VII SA/Wa 606/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński ( spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant St. sekr. sąd. Agnieszka Foks - Skopińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi U. K. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego w zakresie budownictwa lądowego. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] września 2010 r. [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr [...], Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, zw. dalej Komisją, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt. 3 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. Nr 5, poz. 42, ze zm.) w związku z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku U. K. z dnia 25 lutego 2006 r. oraz dokumentów stwierdzających wymagane wykształcenie, praktykę zawodową i uprawnienia budowlane z dnia [...] listopada 1982 r., Nr [...], oraz przedłożony dorobek praktyczny w zakresie objętym rzeczoznawstwem, odmówiła nadania U. K., inżynierowi budownictwa lądowego, tytułu rzeczoznawcy budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej obejmującej wykonawstwo w zakresie budownictwa lądowego, wskazując jedynie, że wnioskodawczyni nie spełnia warunków w zakresie przygotowania zawodowego, określonych w art. 15 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpiła U. K., jako podstawę wskazując przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a. Decyzją z dnia z dnia [...] maja 2008 r., Nr [...], Komisja utrzymała w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r., [...], którą odmówiła stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...]. W wyniku zaskarżenia ww. decyzji przez U. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrokiem z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 507/10, uchylono ww. decyzje Komisji wydane w trybie nieważnościowym, jako wydane z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. (z uwagi na brak należytego uzasadnienia stanowisko organu). Ponownie rozpoznając sprawę, Komisja decyzją z dnia [...] września 2010 r., Nr [...], na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, w związku z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zw. dalej Prawem budowlanym, po rozpatrzeniu wniosku U. K. z dnia 25 lutego 2006 r. oraz dokumentów stwierdzających wymagane wykształcenie, praktykę zawodową i uprawnienia budowlane z dnia [...] listopada 1982 r., Nr [...], oraz przedłożony dorobek praktyczny w zakresie objętym rzeczoznawstwem, odmówiła nadania U. K., inżynierowi budownictwa lądowego, tytułu rzeczoznawcy budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej obejmującej wykonawstwo w zakresie budownictwa lądowego. W uzasadnieniu Komisja wskazała, że U. K., składając wniosek o przyznanie tytułu rzeczoznawcy budowlanego w dniu 25 lutego 2006 r., błędnie przyjęła za podstawę nadawania tytułu rzeczoznawstwa budowlanego przepisy obowiązujące przed 29 września 2005 r., które to przepisy zmieniono ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 163, poz. 1364). W rezultacie czego do wniosku zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 15 ust. 1 pkt 1-2 (a-d) dołączyła dwie opinie rzeczoznawców budowlanych. Załączyła również dwa zaświadczenia z przebiegu pracy zawodowej wymieniające rodzaje obiektów budowlanych, przy których pełniła funkcję kierownika budowy określające tylko w sposób ogólny rodzaj konstrukcji oraz jego kubaturę. W ocenie Komisji ani konstrukcją, ani kubaturą ww. obiekty nie różnią się od standardowych obiektów budowlanych, których budowę realizuje każda osoba wykonująca samodzielną funkcję techniczną na stanowisku kierownika budowy. Wprawdzie w opiniach rzeczoznawców wymienia się ogólne informacje o być może trudniejszych realizacjach (usuwanie zagrożeń dla bezpieczeństwa budynków przyległych do Filharmonii [...], [...] Manufaktura, Zespół Obiektów Sportowych dla Wyższej Szkoły [...]) ale w dokumentach poza wzmianką o wystąpieniu takiej realizacji brak jest rozwinięcia dotyczącego rozwiązywania konkretnych ocen zjawisk technicznych bądź rozwiązań zagadnień technicznych lub techniczno-organizacyjnych wykonywanych przez U. K.. W tym stanie rzeczy specjalistyczny zespół Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej pismem z dnia 9 stycznia 2007 r. wystąpił do U. K. o uzupełnieni przesłanej dokumentacji. Do organu wpłynęły dwie opinie pozytywnie oceniające jej pracę przy realizacjach wcześniej wymienionych inwestycji, w tym jedna opinia bez imiennego podpisu opatrzona tylko pieczęcią firmy. Ponadto organ otrzymał zestawienie opisujące bardziej szczegółowo budynki i budowle realizowane w okresie od 1982 r. do 1993 r. pod kierownictwem U. K.. W ocenie Komisji są to obiekty małe o nieskomplikowanej konstrukcji, a już nieporozumieniem należy określić roboty budowlane zaliczone do znaczącego dorobku polegające na wykonaniu ogrodzenia z płyt prefabrykowanych betonowych, czy zaplecze tymczasowe budowy z płyt warstwowych PWS. W ocenie Komisji tego typu roboty budowlane, jak również budowę budynku o powierzchni 35,00 m2 na podstawie art. 29 Prawa budowlanego wykonuje się, bez udziału osób wykonujących samodzielne funkcje techniczne na podstawie ogólnej wiedzy o robotach budowlanych. Czym innym byłaby ocena techniczna lub ocena jakości wykonanych robót, na przykład wykończeniowych, lub ekspertyza dotycząca błędów popełnionych w trakcie wykonywania tego typu robót. Nie można zaliczyć do znaczącego dorobku inżyniera nadzoru nad układaniem kafelków czy malowaniem ścian farbą emulsyjną. Wymienione w piśmie U. K. z dnia 27 września 2007 r. informacje o podejmowanych działaniach w stosunku do prowadzonych w mieście Ł. inwestycji budowlanych (Manufaktura, Centrum Kulturalno-Handlowe) nie mogą być zaliczone do dorobku zawodowego, ponieważ tak jak napisała U. K., pełniła w tym okresie funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. Praca w inspekcji nadzoru budowlanego nie jest wykonywaniem samodzielnej funkcji technicznej, o której mowa w art. 12 Prawa budowlanego, natomiast pracownicy mogą podejmować się tej funkcji poza terenem właściwości miejscowej inspektoratu, co w danym przypadku nie miało miejsca. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...], Komisja, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku U. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymała w mocy własną decyzję Nr [...]. W uzasadnieniu Komisja, odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stwierdziła, że U. K. nie posiada znaczącego dorobku praktycznego w zakresie objętym rzeczoznawstwem, ponieważ o znacznym dorobku zawodowym można mówić wówczas, gdy jest to dorobek znacznie przewyższający przeciętny dorobek zawodowy wymagany od ogółu inżynierów budownictwa wykonujących samodzielne funkcje techniczne w budownictwie. Ponadto Komisja wskazała, że w uzasadnieniu decyzji I-instancyjnej użyto określenia małe obiekty, natomiast U. K. nie podała wysokości nadzorowanych przez siebie obiektów co uniemożliwiło zakwalifikowanie ich do grupy wysokości budynków wymienionych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 r., Nr 75, poz. 690). W ocenie Komisji zakres rzeczoznawstwa budowlanego bardzo rzadko jest nadawany w pełnym zakresie posiadanych uprawnień budowlanych. Najczęściej jest on zawężany do części dziedziny budownictwa w zakresie, której strona wykaże się znaczącym dorobkiem. Możliwym byłoby nadanie tytułu rzeczoznawcy budowlanego w zakresie budownictwa np. wysokiego i wysokościowego gdyby strona zaprezentowała w dorobku zawodowym kilka tego rodzaju realizacji. W praktyce zawodowej zaprezentowanej w tym postępowaniu nic takiego nie miało miejsca. U. K. wymienia w swojej praktyce jedną realizację budynku wielorodzinnego, jako zabudowę plombową, z "minowaniem" budynków sąsiednich. Należy się domyślać, że chodzi tutaj o wzmacnianie (podbijanie) fundamentów budynków sąsiednich celem zabezpieczenia ich przed uszkodzeniami w trakcie realizacji budynku, który zamyka istniejącą pierzeję ulicy czy placu. W ocenie Komisji zaprezentowanie kilku tego rodzaju realizacji z opisem zaproponowanego rozwiązania projektowego wzmocnienia, opisu technicznego jego wykonania, podania warunków posadowienia (rodzaj gruntu, poziom wody gruntowej) itp., byłoby elementem doświadczenia zawodowego, który można by nazwać znaczącym. Wymienione wcześniej dwie rekomendacje rzeczoznawców budowlanych nie mogą być potraktowane posiłkowo jako dowody posiadania znaczącego dorobku zawodowego, ponieważ do okresu, w którym U. K. pełniła samodzielne funkcje techniczne odnoszą się bardzo ogólnie. Zdaniem Komisji pełnienie funkcji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w rozumieniu art. 12 Prawa budowlanego nie jest wykonywaniem samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie i praktyka zawodowa polegająca na pełnieniu określonych funkcji w urzędach nie może być zaliczona do życiorysu zawodowego osoby ubiegającej się o tytuł rzeczoznawcy budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła U. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W ocenie skarżącej przedmiotowa decyzja w sposób rażący narusza zasadę związania wyrokami sądu, organu i strony, ponieważ wskazane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego naruszenia prawa procesowego i materialnego nie zostały przez Krajową Komisję Kwalifikacyjną naprawione. W odpowiedzi na skargę Komisja podtrzymała dotychczasowe stanowisko i wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych względów niż w niej podniesione. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna naruszyły bowiem zakaz powtórnego rozstrzygania tej samej sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. zachodzi wówczas gdy istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna). Istotnym jest, że aby zaistniała tożsamość sprawy konieczne jest aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego (por. wyrok NSA sygn. akt II OSK 931/09, LEX nr 597967). Jak wynika z akt sprawy, ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr [...], Komisja odmówiła nadania U. K., inżynierowi budownictwa lądowego, tytułu rzeczoznawcy budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej obejmującej wykonawstwo w zakresie budownictwa lądowego. Ta decyzja stała się przedmiotem postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności, w ramach którego możliwe jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. W tymże postępowaniu nadzorczym wydano decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności, która następnie została zaskarżona do WSA. Wyrokiem WSA w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 507/10 uchylono ww. decyzje Komisji wydane w trybie nieważnościowym, jako wydane z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. (z uwagi na brak należytego uzasadnienia stanowisko organu). Na skutek tego wyroku Komisja była obowiązana do ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr [...]. Jednakże Komisja nie przeprowadziła postępowania nadzwyczajnego w sprawie unieważnienia decyzji Nr [...], lecz prowadzając postępowanie po ww. wyroku Sądu rozpoznała ponownie w trybie zwykłym wniosek U. K. o nadanie tytułu rzeczoznawcy i po raz kolejny odmówiła nadania U. K., inżynierowi budownictwa lądowego, tytułu rzeczoznawcy budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej obejmującej wykonawstwo w zakresie budownictwa lądowego. Nie ulega więc wątpliwości, że zarówno w zakresie podmiotowym, jaki przedmiotowym decyzja z dnia [...] kwietnia 2007 r. jest tożsama z decyzjami, które obecnie są przedmiotem skargi, ponieważ dotyczy praw tego samego podmiotu, tj. U. K., oraz została wydana w tej samej sprawie administracyjnej dot. nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, obejmującej wykonawstwo w zakresie budownictwa lądowego, która to sprawa została już raz zakończona ostatecznym rozstrzygnięciem Komisji. Z tego względu zachodzi przesłanka nieważnościowa postępowania, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., ponieważ decyzje objęte skargą dotyczą sprawy, którą już poprzednio rozstrzygnięto inną decyzją ostateczną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego też w niniejszej sprawie, wobec stwierdzenia przez Sąd, że zaskarżone decyzje obarczone są wadą nieważnościową z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. Usunięcie z obrotu prawnego przez Sąd niniejszym wyrokiem decyzji wydanych z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w obu instancjach w postępowaniu zwykłym oznacza, że nadal nie jest załatwiona sprawa z wniosku skarżącej o przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...]. Komisja winna zatem ponownie przeprowadzić postępowanie nieważnościowe z uwzględnieniem wytycznych jakie zostały zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 507/10. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.