyzji, jako jeden z warunków koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, warunek uzyskania prawa do korzystania z tego gruntu na cele komunikacyjne ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2011 r., II OSK 1880/10 ). O ile oczywiście zostaną spełnione pozostałe warunki z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W decyzji o warunkach zabudowy określa się bowiem między innymi warunki obsługi w zakresie komunikacji ( art. 54 pkt 2 lit c w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy ). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ będzie związany zaleceniami Sądu I instancji, jak i wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.