II SA/Po 385/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi R. K. i M. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2010r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Starosta Powiatowy w J. decyzją z dnia [...] 2009r. na podstawie art. 151 §1 pkt 1 w związku z art. 145 ust. 1 pkt 4 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. k.p.a.). po ponownym rozpatrzeniu wniosku R. K. i M. K. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty J. Nr [...] z dnia [...] 2005r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. F. pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę budynku usługowo-biurowego (dodatkowego zaplecza socjalno-składowego) na działkach nr [...] i [...] położonych w Ż., przy ul. G.. Odwołanie od powyższej decyzji Starosty wnieśli R. K. i M. K.. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 5 sierpnia 2009r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty J.. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Wojewody wnieśli R. K. i M. K.. Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2009r Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę stwierdzając, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji zamyka się w granicach działki inwestora. Inwestycja stanowi obiekt parterowy, przeznaczony na cele socjalne i jest oddalona o 12 m od granicy działek 647/3 i 645/3, nie narusza więc przepisów techniczno budowlanych, w tym § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Sąd uznał, iż skarżący nie mieli więc w toku postępowania administracyjnego przymiotu strony. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wnieśli R. K. i M. K.. Naczelny Sąd Administracyjny oddalając wyrokiem z dnia 17 marca 2011r. przedmiotową skargę kasacyjną, podzielił stanowisko Sądu I instancji w zakresie braku interesu prawnego, a w konsekwencji braku statusu strony R. K. i M. K. w postępowaniu wywołanym złożeniem wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielenia A. F. pozwolenia na budowę. Kolejny wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego A. F. pozwolenia na rozbudowę budynku usługowo biurowego (dobudowę zaplecza socjalno - składowego), R. K. i M. K. pismem z dnia 26 kwietnia 2010r. Decyzją z dnia [...] 2010r. (znak [...]) Starosta Powiatowy w J. na podstawie na podstawie art. 151 §1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 8 oraz art. 104 kpa odmówił uchylenia w trybie wznowieniowym ostatecznej decyzji Starosty J. Nr [...] z dnia [...] 2005r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. F. pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę budynku usługowo-biurowego (dodatkowego zaplecza socjalno-składowego) na działkach nr [...] i [...] położonych w Ż., przy ul. G.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w przedmiotowej sprawie nie został dotrzymany pięcioletni termin z art. 146 § 1 k.p.a. Nadto po wydaniu postanowienia z dnia 21 maja 2010 r. w przedmiocie wznowienia postępowania i po przeprowadzeniu zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postępowania co do przyczyn wznowienia oraz istoty sprawy, organ I instancji ustalił, że wnioskodawcy nie mieli przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Organ zwrócił uwagę, że również w poprzednim (powyżej opisanym) postępowaniu, wszczętym na skutek wniosku M. K. i R. K. o wznowienie postępowania, ustalono w sposób ostateczny, że wnioskodawcy nie byli stroną postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, a wydana w tym zakresie decyzja Starosty J. z dnia 22 maja 2009r została utrzymana w mocy przez Wojewodę Wielkopolskiego, decyzją z dnia 5 sierpnia 2009r. Decyzją z dnia [...] 2010 r., nr [...], wydaną na skutek odwołania M. K. i R. K. od decyzji Starosty Powiatowego w J. z dnia 12 lipca 2010 r., Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Wielkopolski podniósł, że w postępowaniu wywołanym wnioskiem o wznowienie postępowania złożonym na podstawie art. 145 § 1 pkt. 8 k.p.a. podstawową kwestią było ustalenie, czy M. i K. i R. K. przysługuje przymiot stron i czy posiadają oni legitymację do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Organ II instancji wyjaśnił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby stronami postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę – obejmującego rozbudowę budynku usługowo biurowego na działce o nr [...] i na działce o nr [...] w Ż., byli M. K. i R. K.. Organ II instancji wskazał, że kwestia braku przymiotu stron w przypadku wnioskodawców została rozstrzygnięta w ramach postępowania wznowionego na skutek wcześniejszego wniosku Państwa K., w którym jako podstawę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Wojewoda Wielkopolski podniósł, że w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę nie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku skarżących, nie posiadają oni legitymacji do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Zdaniem organu II instancji, skoro podmiot wnioskujący o wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 k.p.a. nie ma przymiotu strony, prawidłowym było umorzenie wznowionego postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. M. K. i R. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 20 sierpnia 2010 r., zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i bezpodstawne umorzenie postępowania oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt. 8 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i pominięcie okoliczności, że wznowienie postępowania na tej podstawie jest obligatoryjne, a nie fakultatywne. Skarżący podnieśli, że organ II instancji w sposób błędny interpretuje art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego twierdząc, że rozbudowa budynku usługowo-biurowego (dodatkowego zaplecza socjalno-składowego) na działce przeznaczonej pod budownictwo jednorodzinne, nie będzie oddziaływać na nieruchomość sąsiednią. Skarżący wskazali, że nie powinno budzić wątpliwości, że budynek ten, pobudowany w bezpośrednim sąsiedztwie ich działki, może oddziaływać na ich prawa, a zatem posiadają legitymację procesową strony. Wobec powyższego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji przez Wojewodę Wielkopolskiego w trybie autokontroli, na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., względnie o stwierdzenie nieważności decyzji lub uchylenie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 24 sierpnia 2010 r. przez sąd administracyjny. Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargę z dnia 23 września 2010 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 17 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zawiesił postępowanie w sprawie na podstawie art. 125 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. Sąd wskazał, że sprawie toczącej się przed tutejszym sądem pod sygn. akt II SA/Po 712/09 ze skargi M. K. i R. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 5 sierpnia 2009 r., przedmiotem rozstrzygnięcia była możliwość występowania skarżących w charakterze stron w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, obejmującego rozbudowę budynku usługowo-biurowego (dodatkowego zaplecza socjalno-składowego) na działce nr [...] i [...] położonej w Ż. przy ul. G.. Postanowieniem z dnia 12 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega, zatem zgodność z prawem aktów, w tym wypadku decyzji, zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego (art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Analiza sprawy we wskazanych aspektach prowadzi do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jednym z dwóch zarzutów podnoszonych przez skarżących w niniejszej sprawie jest odmówienie statusu strony we wznowionym postępowaniu w sprawie zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej panu A. F. pozwolenia na budowę, obejmującego rozbudowę budynku usługowo-biurowego (dobudowa zaplecza socjalno-składowego) na dz. Nr [...] i [...] położonych w Ż. przy ul. G.. Status strony we wznowionym postępowaniu weryfikowany jest w świetle treści art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten określa krąg podmiotów posiadających przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę (także w ramach ewentualnego wznowienia postępowania) oraz posługuje się dodatkowo pojęciem oddziaływania obiektu budowlanego. Przepis ten przewiduje szczególny reżim prawny w stosunku do ogólnych zasad prawa administracyjnego. Stanowi on szczegółowe unormowanie w odniesieniu do pojęcia strony postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podstawowym celem tego przepisu było usprawnienie i przyspieszenie procedur prowadzących do realizacji określonych przedsięwzięć budowlanych. Ustawowe pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu budowlanego" ma na celu w miarę możliwości precyzyjne zdefiniowanie interesu prawnego osób trzecich w ramach tego postępowania. Stąd też w art. 3 ust. 20 ustawy Prawo budowlane wprowadzono definicję legalną tego pojęcia, zgodnie, z którą przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Okoliczność, ze Państwo R. i M. K. są właścicielami działek sąsiadujących z nieruchomością, na której została zrealizowana inwestycja w postaci budynku usługowo-biurowego (oraz zaplecza socjalno-składowego) należącego do A. F. nie jest wyłączną przesłanką do przyznania skarżących statusu strony w postępowaniu o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę, a także w postępowaniu dotyczącym wznowienia takiego postępowania. Decydującą kwestią w rozpatrywanej sprawie jest brak oddziaływania inwestycji (budynku usługowo-biurowego) na sąsiadujące z działką A. F. działki skarżących. Przyjęcie takiego poglądu uzasadnione jest szczegółowymi przepisami prawnymi określającymi wymagania techniczno-budowlane. Podnoszona przez skarżących możliwość generowania uciążliwych zapachów oraz hałasu z inwestycji na działkach nr [...] i [...] pozbawiona jest doniosłości prawnej przy ustalaniu obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego. Sąd Administracyjny uznał, że obszar oddziaływania to teren, którego wytyczenie wymaga odniesienia się do bliżej nieokreślonej grupy przepisów odrębnych. Istotne jest, aby przepisy te wprowadzały ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Zdaniem Sądu Administracyjnego nie do zaakceptowania jest twierdzenie, że obszar oddziaływania budynku to teren, w którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się bowiem do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamiać z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń w rozumieniu art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego. Takie ewentualne skutki funkcjonowania inwestycji na działce nr [...] jak kurz, hałas, czy emisja spalin spowodowana wzmożonym ruchem samochodowym nie decydują o statusie strony postępowania właścicieli działek na nie narażonych (por: wyrok WSA w Gliwicach z 07.10.2009 r., II SA/GI 430/09). W postępowaniu administracyjnym wykazano, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji zamyka się w granicach działki inwestora. Inwestycja nie narusza, więc przepisów techniczno budowlanych w tym § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Prócz tego inwestycja nie narusza przepisów ochrony środowiska zwłaszcza nie wpływa na pogorszenie stanu środowiska, czy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Nie zamyka również drogi publicznej właścicielom sąsiednich działek. Wobec powyższego prawidłowo ustalono, że inwestycja nie ogranicza właścicieli sąsiadujących nieruchomości w zagospodarowaniu ich działek. Nie narusza, więc interesu prawnego właścicieli sąsiadujących nieruchomości oraz uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 prawa budowlanego). Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za słuszne stanowisko Wojewody Wielkopolskiego wyrażone w zakresie braku interesu prawnego, a w konsekwencji braku statusu strony R. i M. K. w postępowaniu wywołanym wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielającej A. F. pozwolenia na budowę budynku usługowo-biurowego (oraz zaplecza socjalno- składowego) na działkach [...] i [...]położonych w Ż. przy ul. G.. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił w tej kwestii stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 17 marca 2011 r. pod sygn. II OSK 520/10, dotyczące tego zagadnienia prawnego i wydane w identycznym stanie faktycznym. Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut skarżących, że organ II instancji naruszył art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w ten sposób, że organ ten prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji, ale nieprawidłowo umorzył postępowanie uznając, że M. i R. K. nie posiadają przymiotu strony. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że organ odwoławczy może podjąć w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję o umorzeniu postępowania tylko wówczas, gdy zachodzą okoliczności wskazane w art. 105 k.p.a. Umorzenie postępowania w wypadku uchylenia decyzji organu I instancji jest dopuszczalne tylko w powiązaniu z treścią art. 105 k.p.a. (wyr. NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 1031/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 60; por. także wyr. NSA z dnia 9 lutego 1999 r., III SA 1591/98, niepubl.). Chodzi tu jednak o powiązanie w postaci przesłanki bezprzedmiotowości. W wyroku z dnia 8 sierpnia 1997 r. (I SA/Gd 514/96, niepubl.) NSA ustalił: "W sytuacji, kiedy dopiero na etapie postępowania odwoławczego zajdą okoliczności faktyczne czyniące postępowanie w sprawie bezprzedmiotowym (art. 105 § 1 k.p.a.), organ odwoławczy wydaje decyzję przewidzianą w zdaniu drugim art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.". O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można mówić, gdy podmiot składający wniosek o wznowienie postępowania nie ma przymiotu strony i tym samym brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. "Przykładem uzasadniającym uchylenie decyzji i umorzenie postępowania może być: sytuacja gdy sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, skierowanie jej do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, naruszenie przepisów o właściwości" (wyr. NSA z dnia 7 maja 2002 r., I SA 2470/00, niepubl.). Ustalenie wystąpienia podstaw wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowieniowego, prowadzonego zgodnie z regułami prawa procesowego. Podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 czerwca 1991 r., IV SA 487/91 (ONSA 1991, Nr 2, poz. 50): "1. Ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna. 2. Przesłanką odmowy wznowienia postępowania nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia". Tylko w przypadku, gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (co nie miało miejsca w niniejszej sprawie) organ, rozpatrując dopuszczalność wznowienia, nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2008 r., II OSK 1981/06, Lex nr 510752) W razie gdy w wyniku wadliwej oceny organ wszczyna postępowanie, pomimo że występują przyczyny niedopuszczalności wznowienia postępowania, postepowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu (art. 105 § 1 k.p.a.). W podnoszonym przez skarżących zarzucie dotyczącym błędnej wykładni art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i przez to naruszenia art. 9 k.p.a., który nakazuje należycie i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie dopatrzył się również innych naruszeń przepisów postępowania, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.