I OSK 1712/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie NSA Monika Nowicka del. WSA Maria Werpachowska Protokolant sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Go 284/11 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Go 284/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, w sprawie ze skargi A. S., uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...], nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Jednocześnie Sąd I instancji orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wyrok ten został wydany na tle następującego stanu faktycznego sprawy. Wnioskiem z dnia [...] rencista policyjny A. S. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w K. o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008. Równocześnie wniósł o wypłatę należnych odsetek od należności głównej. Do wniosku dołączył oświadczenia mieszkaniowe za lata 2006-2008. Pismem z dnia [...] Komendant Powiatowy Policji w K. poinformował wnioskodawcę, że na skutek nowelizacji rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100 poz. 919 ze zm.) powoływane dalej jako rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r., z dniem 1 stycznia 2006 r. osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego utraciły prawo do tego rodzaju świadczenia. Pismem z dnia 19 marca 2009 r. A. S. wniósł zażalenie na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w K. dotyczącą rozpoznania żądania w sprawie wypłaty równoważnika pieniężnego za lata 2006 -2008. Po rozpoznaniu zażalenia, pismem z dnia 16 kwietnia 2009 r. Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wlkp. podzielił pogląd Komendanta Powiatowego Policji w K., że żądanie nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Następnie A. S. wniósł skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który to Sąd wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2009 r. (sygn. akt II SAB/Go 30/09) zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji w K. do rozpoznania wniosku zainteresowanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Od wskazanego wyroku Komendant Powiatowy Policji w K. wniósł skargę kasacyjną, która wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1576/09 została oddalona. Decyzją z dnia [...], nr [...] Komendant Powiatowy Policji w K. cofnął A. S. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, w ilości dwóch norm zaludnienia, przyznane decyzją nr [...] z dnia [...]. Po rozpoznaniu odwołania A. S. Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wlkp. decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzję tę A. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Wyrokiem z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Go 752/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w K. oraz stwierdził, że powyższe decyzje nie podlegają wykonaniu. W motywach uzasadnienia tego wyroku podano, że organ powinien dokonać czynności materialno-technicznych ustalenia wysokości świadczenia oraz wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ewentualnie gdyby organ uznał, że żądanie skarżącego o wypłatę równoważnika nie może być spełnione, wówczas winien załatwić sprawę tego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej stosownie do art. 104 § 1 lub art. 105 § 1 w zw. z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako k.p.a. Ponadto zwrócił uwagę, że organy administracji arbitralnie i z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego, wbrew wiążącemu je zobowiązaniu nałożonemu prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W Gorzowie Wlkp. z dnia 5 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SAB/Go 30/09 orzekły z urzędu w przedmiocie, którego skarżący we wniosku z dnia 9 marca 2009 r. nie określił, a mianowicie w przedmiocie cofnięcia uprawnienia przyznanego wyżej wymienioną decyzją. Jednocześnie wskazano, że prowadząc ponownie postępowanie w sprawie organ administracji publicznej powinien zapewnić stronie korzystanie z wszelkich praw zagwarantowanych przepisami procedury administracyjnej oraz dokładnie ustalić zarówno stan faktyczny, jak i prawny uwzględniając treść poprzednich decyzji administracyjnych w przedmiocie przysługujących skarżącemu uprawnień. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. organ związany jest oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi zarówno w wyrokach sądów administracyjnych w przedmiocie bezczynności organów w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego, jak i w niniejszym orzeczeniu. Wyrok ten nie został zaskarżony i stał się prawomocny. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz wniosku skarżącego z dnia 25 stycznia 2011 r. rozszerzającego żądanie o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za 2011 rok, decyzją z dnia [...], nr [...] Komendant Powiatowy Policji w K., działając na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 29 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 8, poz. 67 ze zm.) powoływanej dalej jako ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym oraz art. 91 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 43, poz. 277 ze zm.) powoływanej dalej ustawa o Policji w zw. z § 9 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., odmówił A. S. wypłaty równoważnika pieniężnego z remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2011 "z powodu niemożności ustalenia jego wysokości". W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że realizacja uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wynikała z przepisów wykonawczych do ustawy o Policji, które obejmowały także emerytów i rencistów policyjnych. Świadczenie to A. S. pobierał do 2005 r., gdyż z dniem 1 stycznia 2006 r. weszły w życie przepisy nowelizujące rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r., które uchyliły postanowienia § 8 oraz § 9 ust. 2 pozbawiając tym samym uprawnień do tego równoważnika osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Zdaniem organu, ustawa o Policji przyznaje to uprawnienie - wprost - jedynie policjantom. Z kolei art. 29 oraz art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stanowi, że emerytowi (renciście) przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego albo pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Oznacza to, że emeryt (rencista) policyjny zachowuje prawo do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji, w rozmiarze przysługującym w dniu zwolnienia ze służby oraz pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Nie oznacza to jednak, że emeryt (rencista) policyjny posiada uprawnienia do domagania się innych świadczeń związanych z prawem do lokalu mieszkalnego przysługującym policjantom. Nadto Komendant Powiatowy Policji stwierdził, że przepisy art. 29 i art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie pozwalają rozciągnąć wszystkich dobrodziejstw pomocy mieszkaniowej, wskazanej w ustawie o Policji, na emerytów policyjnych. Stwierdził również, że przyznając A. S. równoważnik za remont lokalu mieszkalnego określił, że będzie on wypłacany corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Stąd, zdaniem Komendanta Powiatowego Policji w K., rozstrzygnięcie w przedmiocie wypłaty świadczenia ma charakter związany, bowiem w kwestii obliczania wysokości równoważnika, do wypłaty odesłano do obowiązujących stawek. Skoro od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisy dotyczące stawek, jak i sposób wyliczania równoważnika przestały obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, wobec braku w tym zakresie innych regulacji od dnia 1 stycznia 2006 r., brak jest podstaw prawnych do wyliczenia równoważnika dla tych osób. Tym samym decyzja przyznająca zainteresowanemu równoważnik, od dnia 1 stycznia 2006 r. nie może być realizowana poprzez wypłatę świadczenia. Od powyższej decyzji Komendanta Powiatowego Policji w K. A. S. wniósł odwołanie. Powołując się na treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 17 listopada 2010 r. (sygn. akt II SA/Go 752/10) stwierdził, że nowelizacja rozporządzenia MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. nie pozbawiła go równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. Decyzją z dnia [...], nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wlkp. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...], nr [...]. W jego ocenie Komendant Powiatowy Policji w K. właściwie zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia [...], sygn. akt II SA/Go 752/10. Również w dalszej części podzielił stanowisko organu pierwszej instancji. Decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wlkp. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Sąd ten wskazał na wstępie, że rozpoznanie skargi nastąpiło w ramach szczególnego związania wynikającego z sądowego wyroku wydanego już uprzednio w sprawie. Sąd dodał, że w rozpatrywanej sprawie nowe okoliczności, które pozwalają na przekroczenie tych granic, wynikają jedynie z rozszerzenia wniosku skarżącego o wypłatę równoważnika pieniężnego za lata 2009 - 2011. Sąd I instancji stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem wspomnianej zasady związania oraz innymi naruszeniami prawa w stopniu obligującym Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. W wyroku z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Go 752/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wskazał, że organ powinien dokonać czynności materialno-technicznych ustalenia wysokości świadczenia oraz wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ewentualnie gdyby organ uznał, że żądanie skarżącego o wypłatę równoważnika nie może być spełnione, wówczas winien załatwić sprawę tego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej stosownie do art. 104 § 1 lub art. 105 § 1 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. Sąd uznał, że ponownie rozpatrując sprawę zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji dokonał wykładni przepisów prawa materialnego w sposób sprzeczny z poglądem wyrażonym w wyroku z dnia 17 listopada 2010 r. Materialnoprawną podstawę decyzji przyznającej skarżącemu uprawnienie do wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu stanowi art. 91 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 1 zarządzenia MSWiA z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. Nr 76, poz. 708 ze zm.). Zarządzenie to zostało uchylone rozporządzeniem MSWiA z dnia 20 grudnia 1999 r., które przestało obowiązywać z dniem wejścia w życie rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. zawierającego analogiczne uregulowania w przedmiocie przyznawania emerytom i rencistom policyjnym równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, rozporządzenie to zostało następnie zmienione rozporządzeniem MSWiA z dnia 6 kwietnia 2005 r., poprzez uchylenie między innymi § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Zdaniem Sądu I instancji, zmiany stanu prawnego, w kontekście obowiązywania decyzji ostatecznej przyznającej skarżącemu uprawnienie do równoważnika, nie spowodowały wygaśnięcia decyzji administracyjnych przyznających emerytom czy rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Stanowisko takie wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2009 r., I OSK 1576/09, wydanego w sprawie skarżącego, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Komendanta Powiatowego Policji w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 27 sierpnia 2009 r., II SAB/Go 30/09. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż wbrew temu co wykazywał organ, zmiana stanu prawnego wskutek nowelizacji cyt. rozporządzenia nie spowodowała automatycznie wygaśnięcia z dniem 1 stycznia 2006 r. decyzji administracyjnych przyznających emerytowanym funkcjonariuszom policji prawo do przedmiotowego równoważnika. Brak w nowej regulacji postanowień co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie sprawił, że decyzje te wiążą nadal, mimo że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie. Zdaniem Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie bezspornym było, że skarżący legitymuje się ostateczną decyzją z dnia 12 maja 1998 r., przyznającą prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu ze wskazaniem, iż jego wypłata będzie następowała corocznie w wysokości ustalonej na podstawie obowiązujących stawek. Na podstawie art. 91 ustawy o Policji, świadczenie to wypłacano skarżącemu do 2005 roku, na podstawie składanych oświadczeń mieszkaniowych. Decyzja zaś nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. W ocenie Sądu I Instancji, wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia 12 maja 1998 r., nr 221/98 o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego mogło nastąpić w sposób indywidualny, przez zastosowanie przewidzianych w procedurze administracyjnej trybów nadzwyczajnych lub na skutek zastosowania określonych przepisów intertemporalnych. Oba przypadki w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły. Odnosząc się do pierwszego należy wskazać, że z przytoczonej argumentacji wynika wniosek, że dopóki decyzje o przyznaniu uprawnienia nie zostaną wyeliminowane z obrotu w sposób przewidziany prawem, dopóty będą wywoływać skutki prawne wiążące trwale podmioty i strony zainteresowane ich rozstrzygnięciem. Wynika to z zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, która może być wzruszona jedynie poprzez tryby nadzwyczajne przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Czym innym jest wyeliminowanie samego źródła uprawnień, a czym innym dokonanie oceny mocy obowiązującej orzeczenia konkretyzującego przyznane uprawnienie. Skoro decyzją z dnia [...]., nr [...] przyznano skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego bezterminowo, a decyzja ta dotychczas nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, to korzysta ona z domniemania prawidłowości i trwałości kształtując stosunek administracyjnoprawny i wynikające z niego uprawnienie do wypłaty świadczenia. Decyzja przyznająca skarżącemu uprawnienie do równoważnika nie zawiera bowiem żadnych negatywnych warunków wpływających na jej trwałość i obowiązywanie. Wywołuje zatem skutki prawne do czasu wyeliminowania jej z obrotu prawnego, jeśli bowiem w ramach stosunku administracyjnoprawnego mają być wykonane obowiązki lub uprawnienia o charakterze powtarzającym się, stosunek ten trwa tak długo, jak długo istnieje norma prawna lub akt je konkretyzujący (por. J. Zimmermann w: Prawo administracyjne, Kraków 2006 r., str. 257). W odniesieniu do drugiego przypadku Sąd I instancji wskazał, że żadne z rozporządzeń wydanych przez MSWiA w dniu 28 czerwca 2002 r. i w dniu 6 kwietnia 2005 r. nie zawierało przepisów intertemporalnych, które skutkowałyby uchyleniem istniejących w obrocie prawnym decyzji. W piśmiennictwie i judykaturze ugruntowane jest stanowisko, że na istnienie i skuteczność stosunków administracyjnych powstałych przed wejściem w życie nowych przepisów odmiennie regulujących daną materię, nowe unormowania mają wpływ tylko wtedy, gdy zostały wprowadzone z mocą obowiązującą z datą wsteczną. Zatem jeżeli nowa regulacja nie zawiera odmiennych postanowień, co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie, decyzje te będą wiązać nadal, mimo że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie (por. T. Woś: Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jako bezprzedmiotowej PiP z 1992 roku, nr 7). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, że jeżeli nowa regulacja prawna nie przewiduje uregulowań, co do losu decyzji administracyjnych wydanych przed wejściem jej w życie i wydanych na odmiennych podstawach prawnych, decyzje te są nadal wiążące, mimo że przestała istnieć podstawa prawna, która uzasadniała jej wcześniejsze wydanie. Nawet w sytuacji zmiany stanu prawnego, jeżeli w obrocie występuje decyzja nadająca jej indywidualnemu adresatowi określone uprawnienie, a nie została ona w jakikolwiek sposób wyeliminowana z tego obrotu, to będzie rodzić skutki w sposób ciągły i nieprzerwany. Sąd I instancji uznał również, że wzgląd na wartości konstytucyjne i zasady prawa, to jest zasadę pewności prawa (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), zasadę praworządności (art. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.) oraz zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.) prowadzi do stwierdzenia, że decyzja administracyjna z dnia [...], nr [...] przyznająca A. S. uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nadal funkcjonuje w obrocie prawnym i wywołuje skutek prawny w niej przewidziany. Skargą kasacyjną z dnia 2 sierpnia 2011 r. Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenia: 1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik spraw, tj.: a. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej również jako p.p.s.a., polegającego na niewskazaniu w uzasadnieniu wyroku konkretnych przepisów prawa materialnego, których naruszenie skutkowało uchyleniem decyzji obu instancji i ograniczenie się tylko do ogólnego stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, b. art. 145 § I pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. poprzez ich zastosowanie i w rezultacie uwzględnienie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim oraz poprzedzająca ją decyzja Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] nie naruszają przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, c. art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. polegającego na tym, że w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd wskazując podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy nie rozważył wpływu na zakres uprawnienia A. S. do otrzymywania równoważnika pieniężnego okoliczności, że zgodnie z treścią decyzji Komendanta Rejonowego Policji z dnia [...], Nr [...] oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 919 ze zm.), równoważnik pieniężny wypłaca się na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego, a jego wysokość ustalana jest każdorazowo, uwzględniając stan prawny obowiązujący w dacie każdej kolejnej oceny, d. art. 153 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że ocena prawna wyrażona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Go 752/10 w zakresie uprawnienia skarżącego do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu wiąże organy administracji i Sąd w niniejszej sprawie podczas gdy ta ocena prawna odnosiła się do innych okoliczności prawnych, a mianowicie cofnięcia skarżącemu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznanego decyzją z dnia 12 maja 1998 r., nr 221/98; 2. przepisów prawa materialnego, tj.: a. art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej i ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., nr 8, poz. 67 ze zm.), §1 ust. 1 i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 919 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że organy wadliwie zastosowały te przepisy uznając je za podstawę odmowy wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i w rezultacie błędne przyjęcie przez Sąd, że decyzja Komendanta Rejonowego Policji z dnia [...], Nr [...] nadal wywołuje skutek prawny w postaci przysługiwania A. S. prawa do otrzymywania równoważnika pieniężnego na zasadach w niej określonych, b. art. 16 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy administracji nie zastosowały tego przepisu i w rezultacie bezzasadnie odmówiły uznania, że decyzja z dnia [...], nr [...] z powodu jej trwałości nadal skutkuje prawem A. S. do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego pomimo uchylenia § 8 i § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 919 ze zm.), podczas gdy organy zastosowały ten przepis i z poszanowaniem zasady trwałości uznały, że decyzja z 1998 roku zgodnie z jej treścią skutkuje uprawnieniem A. S. do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego jednak do czasu istnienia powszechnie obowiązującej podstawy prawnej do wyliczenia emerytom i rencistom policyjnym wysokości tego równoważnika oraz bezzasadne zarzucanie organowi, że uchylone decyzje ignorują moc obowiązującą i trwałość decyzji z dnia [...], nr [...] podczas, gdy podstawa faktyczna i prawna uchylonych decyzji dotyczy ustalenia wysokości i wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, a zatem jest inna od podstawy faktycznej i prawnej decyzji z dnia [...], która dotyczy przyznania skarżącemu uprawnienia do tego równoważnika, c. art. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., poz. 78, nr 483 ze zm.) dalej powoływanej jako Konstytucja RP poprzez przyjęcie, że na podstawie decyzji Komendanta Rejonowego Policji z dnia [...], nr [...] A. S. jako renciście policyjnemu nadal przysługuje prawo do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego pomimo, że ustawa nie przewiduje i nigdy nie przewidywała możliwości przyznania równoważnika pieniężnego takiej osobie, a rozporządzenia i zarządzenie przyznające takie uprawnienie oczywiście wykraczały poza granicę delegacji ustawowej. Jednocześnie wniesiono o: a. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim; b. zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim według norm przepisanych. Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej ponoszono, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do podstawy prawnej przyjętej jako motyw rozstrzygnięcia. Wskazywano, że uprawnienia emerytów i rencistów policyjnych do tego rodzaju uposażenia nie można wywodzić z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Ustawa ta jako uprawnienia tychże osób, wymienia jedynie prawo do lokalu mieszkalnego z nakazem odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy oraz prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy – por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28.10.2008 roku sygn. akt U 4/08 (OTK-A 2008/8/141). Ponadto, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., rozstrzygnięcie uprawnienia do równoważnika pieniężnego następuje oddzielnie każdego roku po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek strony i następuje w drodze decyzji administracyjnej. Postępowanie to musi być wszczynane co roku, kończy się wydaniem decyzji na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego, uwzględniając stan prawny obowiązujący w dacie każdej kolejnej oceny. Skoro od dnia 1 stycznia 2006 roku przepisy rozporządzenia dotyczące stawek, jak i sposób wyliczenia równoważnika, przestały obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, wobec braku w tym zakresie innych regulacji, od dnia 1 stycznia 2006 roku brak jest podstaw zgodnie z treścią decyzji z 1998 roku do wyliczenia równoważnika dla tych podmiotów. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, organy orzekające oraz Sąd nie miały podstaw do stosowania przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji nr [...]. Przepisy wykonawcze do ustawy o Policji przyznające emerytom i rencistom policyjnym prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie obowiązują od stycznia 2006 roku, zaś żaden przepis prawa nie przewiduje możliwości stosowania przepisów uchylonych do określonej kategorii podmiotów. Dodano, że postępowanie o wypłatę równoważnika musi być wszczynane co roku, ma charakter odrębnego postępowania administracyjnego i kończy się wydaniem decyzji na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego, uwzględniającego stan prawny i stawki obowiązujące w dacie każdej kolejnej oceny. Organ każdorazowo otrzymując oświadczenie mieszkaniowe ma obowiązek rozstrzygnąć, czy są podstawy do pozytywnego rozpatrzenia takiego wniosku, nawet jeżeli wcześniej wydał pozytywną decyzję w takim przedmiocie. Podniesiono także, że wydane na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o Policji rozporządzenia i zarządzenie w zakresie w jakim przewidywały przyznanie prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego wykraczały poza granice delegacji ustawowej. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim, brak tożsamości okoliczności prawnych sprawia, że ocena prawna Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażona w wyroku z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Go 752/10 nie wiąże Sądu, ani organów w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 16 sierpnia 2011 r. A. S.wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim oraz podtrzymał w całości stanowisko zawarte w skardze do Sądu I instancji z dnia 5 kwietnia 2011 r. Wskazał jednocześnie, że decyzja z dnia 12 maja 1998 r., przyznająca równoważnik, została wydana na czas nieokreślony, gdy przebywał na rencie i w swojej treści nie zawierała sformułowania, że dotyczy tylko okresu jednego roku. Przez cały okres przebywania na rencie, co roku składał oświadczenie mieszkaniowe, na podstawie którego naliczano mu wysokość równoważnika, a następnie dokonywano jego wypłaty aż do 2005 roku. Dodał, że nigdy po złożeniu oświadczenia mieszkaniowego nie został poinformowany, że wszczęto w sprawie oświadczenia odrębne postępowanie administracyjne, jak i też nie otrzymywał żadnych nowych decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd ten, w odróżnieniu od Sądu I instancji, nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim nie zawierają usprawiedliwionej podstawy. Skargę kasacyjną w rozpatrywanej sprawie oparto zarówno na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego. Stąd też w pierwszej kolejności wymaga rozważenia zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, tj. wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie są podnoszone lub okażą się nieuzasadnione. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 133 p.p.s.a. (punkty "a" oraz "c" skargi kasacyjnej) polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku konkretnych przepisów prawa materialnego oraz nieuwzględnienie przez Sąd wpływu na uprawnienie A. S. do otrzymywania równoważnika pieniężnego okoliczności, że jest on wypłacany na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego, a jego wysokość ustalana jest każdorazowo, uwzględniając stan prawny obowiązujący w dacie każdej kolejnej oceny. Zarzut ten należy uznać za chybiony. Sąd I instancji wskazał na zastosowanie art. 16 § 1 k.p.a., który wyraża zasadę trwałości decyzji administracyjnych przewidując, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Dodatkowo Sąd I instancji powołał się w zaskarżonym wyroku na treść art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, w którym wyrażono zasadę demokratycznego państwa prawnego - Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z tej konstytucyjnej reguły wynikają m. in. takie zasady jak zasada praworządności, ochrony praw nabytych oraz pewności prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wspomniane przepisy miały w tej sprawie charakter przepisów prawa materialnego i nie można ich traktować inaczej jak podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Dodać należy, że także autor skargi kasacyjnej podejmuje merytoryczną polemikę z podstawą prawną rozstrzygnięcia, co pozwala uznać, że jej odczytanie nie sprawiało trudności na gruncie uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Odnośnie do kwestii pominięcia przez Sąd I instancji wpływu na prawo do otrzymywania równoważnika pieniężnego okoliczności, że jest on wypłacany na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego, a jego wysokość ustalana jest każdorazowo, uwzględniając stan prawny obowiązujący w dacie każdej kolejnej oceny należy wskazać, iż kwestia ta nie została pominięta przez Sąd I instancji, który stwierdził, że organ powinien dokonać czynności materialno-technicznych ustalenia wysokości świadczenia oraz wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Ewentualnie zaś, gdyby organ uznał, że żądanie skarżącego o wypłatę równoważnika nie może być spełnione, wówczas winien załatwić sprawę tego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej stosownie do art. 104 § 1 lub art. 105 § 1 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. Przechodząc następnie do analizy zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim art. 153 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie może on znaleźć uzasadnienia na gruncie rozpatrywanej sprawy. Przepis ten przewiduje zasadę, zgodnie z którą ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wcześniejszy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Go 752/10 dotyczył sprawy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Zatem również wyrażona w nim ocena prawna oraz wskazania dotyczące tej sprawy administracyjnej wiążą sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Na sprawę w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1865/10, Lex 746833). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również we wspomnianym kontekście, wypłata A. S. równoważnika za remont lokalu mieszkalnego stanowi sprawę administracyjną, zaś fakt że organ na wniosek skarżącego zastosował błędną (prawną) formę działania, tj. cofnął uprawnienie, nie zmienia charakteru samej sprawy administracyjnej. Uprawnienie wynikające z pozostawania w obrocie prawnym decyzji z dnia 12 maja 1998 r., nr 221/98 nie może bowiem zostać wyeliminowane w formie decyzji wydanej na wniosek strony postępowania dotyczący wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Innymi słowy to, że organ na wniosek A. S. orzekł w innym przedmiocie, nie zmienia w istocie charakteru sprawy administracyjnej. Dodatkowo należy się zgodzić z poglądem Sądu I instancji, zgodnie z którym ocena zasadności skargi nie może przebiegać poza granicami związania wyznaczonymi art. 153 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie nowe okoliczności, które pozwalają na przekroczenie tych granic, wynikają jedynie z rozszerzenia wniosku skarżącego o wypłatę równoważnika pieniężnego za lata 2009-2011. W tym świetle nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszania art. 153 p.p.s.a. Przechodząc kolejno do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że podstawę decyzji przyznającej A. S. uprawnienie do wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu stanowi art. 91 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 1 zarządzenia MSWiA z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. Nr 76, poz. 708 ze zm.). Zarządzenie to zostało uchylone rozporządzeniem MSWiA z dnia 20 grudnia 1999 r., które przestało obowiązywać z dniem wejścia w życie rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. zawierającego analogiczne uregulowania w przedmiocie przyznawania emerytom i rencistom policyjnym równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Rozporządzenie to zostało następnie zmienione rozporządzeniem MSWiA z dnia 6 kwietnia 2005 r., poprzez uchylenie między innymi § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wspomniane zmiany stanu prawnego nie wywołały wygaśnięcia decyzji administracyjnych przyznających emerytom czy rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Należy przypomnieć, że w wyroku z dnia z 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 1576/09 wydanego w sprawie skarżącego NSA wskazał, iż wbrew temu co podnosił organ, zmiana stanu prawnego wskutek nowelizacji przepisów rozporządzenia nie spowodowała automatycznie wygaśnięcia z dniem 1 stycznia 2006 r. decyzji administracyjnych przyznających emerytowanym funkcjonariuszom policji prawo do spornego równoważnika. Brak w tym zakresie nowych regulacji prawnych sprawił, że wcześniej wydane decyzje nadal wiążą pomimo, że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie. Podkreślić należy, że A. S. posiada ostateczną decyzję z dnia [...], przyznającą prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu ze wskazaniem, iż jego wypłata będzie następowała corocznie w wysokości ustalonej na podstawie obowiązujących stawek. Decyzja ta nie została jak dotąd wyeliminowana z obrotu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela jednocześnie stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym wyeliminowanie z obrotu prawnego wspomnianej decyzji ostatecznej przyznającej A. S. prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego mogło nastąpić jedynie poprzez zastosowanie odpowiednich trybów nadzwyczajnych (stwierdzenie nieważności, wznowienie postępowania) lub na skutek zastosowania określonych przepisów intertemporalnych. Dopóki jednak decyzja o przyznaniu uprawnienia nie zostanie wyeliminowana z obrotu w sposób przewidziany prawem, będzie ona wywoływać skutek wiążący trwale podmioty i strony zainteresowane ich rozstrzygnięciem. Dodać należy, że zarówno sama decyzja z dnia [...], przyznająca A. S. sporny równoważnik, jak też obowiązujące w tym zakresie przepisy nie określały zdarzeń ani warunków, z jakimi wiązałoby się ustanie bytu prawnego - nawiązanego na skutek tej decyzji - stosunku materialnoprawnego. W tym świetle nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w związku art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej i ich rodzin oraz § 1 ust. 1 i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Taki pogląd prawny znajduje również uzasadnienie na gruncie stosowania zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, która może być wzruszona jedynie poprzez zastosowanie trybów nadzwyczajnych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie rozumienie konsekwencji istnienia w obrocie prawnym decyzji z dnia [...], nr [...] przyznającej A. S. stosowne uprawnienia, znajduje uzasadnienie nie tylko we wspomnianej zasadzie trwałości decyzji administracyjnej, wyrażonej na gruncie art. 16 § 1 kp.a., ale stanowi konsekwencję poszanowania konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego i płynących z niej reguł legalizmu, budowania zaufania obywateli do państwa oraz ochrony praw nabytych. W tym kontekście nie mogą zostać uznane za trafne zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Odnosząc się w konkluzji do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a w związku z art. 135 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi A. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w K. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności decyzji, co skutkowało uchyleniem wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. W tej sytuacji Sąd I instancji właściwie powołał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a w związku z art. 135 p.p.s.a. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, na podstawie art. 184 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku.