II OSK 2396/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 478/11 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Stowarzyszenia A. w S. (dalej jako "stowarzyszenie" bądź "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Prezydent Miasta Sieradza, działając na podstawie art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa"), a także § 3 ust. 1 pkt 22 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku J.K., właściciela firmy B. z siedzibą w S. (dalej jako "inwestor"), określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizacją przedsięwzięcia określonego jako: "Budowa instalacji do produkcji mas bitumicznych zlokalizowanej na działce nr ewid. [...], usytuowanej przy [...]". W uzasadnieniu Prezydent Miasta wyjaśnił, że w dniu 30 listopada 2009 r. inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Sprecyzował, że planowane przedsięwzięcie polegać ma na budowie wytwórni mas bitumicznych o wydajności 160 Mg/h, przy czym wielkość produkcji mas bitumicznych zależy od zamówień na budowę nowych dróg oraz przebudowy i remonty istniejących, jednocześnie przyjmuje się maksymalną produkcję mas bitumicznych na poziomie 120 tys. Mg/rok. Pismem z dnia 3 grudnia 2009 r. organ I instancji wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Sieradzu oraz do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi z zapytaniem o opinię co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Organy te wskazały, że dla przedsięwzięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. organ I instancji dopuścił Stowarzyszenie A. jako stronę w toczącym się postępowaniu. Prezydent postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia. W postanowieniu tym Prezydent Miasta Sieradza zaznaczył, że "Raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko należy sporządzić z uwzględnieniem sumarycznego oddziaływania planowanych i prowadzonych działalności przez firmę B. na działkach nr [...] (obręb [...]) oraz na działce nr [...] (obręb [...]), w tym Instalacji przemysłowej do produkcji betonu towarowego, na którą wydana została decyzja środowiskowa Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak: [...]". Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (dalej jako "raport") został dostarczony w dniu 9 marca 2010 r. o czym poinformowano zainteresowanych obwieszczeniem z dnia 16 marca 2010 r. W wyznaczonym okresie, przeznaczonym na zapoznanie się z wnioskiem oraz raportem oddziaływania na środowisko, nie zgłoszono żadnych uwag i sprzeciwów. Prezydent wyjaśnił, że warunki realizacji przedsięwzięcia zostały uzgodnione przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Sieradzu pismem z dnia 6 kwietnia 2010 r. i wszystkie zastrzeżenia zawarte w tym piśmie zostały uwzględnione w decyzji. Po uzupełnieniu raportu Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił ich warunki. Wszystkie warunki zawarte w tym postanowieniu zawarte zostały w decyzji. Pismem z dnia 7 czerwca 2010 r. Prezydent Miasta Sieradza poinformował strony postępowania jak i społeczeństwo biorące w nim udział o możliwości zapoznania się z "Analizą raportu o oddziaływaniu na środowisko wytwórni mas bitumicznych [...] oraz możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji na terenie działki nr ewid. [...], w Sieradzu przy ul. [...]" wykonaną przez Wydział Inżynierii Procesowej i Ochrony Środowiska Politechniki Łódzkiej. Jednocześnie powyższa analiza została wysłana do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Sieradzu, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi oraz do inwestora. W dniu 1 lipca 2010 r. do organu I instancji wpłynęło stanowisko pełnomocnika inwestora w sprawie uwag do analizy. Natomiast pismem z dnia 7 lipca 2001 r. Organ I instancji poinformował strony postępowania oraz społeczeństwo o zebraniu wszystkich dowodów i materiałów niezbędnych do wydania tej decyzji i możliwości zapoznania się z nimi oraz o możliwości zgłoszenia ewentualnych żądań w przedmiotowej sprawie. W wyznaczonym terminie nie wniesiono żadnych uwag. Wpłynęły jedynie dwa pisma w sprawie określenia zbyt krótkiego terminu na zapoznanie się z materiałami. Odpowiedź na powyższe pismo przesłano między innymi stowarzyszeniu oraz W.R.. W dniu 2 sierpnia 2010 r. wpłynęła uchwała Rady Osiedla Męka z dnia 30 lipca 2010 r. w sprawie budowy przedmiotowej wytwórni mas bitumicznych. W przedstawionej uchwale negatywnie oceniono realizację omawianej inwestycji, uznając ją za wielkie zagrożenie dla środowiska i zdrowia ludzi. W ocenie organu I instancji, przeprowadzone postępowanie nie potwierdziło jednak faktu istnienia zagrożenia inwestycji dla życia i zdrowia mieszkańców, ani nie potwierdziło, że wpłynie ona negatywnie na środowisko. Prezydent Miasta Sieradza decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Od decyzji tej odwołanie złożyło stowarzyszenie. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta Sieradza wskazał między innymi na pozytywny wynik analizy poprawności złożonego przez inwestora raportu. Ponadto organ zwrócił uwagę, że zawiera on obliczenia przewidywanego stanu zanieczyszczenia powietrza, które wykonane zostały zgodnie z obowiązującą metodyką ogłoszoną w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. z 2010 r. Nr 16, poz. 87 – dalej jako "rozporządzenie z dnia 25 stycznia 2010 r."). Wartości odniesienia zostały ustalone przy współudziale toksykologów i są to stężenia bezpieczne dla ludzi i środowiska. Ponadto najwyższe stężenie zanieczyszczeń takimi substancjami jak: SO2 i NOx zgodnie z załączonymi do raportu prezentacjami graficznymi występują na terenie planowanej wytwórni i są to wartości mniejsze niż 10% wartości odniesienia. Zgodnie z mapkami, stężenie na terenie zabytkowego cmentarza będzie o 40-60% niższe, nie można więc mówić o negatywnym oddziaływaniu emisji powyższymi substancjami. Z kolei obliczenia dotyczące oddziaływania substancji rakotwórczych takich jak: WWA, benzo(a)piren, formaldehyd, a także pozostałych substancji w powietrzu wskazują, że w żadnym punkcie stężenie tych gazów nie przekroczy 10% wartości odniesienia. Nie ma zatem podstaw twierdzić, że substancje te będą w jakikolwiek sposób oddziaływać na ludzi i środowisko. Organ I instancji wyjaśnił, że dostawca instalacji produkcyjnej nie posiada danych dotyczących wskaźników emisji, dla określenia przewidywanego oddziaływania, jednak autorzy raportu posłużyli się danymi literaturowymi z wiarygodnych źródeł. Po zakończeniu inwestycji konieczne będzie wykonanie pomiarów rzeczywistej emisji substancji w powietrzu i określenie ich oddziaływania na środowisko. Wynik analizy porealizacyjnej może być podstawą do zobowiązania inwestora do ewentualnego zainstalowania urządzeń ograniczających emisję. Pomiary emisji wykonane do analizy porealizacyjnej będą dowodem, że wielkości emisji podane w raporcie zostały przyjęte prawidłowo i instalacja nie będzie oddziaływać ponadnormatywnie na środowisko. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z wyjaśnieniami dr inż. K.D. (załączonymi do pisma firmy C. z dnia 30 czerwca 2010 r.) warianty pracy instalacji w zakresie akustycznym zostały w raporcie przeanalizowane w oparciu o dane przekazane przez inwestora. Zarówno obciążenie przejazdami technologicznymi jak i czas pracy obydwu wytwórni wynikają z przeprowadzonej przez inwestora analizy rynkowej. Przyjęta w analizie według wariantu II pracy instalacji, liczba przejazdów samochodów będzie wiązała się z emisją około 3 min hałasu towarzyszącego przemieszczaniu się pojazdów po terenie działki. Parametry akustyczne wszystkich źródeł hałasu instalacji tj. obsługi komunikacyjnej, źródeł technologicznych dla obydwu wariantów pracy instalacji skutkują 2 dB różnicą poziomu emisji. Przeprowadzona przez autora raportu analiza oddziaływania akustycznego jest zgodna z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Zgodnie z metodyką ogłoszoną w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r., czas emisji nie ma wpływu na stężenie jednogodzinne, natomiast ma wpływ na średnioroczne. Organ I instancji wyjaśnił ponadto, że w toku oceny oddziaływania na środowisko stwierdzono, że planowane przedsięwzięcie nie jest zlokalizowane na obszarach wodno-błotnych czy innych obszarach o płytkim zaleganiu wód podziemnych, obszarach wybrzeży, obszarach górskich lub leśnych, obszarach objętych ochroną, w tym strefie ochronnej ujęć wód i obszarach ochronnych zbiorników wód śródlądowych. Ponadto nie są to również obszary wymagające specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin i zwierząt oraz ich siedlisk, a także siedlisk przyrodniczych objętych ochroną, w tym obszary sieci Natura 2000, obszary, na których standardy jakości środowiska zostały przekroczone, czy też obszary o krajobrazie mającym znaczenie historyczne, kulturowe lub archeologiczne. Dodatkowo Prezydent zobowiązał inwestora do opracowania i przedstawienia analizy porealizacyjnej zawierającej porównanie ustaleń zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z rzeczywistym oddziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko i działaniami podjętymi w celu jego ograniczenia z uwagi na duże zainteresowanie społeczeństwa i liczne ich obawy. Analiza porealizacyjna w szczególności określać ma emisję hałasu oraz gazów i pyłów emitowanych do powietrza ze wszystkich emitorów wytwórni. Sprawdzenie ich już w terminie przed zakończeniem pierwszego cyklu produkcyjnego pozwoli na porównanie założonych w raporcie danych do wyników osiągniętych podczas pracy zrealizowanego przedsięwzięcia. Po przedłożeniu analizy będzie możliwość zapoznania się i przeanalizowania jej przez wszystkich zainteresowanych. Analizując dane zawarte w raporcie, a także w analizie sporządzonej do raportu oddziaływaniu na środowisko wytwórni mas bitumicznych INTRAME 160 oraz wytwórni betonu BRS-IOOOM, organ I instancji stwierdził, że funkcjonowanie planowanej inwestycji nie będzie powodować powstawania przekroczeń standardów jakości powietrza oraz oddziaływania na klimat akustyczny na rozpatrywanym terenie. Oddziaływanie planowanej inwestycji na powierzchnię ziemi, wody podziemne i powierzchniowe oraz klimat, dobra mineralne i dobra kultury, krajobraz, a także świat roślinny i zwierzęcy nie będzie ponadnormatywne. Odwołanie od powyższej decyzji złożyło stowarzyszenie. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium uznało za bezzasadne zarzuty odwołania. Wyjaśniło, że zarówno istniejąca, jak i planowana inwestycja, usytuowane są na działce o nr. ewid. [...]. Wytwórnia betonu zajmuje teren o powierzchni około 250 m2, zaś wytwórnia mas bitumicznych zajmie teren o powierzchni około 500 m2. Planowana wytwórnia mas bitumicznych jest urządzeniem hiszpańskiej firmy, jest to urządzenie nowoczesne, w pełni zautomatyzowane, stacjonarne, o pracy cyklicznej, w którym proces produkcyjny odbywający się w otaczarce podzielony jest na kilka dopasowanych do siebie procesów częściowych. Wielkość produkcji będzie zależała od zamówień na budowę oraz przebudowę i remonty dróg. Inwestor przyjął maksymalną produkcję roczną mas bitumicznych na poziomie 120 tys. Mg. Na etapie budowy wytwórni mas bitumicznych przewidziane są: roboty ziemne, betonowanie terenu pod posadowienie wytwórni, montaż urządzeń technicznych, budowa dróg i placu manewrowego, prace wykończeniowe i poprawiające estetykę obiektu oraz transport materiałów budowlanych i urządzeń. Ewentualne zanieczyszczenie powietrza, hałas oraz powstawanie odpadów ograniczone będzie wyłącznie do czasu trwania prac budowlanych i montażowych, które przewidziane są na około miesiąc. Po ich zakończeniu pyły emitowane do powietrza opadną, zaś emisja tych zanieczyszczeń nie będzie miała wpływu na jakość powietrza. Hałas związany z pracami budowlano-montażowymi ograniczony będzie do pory dnia i czasu trwania tych robót. Powstałe podczas prac budowlano-montażowych odpady, takie jak gruz, części betonu, zostaną zużyte jako posypka pod powierzchnię dróg komunikacji wewnętrznej oraz placu manewrowego, nadmiar zaś zostanie wywieziony na składowisko odpadów. W raporcie przeprowadzona została analiza oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w zakresie emisji gazów i pyłów do powietrza, hałasu, ścieków oraz odpadów, również w aspekcie kumulowania się oddziaływań z istniejącą na terenie planowanego przedsięwzięcia wytwórnią betonu. Z uwagi na zastosowane rozwiązania konstrukcyjno-technologiczne w obu instalacjach, planowanej wytwórni oraz funkcjonującej (wytwórni betonu), zagwarantowane jest dotrzymanie wszelkich standardów ochrony środowiska, wobec czego eksploatacja obu wytwórni nie będzie powodowała przekroczenia dopuszczalnych norm ochrony środowiska, zaś ewentualna szkodliwość obu instalacji zamykać się będzie w obszarze objętym inwestycją. Jak wskazał autor raportu, w celu spełnienia wszelkich norm w zakresie ochrony środowiska przedsięwzięcie w fazie jego eksploatacji powinno spełniać określone wymagania w zakresie zmniejszenia emisji substancji do powietrza, ograniczenia hałasu, prawidłowej gospodarki odpadami oraz gospodarki wodnej. Zalecenia raportu w tym zakresie zostały uwzględnione w zaskarżonej decyzji. W raporcie przeanalizowane zostały warianty realizacji planowanego przedsięwzięcia, tj. wariant proponowany przez inwestora, wariant alternatywny oraz wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Analiza wariantu alternatywnego, i to zarówno pod kątem zmiany lokalizacji planowanej inwestycji jak i zakupu innej niż planowania instalacji do produkcji mas bitumicznych, wskazuje niecelowość jego realizacji, głównie z uwagi na koszty. Wariant proponowany przez inwestora zakłada jednoczesną eksploatację istniejącej wytwórni betonu i planowanej wytwórni mas bitumicznych. Przy dwuwariantowym założeniu czasu pracy tych wytwórni (które było przedmiotem analizy przeprowadzonej w raporcie), tj. 7,5 h/zmianę (maksymalne obciążenie instalacji) oraz 4,5 h/zmianę (zakładany przez inwestora czas pracy instalacji), za najkorzystniejszy wariant dla środowiska autor raportu uznał wariant 4,5 h/zmianę, ze względu na mniejszą emisją zanieczyszczeń. W ocenie autora raportu, przy przyjętych dla istniejącego (wytwórnia betonu) i planowanego przedsięwzięcia (wytwórnia mas bitumicznych) rozwiązaniach techniczno-technologicznych, brak jest przesłanek do powstania poważnej awarii przemysłowej, co wynika z wielkości prognozowanych do magazynowania substancji szkodliwych dla środowiska. Przeprowadzona przez rzeczoznawcę Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnych, dr. inż. G.W., analiza raportu, doprowadziła jej autora do wniosku, że realizacja planowanego przedsięwzięcia, przy jednoczesnym funkcjonowaniu wytwórni betonu, nie będzie powodować ponadnormatywnego oddziaływania na powierzchnię ziemi, wody podziemne i powierzchniowe, klimat i dobra kultury, krajobraz a także świat ludzi i zwierząt. Do zastrzeżeń zawartych w powyższej analizie, dotyczących przyjętego czasu pracy wytwórni mas bitumicznych, autor raportu odniósł się w piśmie z dnia 30 czerwca 2010 r. Powołując się na obowiązującą metodykę referencyjną określoną w załączniku nr 3 do rozporządzenia z dnia 26 stycznia 2010 r., autor raportu wyjaśnił, że z punktu widzenia oddziaływania emisji substancji do powietrza, nie ma znaczenia czas eksploatacji instalacji w ciągu dnia, ponieważ maksymalny rozkład stężeń substancji emitowanych do powietrza uśredniany jest do jednej godziny oraz jednego roku. Przy takim sposobie obliczeń nie ma znaczenia, czy instalacja będzie pracowała godzinę w roku, w miesiącu, czy w ciągu dnia, ponieważ niezależnie od tego wynik obliczeń będzie zawsze taki sam dla emisji substancji do powietrza w ciągu jednej godziny. Czas pracy instalacji będzie natomiast miał znaczenie dla obliczenia uśrednionego stężenia w ciągu roku. Czas pracy wytwórni mas bitumicznych przyjęty w raporcie wynika, według autora, z przewidywanego zapotrzebowania na masę bitumiczną i beton (odpowiednio; 120 tys. Mg/rok i 40 tys. Mg/rok). Równocześnie autor zaprezentował obliczenia poziomów poszczególnych substancji w powietrzu, które będzie emitowała wytwórnia mas bitumicznych, uśrednione do 1 godziny oraz do 1 roku, przy założeniu pracy instalacji przez 24 godziny na dobę i 8760 godzin w ciągu roku (co odpowiada 365 dniom). Obliczenia te wykazały, że w zakresie substancji emitowanych do powietrza przez wytwórnię mas bitumicznych, nie zostaną przekroczone 10% wartości odniesienia poszczególnych substancji uśrednione do godziny. W zakresie badania wpływu wytwórni mas bitumicznych na klimat akustyczny otoczenia autor raportu wskazał, że analiza hałasu została przeprowadzona w odniesieniu do wskaźnika hałasu L-Aeq D dotyczącego ośmiu godzin, co jest zgodne z art. 112a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm., zwane dalej p.o.ś.) oraz tabelą 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Wobec tego autor uważa za sprzeczne z wymienionymi przepisami sugerowanie w analizie raportu badania oddziaływania akustycznego planowanego przedsięwzięcia w przedziale czasowym 10-godzinnym. Wyjaśnienia autora raportu w tym zakresie Kolegium uznało za przekonujące. Natomiast eksponowany w toku całego postępowania oraz w odwołaniu zarzut Stowarzyszenia odnosi się głównie do założonego w raporcie czasu pracy planowanej inwestycji. Odwołujący uważa, że czas pracy instalacji (wytwórni mas bitumicznych) został celowo zaniżony, aby uzyskać korzystne dla inwestora wyniki badań. W ocenie Kolegium, stanowisko to należy uznać za chybione, bowiem przyjęte dwa warianty czasu pracy planowanej wytwórni mas bitumicznych (4,5 i 7,5 godziny dziennie), wynikają z założonej przez inwestora maksymalnej produkcji rocznej w wysokości 120 tys. Mg. Autor dokonał analizy wpływu planowanej inwestycji na środowisko w odniesieniu do tych dwóch wariantów czasu pracy oraz wskazał wariant najkorzystniejszy dla środowiska (4,5 godziny, s. 116 raportu). Skoro, zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien odnosić się do planowanego przez inwestora przedsięwzięcia, to za zasadne należy uznać uwzględnienie w nim założeń przyjętych przez inwestora, również w zakresie rozmiarów planowanej przez niego produkcji. Raport powinien odnosić się do konkretnego przedsięwzięcia o ściśle określonych parametrach, które powinny określać rodzaj i skalę przedsięwzięcia. Ustalenia raportu powinny zatem odnosić się ściśle do określonych przez inwestora parametrów planowanego przedsięwzięcia, nie zaś do parametrów hipotetycznych, oderwanych od zamiarów inwestycyjnych. Kolegium podkreśliło, że wniosek inwestora co do rodzaju i skali oraz miejsca planowanego przedsięwzięcia wiąże organ wydający decyzję w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, co oznacza, że organ administracji publicznej powinien taki wniosek rozpatrzyć w granicach przez niego określonych. Kolegium dodało, że zastosowana w raporcie metoda obliczenia stężeń gazów i pyłów uśrednionych do godziny i do roku jest prawnie dopuszczalną, wobec czego nie ma podstaw do jej kwestionowania. Za bezzasadny Kolegium uznało zarzut, że inwestor zmienił swój wniosek w zakresie podjęcia realizacji wytwórni mas bitumicznych o wydajności większej (160 Mg/h) w stosunku do poprzednio planowanej (30 Mg/h). Inwestor miał bowiem prawo zmienić swoje plany inwestycyjne i wystąpić z nowym wnioskiem obejmującym przedsięwzięcie o innych parametrach niż wcześniej zamierzone. Kolegium nie uwzględniło wniosku skarżącego o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, ponieważ wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w tym zdrowie i życie ludzi został już szczegółowo przeanalizowany w toku niniejszego postępowania, zaś skarżący niczym nie uzasadnił swojego wniosku oraz wyboru biegłego. Skargę na powyższą decyzję złożyło stowarzyszenie. W uzasadnieniu strona powtórzyła argumentację odwołania, ustosunkowując się do argumentów organu odwoławczego wskazała, że organ ten bezkrytycznie oparł się na raporcie, przyjął informacje w nim zawarte, oraz dodatkowe wyjaśnienia zawarte w pismach za wiarygodne, uprawniające do przyjęcia stwierdzenia, że inwestycja nie zagraża środowisku. Oddalając skargę Sąd I instancji podkreślił, że obecnie kontrolowane postępowanie administracyjne wszczęte zostało w oparciu o nowy wniosek inwestora z dnia 30 listopada 2009 r. o wydanie środowiskowych uwarunkowań dla opisanego przedsięwzięcia. W postępowaniu tym doszło do sporządzenia nowego raportu. Uprzednio raport został złożony w 2007 r. w postępowaniu, w ramach którego inwestor wycofał swój wniosek. Sąd I instancji podkreślił, że to inwestor wyznacza ramy postępowania, przynajmniej jeżeli chodzi o założoną wielkość produkcji, czas pracy i inne parametry związane z danego rodzaju przedsięwzięciem. Oczywistym jest, że raport dotyczyć musi konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. W ocenie Sądu I instancji, stanowisko organów administracji znajdujące odzwierciedlenie w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasługuje na aprobatę. W ocenie Sądu I instancji, ustalając stan faktyczny sprawy organy podjęły niezbędne kroki celem wyjaśnienia wszelkich wątpliwości, odniosły się do pism składanych przez wszystkie strony postępowania, niewątpliwie także do zarzutów odwołania. Ponadto chociaż w uzasadnieniu decyzji organu I instancji można doszukać się niewielkich uchybień, jednakże organ odwoławczy w ramach własnej, pogłębionej analizy zgromadzonego materiału dowodowego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji i uzasadnił je w sposób wynikający z przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, organ rzetelnie uzasadnił swoje rozstrzygniecie, należycie ustosunkowując się do argumentacji podniesionej w odwołaniu. Sąd I instancji podzielił rozważania organu odnośnie wielkości produkcji. Za prawidłowe również uznał wyliczenie ilości pojazdów, które będą obsługiwać instalację. Z raportu wynika, że przy rzeczywistym wykorzystaniu instalacji, przy czasie pracy 4,5 h/zmiana liczba samochodów to 50 pojazdów, z kolei przy wariancie maksymalnym 7,5 h/zmiana ilość pojazdów ma zamknąć się w 85 pojazdach i w przypadku obu wariantów te ilości pojazdów należy przyjąć jako rzeczywiste źródła hałasu. Natomiast wielkości na jakie wskazuje strona skarżąca tj. 100 pojazdów dla 4,5 h/zmiany i 170 dla czasu 7,5 h/zmiana to wielkości wskazane w tabeli obrazującej dane wejściowe do obliczeń emisji hałasu źródeł ruchomych, gdzie wskazane zostało, że jazda na wprost dotyczy podwojonej ilości przejazdów, stąd wielkości 100 i 170 pojazdów. Zdaniem Sądu I instancji, nie jest więc uzasadniony zarzut, że inne wielkości deklaruje inwestor a inne zostały podane w raporcie. Sąd I instancji zwrócił ponadto uwagę na sporządzoną na zlecenie organu analizę raportu autorstwa dr hab. inż. G.W., w której autor stwierdził, że "w zakresie przewidywanego oddziaływania na stan zanieczyszczenia powietrza oraz oddziaływania na klimat akustyczny, oceniany raport został sporządzony prawidłowo i w stopniu wystarczającym do stwierdzenia, że oddziaływanie planowanej inwestycji na powierzchnie ziemi, wody podziemne i powierzchniowe oraz klimat, dobra materialne i dobra kultury, krajobraz, a także świat roślinny i zwierzęcy nie będzie ponadnormatywne". Ponadto, "z uwagi na oddziaływanie na pozostałe elementy środowiska (na powierzchnię ziemi, wody podziemne i powierzchniowe oraz klimat, dobra materialne i dobra kultury, krajobraz, a także świat roślinny i zwierzęcy) nie ma w obecnej chwili żadnych przeciwwskazań dla realizacji planowanej inwestycji". Sąd I instancji zauważył, że autor analizy wyrażał wątpliwość co do rzeczywistego czasu pracy instalacji, ale kwestia ta została szczegółowo wyjaśniona w toku postępowania przez autorów raportu. Sąd I instancji ponadto podkreślił, że organ nałożył na inwestora obowiązek wykonania bardzo dokładnej analizy porealizacyjnej, co oznacza, że instalacja będzie znajdowała się pod ciągłą kontrolą organów administracji publicznej. Sąd I instancji zaznaczył, że stowarzyszenie kwestionuje prawidłowość zaskarżonej decyzji oraz raportu, a jednocześnie nie przedkłada w toku postępowania administracyjnego żadnego dokumentu, którego zawartość podważałaby prawidłowość i rzetelność tez zawartych w raporcie. Przedmiotowy raport został przyjęty i oceniony przez organy jako prawidłowo sporządzony i zawierający wszystkie elementy wymagane przepisami prawa i ocenę tę Sąd I instancji podzielił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło stowarzyszenie. Zarzuciło w pierwszej kolejności naruszenie przepisów postępowania: Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, b/ i c/ w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej "p.p.s.a."), przez pominięcie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono przepisy postępowania, a w szczególności art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 10 i 16, art. 36 art. 33 i art. 79 ustawy środowiskowej. Po drugie, art. 134 § 1 p.p.s.a, poprzez zaniechanie przeprowadzenia sądowej oceny poprawności kontroli instancyjnej dokonanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu decyzji Prezydenta Miasta Sieradza z dnia 16 grudnia 2010 r., a w szczególności poprzez pominięcie tego, że w toku postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Sieradzu pominięto zarzuty naruszenia przepisów o obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.), która to okoliczność powinna skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę w sytuacji, gdy w toku rozpoznania odwołania pominięte i nierozpoznane zostały zarzuty, dotyczące naruszenia przez organ administracji I instancji przepisów postępowania, a w szczególności naruszenia art. 7 art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez pozbawienie strony możliwości składania wniosków dowodowych w toku postępowania przed organem I instancji. Dotyczy to w szczególności oddalenia wniosku o dowód z opinii biegłego i pozbawienia możliwości udziału w przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego, zadawania pytań biegłemu i składania wyjaśnień, brak przeprowadzenia dowodu z dokumentacji techniczno-ruchowej urządzenia do produkcji masy bitumicznej, wyznaczenia terminu trzech dni na końcowe zaznajomienie się materiałami sprawy oraz brak wyznaczenia rozprawy, które to okoliczności, w świetle uznania przez Sąd I instancji za uzasadnione zarzutów naruszenia art. 8 i art. 10 § 1 k.p.a., nakazywało wydanie wyroku uchylającego decyzję organów obu instancji. Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę, podczas gdy naruszono art. 10 § 1 k.p.a. poprzez faktyczne uniemożliwienie stronie wzięcia udziału w sprawie, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie. Po pierwsze, art. 10a, art. 1 ust. 2 dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 21 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.Urz. L 175, s. 40), zmienionej dyrektywą Rady 97/11/WE z dnia 3 marca 1997 r. (Dz.Urz. L 73. s. 5) w związku z art. 5 TWE oraz art. 9 Konwencji z Aarhus przez niezastosowanie tych przepisów do oceny prawidłowości postanowień Państwowego Inspektora Sanitarnego z dnia 6 kwietnia 2010 r. i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 23 czerwca 2010 r. Po drugie, art. 6 dyrektywy Rady 85/337/EWG w związku z art. 5 TWE przez niezastosowanie tych przepisów do oceny prawidłowości procedury zapewnienia udziału społeczeństwa w fazie od daty złożenia wniosku inwestora o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach środowiskowych do daty wydania decyzji. Po trzecie, § 2 i 5 rozporządzenia z dnia 26 stycznia 2010 r. przez przyjęcie, że nie stanowi naruszenia metodyki referencyjnej modelowania poziomów substancji w powietrzu obliczenie stężenia w oderwaniu od rzeczywistej technologii produkcji stanowiącej przedmiot planowanej inwestycji. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W świetle art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy stwierdzić, że uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że Sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej musi ponadto wykazać w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jako powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Po drugie, całkowicie chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., ponieważ wbrew zarzutowi kasacyjnemu strona skarżąca miała zapewniony udział w toczącym się postępowaniu administracyjnym zarówno przed organem I jak i II instancji. Dlatego też brak jest przesłanek do zastosowania w tej sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy p.p.s.a. Przepisy te mogłyby stanowić podstawę uchylenie zaskarżonej decyzji w przypadku, gdyby strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Ponadto nie doszło również do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., stąd brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia naruszenia tego przepisu przez Sąd I instancji w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ tejże ustawy, jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ cyt. ustawy, biorąc pod uwagę czynny udział strony skarżącej w postępowaniu administracyjnym. Po trzecie, chybiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, b/ i c/ w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. ponieważ wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd I instancji przeprowadził prawidłową kontrolę stanu faktycznego ustalonego przez właściwe organy, a w szczególności kluczowych dowodów w tej sprawie, tj. raportu o oddziaływaniu na środowisko danego przedsięwzięcia jak i jego oceny dokonanej na zlecenie organu I instancji przez dr. hab. inż. G.W.. Wynika z niej, że "w zakresie przewidywanego oddziaływania na stan zanieczyszczenia powietrza oraz oddziaływania na klimat akustyczny, oceniany raport został sporządzony prawidłowo i w stopniu wystarczającym do stwierdzenia, że oddziaływanie planowanej inwestycji na powierzchnie ziemi, wody podziemne i powierzchniowe oraz klimat, dobra materialne i dobra kultury, krajobraz, a także świat roślinny i zwierzęcy nie będzie ponadnormatywne". Natomiast, "z uwagi na oddziaływanie na pozostałe elementy środowiska (na powierzchnię ziemi, wody podziemne i powierzchniowe oraz klimat, dobra materialne i dobra kultury, krajobraz, a także świat roślinny i zwierzęcy) nie ma w obecnej chwili żadnych przeciwwskazań dla realizacji planowanej inwestycji". Ponadto Sąd I instancji słusznie stwierdził, że chociaż autor analizy wyrażał wątpliwość dotyczącą rzeczywistego czasu pracy instalacji, to jednak ta kwestia została szczegółowo wyjaśniona w toku postępowania dowodowego przez autorów raportu. Jednocześnie należy dodać, co także Sąd I instancji, prawidłowo podkreślił, że właściwy organ nałożył na inwestora obowiązek dokonania analizy porealizacyjnej w świetle dyspozycji art. 82 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. Stąd brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia naruszenia w tym zakresie przez Sąd I instancji art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. jak i art. 21 ust. 2 pkt 10 i 16, art. 33, art. 36 i art. 79 ustawy środowiskowej, biorąc pod uwagę prawidłową realizację w toku tego postępowania ustawowo wymaganego udziału społeczeństwa. Należy także podkreślić, że strona skarżąca posiada status strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie należy tego mylić i utożsamiać z możliwością składania uwag i wniosków w toku tego postępowania przez każdy zainteresowany podmiot jak i żądania udzielenia informacji publicznej przez każdy taki podmiot, który nie musi mieć w tym zakresie nawet interesu faktycznego w świetle dyspozycji art. 33 ustawy środowiskowej. Ponadto z akt sprawy wynika, że strona skarżąca poddała analizie także przedmiotowy raport jak i jego ocenę dokonaną przez właściwy organ, lecz nie przedstawiła żadnego własnego kontrdowodu zawierającego wiadomości specjalne. Natomiast właściwy organ dokonał takiej oceny raportu, zgodnie właśnie z dyspozycją art. 77 § 1 k.p.a., czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a., zaś Sąd I instancji dokonał w tym zakresie jej prawidłowej kontroli. Z kolei raportu nie należy utożsamiać z opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., a do osoby sporządzającej raport stosować art. 84 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 615/11, Lex nr 1123134). Ponadto czynny udział strony skarżącej wynikał w szczególności z tego, że strona skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego (zawiadomienie z dnia 3 grudnia 2009 r.), jak i o przedłożonym przez inwestora raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz miała możliwość zapoznania się z jego treścią (obwieszczenie z dnia 16 marca 2010 r. wywieszone na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej Urzędu Miasta w Sieradzu). Natomiast w dniu 7 czerwca 2010 r. Prezydent Miasta Sieradza poinformował strony postępowania oraz społeczeństwo o analizie raportu wykonanej przez rzeczoznawcę Ministra Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych. Z kolei pismem z dnia 7 lipca 2010 r. poinformowano strony postępowania oraz społeczeństwo o zebranym w sprawie materiale dowodowym oraz możliwości złożenia wniosków i uwag. Ponadto decyzja organu I instancji jak i decyzja organu II instancji zostały doręczone stronom postępowania i podane do publicznej wiadomości. Po czwarte, w tym stanie prawnym i faktycznym chybiony jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 10a, art. 1 ust. 2 dyrektywy Rady 85/337/EWG z 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.Urz. L 175, s. 40), zmienionej dyrektywą Rady 97/11/WE z dnia 3 marca 1997 r. (Dz.Urz. L 73, s. 5) w związku z art. 5 TWE oraz art. 9 Konwencji z Aarhus z powodu niezastosowania tych przepisów do oceny prawidłowości postanowień Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Sieradzu z dnia 6 kwietnia 2010 r. w sprawie uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia, jak i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 23 czerwca 2010 r. Ponadto chybiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 6 tejże dyrektywy w związku z art. 5 TWE z powodu niezastosowania tych przepisów do oceny prawidłowości procedury zapewnienia udziału społeczeństwa w fazie od daty złożenia wniosku inwestora o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do daty wydania tej decyzji. W odniesieniu do pierwszego wyżej podniesionego zarzutu należy podkreślić, że chociaż uzgodnienia i opinie, które są wydawane w toku postępowania środowiskowego są niezaskarżalne (art. 77 ust. 7 ustawy środowiskowej), to jednak, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie pozbawia to strony postępowania prawa do ich kwestionowania w odwołaniu od decyzji środowiskowej, ponieważ, w świetle art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie strona może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji. Oznacza to, że zarzut strony, że nie miała dostępu do procedury odwoławczej wymaganej przez przepisy prawa unijnego, jest chybiony. Natomiast w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 6 cyt. dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w związku z art. 5 TWE z powodu ich niezastosowania w tej sprawie jest on także całkowicie bezzasadny. Wynika to z tego, co podniesiono już wyżej, że właściwe organy prawidłowo zastosowały w tej sprawie odpowiednie przepisy ustawy środowiskowej. Dotyczyło to w szczególności zarówno etapu nałożenia przez właściwy organ prowadzący postępowania obowiązku przeprowadzenia oceny o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (postanowienie w sprawie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz sporządzenia raportu), jak i etapu zakończenia postępowania przez wydanie decyzji środowiskowej. Po piąte, bezzasadny jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia § 2 i § 5 rozporządzenia z dnia 26 stycznia 2010 r. z powodu przyjęcia, że nie stanowi naruszenia metodyki referencyjnej modelowania substancji w powietrzu obliczenie stężenia w oderwaniu od rzeczywistej technologii produkcji projektowanego przedsięwzięcia. Jest to bowiem tylko polemika z ustaleniami organów administracji w tym zakresie. Skarżące stowarzyszenie nie przedstawiło jakiejkolwiek merytorycznej oceny dowodów zebranych w sprawie, które to dowody zawierają wiadomości specjalne. Stąd też twierdzenie, że wartość wskaźnika emisji przyjęta do obliczeń w raporcie, nie została wskazana, lecz jest ukryta w obliczeniach, jest gołosłowne, a więc zarzut kasacyjny w tym zakresie nie został prawidłowo uzasadniony. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.