II SA/Ol 262/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zmian w rejestrze ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasadza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa na rzecz skarżących Spółki A kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 25 lutego 2010 r. "A" Sp. z o.o. we F. (dalej jako Spółka) zwróciła się Starostwa Powiatowego w B. o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów i budynków polegającej na przekwalifikowaniu obiektów budowlanych dotychczas ujętych w ewidencji gruntów i budynków jako budynki: - nr: "[...]", w którym znajduje się sterownia, rozdzielnia elektryczna i kotłownia - na budowlę - nr: "[...]", w którym znajduje się część mechaniczna oczyszczalni ścieków - na budowlę, - nr: "[...]", w którym znajduje się stacja odwadniania osadów ściekowych - na budowlę. Argumentowała, że znajdujące się na działce nr "[...]" obiekty budowlane stanowią jedną całość funkcjonalno-technologiczną z pozostałymi obiektami budowlanymi oczyszczalni i zgodnie z definicją budowli zawartą w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oczyszczalnia ścieków, jako całość, powinna być traktowana jako budowla. Decyzją z dnia 8 października 2010 r., Nr "[...]", po ponownym rozpatrzeniu wniosku Spółki z dnia 25 lutego 2010 r., Starosta B. odmówił wprowadzenia zmian w rejestrze ewidencji gruntów i budynków, działka nr "[...]", położonej w obrębie nr "[...]" miasta F., polegających na zmianie klasyfikacji trzech znajdujących się na tej działce budynków na budowlę i wykreślenia budynków z rejestru. Jako podstawę prawną orzeczenie podał art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r., Nr 38, poz. 454) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.). Wskazał, iż w rejestrze ewidencji gruntów i budynków, objęte wnioskiem trzy obiekty budowlane usytuowane na działce nr "[...]" zostały ujęte i wykazane na mapie ewidencyjnej i zasadniczej jako budynki. Zostały one wpisane do części opisowej rejestru gruntów i budynków w wyniku pracy geodezyjnej - modernizacji ewidencji i założenia ewidencji budynków i lokali dla miasta F. w 2005 r., zgłoszonej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. (po zakończeniu inwestycji związanej z budową oczyszczalni), a zgodnie z projektem modernizacji uzgodnionym z Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ewidencją budynków miały być objęte wszystkie budynki zdefiniowane w art. 3 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Powołując się na definicję "budynku" i "budowli" zdefiniowanych w ustawie Prawo budowlane oraz w aneksie do instrukcji technicznej G-5 Ewidencja gruntów i budynków wskazał, że obiekt budowlany, o ile spełnia warunki niezbędne do uznania go za budynek, w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, nie traci tego przymiotu z uwagi na to co znajduje się w jego przestrzeni (również "wyposażenie" nie ma znaczenia dla zdefiniowania takiego obiektu budowlanego jako budynku). Powyższe oznacza, że aby obiekt budowlany był budowlą, nie może być budynkiem. Dodał, że w definicji budowli, w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, wymienia się także części budowlane urządzeń technicznych, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową, bez względu na miejsce ich usytuowania, zatem budowla może być również umieszczona w budynku. Taką też interpretację przepisów prezentują sądy administracyjne w sprawach podatkowych. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka podniosła, że nie można zgodzić się z twierdzeniami organu, iż "obiekt budowlany, o ile spełnia warunki niezbędne do uznania go za budynek, w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, nie traci tego przymiotu z uwagi na to co znajduje się w jego przestrzeni. Błędne jest również twierdzenie Starosty, że wyposażenie nie ma znaczenia dla zdefiniowania takiego obiektu budowlanego jak budynku. Powyższe oznacza, że aby obiekt budowlany był budowlą, nie może być budynkiem". Wskazała, że swoje stanowisko opiera na treści art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. W myśl bowiem tej regulacji, za budowlę uważa się obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury. Przepis ten wskazuje zatem, że pewne obiekty budowlane mogą występować jako odrębne budowle (np. instalacje przemysłowe, urządzenia techniczne, części budowlane urządzeń technicznych, fundamenty pod maszyny i urządzenia), a mogą też w konkretnych sytuacjach tworzyć jedną budowlę, ze względu na zachodzącą pomiędzy nimi spójność techniczno-użytkową. Dlatego też przy dokonywaniu klasyfikacji obiektów należy mieć zawsze na uwadze jego elementy funkcjonalne, czyli przeznaczenie, wyposażenie oraz sposób i możliwość wykorzystania tego obiektu jako całości. Podniosła, że na powyższe zwrócił również uwagę NSA w rozstrzygnięciu z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie o sygn. akt SK 1403/05. Ponadto w orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że jeżeli dany budynek faktycznie wykracza poza jego ustawowe elementy z tej racji, iż wypełniony jest urządzeniami technicznymi kubaturowo zajmującymi jego przestrzeń w znacznym stopniu, to wówczas przestaje być budynkiem. Normodawca w pojęciu budynku nie zawarł bowiem określenia, że nie może on być budowlą. Dlatego też w sytuacji gdy ustawodawca wymienia budynek, jako jeden z rodzajów obiektu budowlanego, a do budowli zalicza każdy obiekt budowlany to, gdy dany budynek faktycznie wykracza poza jego ustawowo określone elementy, wówczas przestaje być budynkiem. Konkludując wskazała, że obiekty budowlane, o których zmianę klasyfikacji wnosi, stanowią jedną całość funkcjonalno-użytkową, oczyszczalnię ścieków, co powoduje, iż zasadne jest sklasyfikowanie ich jako budowli, o których mowa w ustawie Prawo budowlane. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 25 stycznia 2011 r., Nr "[...]", działając na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 138 § 2 k.p.a., utrzymał w całości zaskarżoną decyzję Starosty B. z dnia 8 października 2010 r. W uzasadnieniu podniósł, iż w myśl art. 20 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencja budynków obejmuje m.in. informacje dotyczące ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych. Natomiast § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) dokładnie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem "budynek". I tak budynek - "jest to obiekt budowlany, który jest budynkiem w rozumieniu standardowej klasyfikacji i nomenklatury, wprowadzonych na podstawie przepisów o statystyce publicznej". Według pojęć stosowanych w statystyce publicznej, budynek to: "obiekt budowlany, trwale związany z gruntem, posiadający fundamenty, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (tj. ścian i przykryć), czyli obudowany ścianami w zasadzie ze wszystkich stron i pokryty dachem, podpiwniczony lub nie podpiwniczony wraz z wbudowanymi instalacjami". Do "obiektów budowlanych" ma zastosowanie ustawa Prawo Budowlane, która reguluje sprawy związane projektowaniem, budową, utrzymaniem i rozbiórką tych obiektów. Na tak określony generalny przedmiot ustawy składają się trzy rodzaje obiektów budowlanych: budynki wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowle stanowiące całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekty małej architektury. Wyszczególnienie zawarte w art. 3 pkt 1a-c Prawa budowlanego jest katalogiem zamkniętym rodzajów obiektów budowlanych. Natomiast budowla (zgodnie z art. 3 pkt. 3 powyższej ustawy) to każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury. Podniósł, iż w jego ocenie Starosta rozpatrując wniosek Spółki w sprawie zmiany kwalifikacji spornych obiektów budowlanych, prawidłowo zakwalifikował je do budynków, a także, w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego dopełnił obowiązki wynikające z przepisów prawa, z uwzględnieniem zasad ogólnych wynikających z k.p.a. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Spółka żądając jej zmiany poprzez orzeczenie, że objęte wnioskiem z dnia 25 lutego 2010 r. obiekty budowlane stanowią budowlę, jako całość funkcjonalno-technologiczną oczyszczalni ścieków. Zakwestionowanemu aktowi organu odwoławczego zarzuciła naruszenie przepisu § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz. U. Nr 112, poz. 1316 ze zm.) w zw. z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane polegającą na wyrażeniu błędnego poglądu prawnego, polegającego na tym, że określone we wniosku o zmianę danych ewidencyjnych obiekty stanowią budynki zamiast jak należało budowlę - w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Uzasadniając skargę argumentowała, iż w jej ocenie zaskarżona decyzja nie znajduje oparcia w przepisach prawa, a w szczególności w przepisach - wydanego w oparciu o art. 26 ust. 2 Prawo geodezyjne i kartograficzne - rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz. U Nr 112, poz. 1316 ze zm.) wydanego na podstawie delegacji przepisu art. 40 ust 2. ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. Nr 88, poz. 439 ze zm.). Podniosła, iż wbrew twierdzeniom organu drugiej instancji brak jest dokładnej precyzji w normatywnym określeniu pojęcia "budynek" w aspekcie przepisu § 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Bowiem zapisu § 2 ust. 1 pkt 4 powyższego rozporządzenia rozumie pod tym pojęciem "obiekt budowlany, który jest budynkiem w rozumieniu standardowej nomenklatury, wprowadzonej na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej". Wydane natomiast w oparciu o ustawę o statystyce publicznej rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie polskiej klasyfikacji obiektów budowlanych w części opisowej pod pojęciem "budynki", jako jeden z rodzajów obiektu budowlanego, rozumie "zadaszone obiekty budowlane wraz z wbudowanymi instalacjami i urządzeniami technicznymi, wykorzystywane dla potrzeb stałych, przystosowane do przebywania ludzi, zwierząt lub ochrony przedmiotów". Spółka podniosła, iż wprawdzie organ przytoczył inną definicję obiektów budowlanych, jednakże nie wskazał źródła przytoczonej definicji. Nadto wskazała, że rozporządzenie w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych grupuje obiekty budowlane w dwóch sekcjach tj. "Budynki" oraz "Obiekty inżynierii lądowej i wodnej". Oczyszczalnie ścieków nie są sklasyfikowane w sekcji nr 1 jako budynki lecz występują w sekcji nr 2 jako obiekty inżynierii lądowej i wodnej w klasie 2223 wyszczególnionej jako "Rurociągi sieci kanalizacyjnej" i obejmującej "Oczyszczalnie wód i ścieków". Skoro zatem oczyszczalnie ścieków nie są budynkami w rozumieniu wydanego na podstawie ustawy o statystyce publicznej, rozporządzenia w sprawie polskiej klasyfikacji obiektów budowlanych, to w konsekwencji stanowią budowlę w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Dodała również, iż niezależnie od powyższego ustawodawca w definicji legalnej budowli zawartej w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wprost wskazuje, jako przykład, oczyszczalnię ścieków. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Dodał, iż prawidłowość kwalifikacji obiektów budowlanych dokonana przez organ pierwszej instancji potwierdza także fakt, że powyższe obiekty zostały w pozwoleniu na budowę zakwalifikowane jako budynki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Musiało to zatem skutkować wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. Realizacja jednej z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności – w tym podniesione w odwołaniu. Funkcjonowanie bowiem zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. W szczególności organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy k.p.a. (v: wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., sygn. akt SA 810/81, publ. ONSA 1981, Nr 1, poz. 45). Decyzje administracyjne wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej, do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego przepisu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności powinno zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia umożliwia przeprowadzenie kontroli, czy decyzja została wydana zgodnie z obowiązującym prawem, a nadto wiąże się także z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Merytoryczną ocenę zasadności skargi poprzedzić należy wskazaniem, iż postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się z wniosku Spółki o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów i budynków polegającej na przekwalifikowaniu obiektów budowlanych dotychczas ujętych w ewidencji gruntów i budynków jako budynki. W związku z tym wyjaśnić zatem należy, iż zgodnie z art. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Jej zadaniem jest odzwierciedlenie aktualnego stanu prawnego i faktycznego nieruchomości (v: wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 698/07, publ. Lex nr 351329). Techniczny charakter ewidencji powoduje zatem, że osoba kwestionująca jej zapisy nie może doprowadzić do modyfikacji stanu prawnego nieruchomości poprzez wprowadzenie zmian w ewidencji, a dopiero zmiana tego stanu, w innym przewidzianym przez prawo trybie, powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków. Właśnie z uwagi na techniczno-rejestracyjny charakter ewidencji niedopuszczalne jest odwrócenie przedmiotowej kolejności. Wskazać dalej trzeba, co ma niebagatelne znaczenie w sprawie niniejszej, że procedurę aktualizacji ewidencji ujęto w określone ramy prawne. Nie może być dokonywana przez dowolne podmioty, czy w oparciu o dowolne dokumenty. Ustawodawca w przepisie art. 22 ust. 1 i w art. 23 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wskazał, że określone podmioty, w tym właściciele nieruchomości, są zobowiązani do zgłaszania zmian mających znaczenie dla ewidencji, o ile wynikają one z określonych dokumentów. Procedura aktualizacji ewidencji gruntów i budynków ma zatem charakter sformalizowany w zakresie określenia dokumentów stanowiących podstawę zmienionego wpisu. Uszczegółowienia rodzaju tych dokumentów dokonano w § 46 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w którym wymieniono: prawomocne orzeczenia sądów, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, akty normatywne, opracowania geodezyjne kartograficzne, przyjęte od państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian ewidencyjnych, dokumentację architektoniczno-budowlaną gromadzoną i przechowywaną przez organy administracji publicznej, ewidencje publiczne prowadzone na podstawie innych przepisów. Zatem podstawą wprowadzenia zmiany może być tylko dokument, który należy do jednej z wyżej wymienionych kategorii. Przechodząc na grunt sprawy należy wskazać, że o ile organ pierwszej instancji miał wątpliwości, czy znajdujące się na działce nr "[...]" obiekty budowlane są budynkami, ewentualnie budowlami winien skorzystać pomocy biegłego, który jednoznacznie określiłby, czy w obiektach objętych wnioskiem znajdują się urządzenia, czy tworzą one całość techniczno-użytkową (ewentualnie również z innymi urządzeniami), czy stanowią one jedną całość funkcjonalno-technologiczną z pozostałymi obiektami budowlanymi oczyszczalni. Powyższe pozwoliłoby zakwalifikować budynki do kategorii budowli lub dałoby bezsporną odpowiedź, że określone we wniosku obiekty są budynkami. Z kolei z akt sprawy wynika tylko tyle, że pracownicy organu pierwszej instancji, w trakcie przeprowadzonej wizji lokalnej na działce nr "[...]", poprzestali wyłącznie na porównaniu treści mapy zasadniczej z istniejącą zabudową i sfotografowali (wyłącznie z zewnątrz) znajdujące się na działce budynki i budowle, a na podstawie powyższych ustaleń zakwalifikowali obiekty do określonej kategorii. Ponadto organ, w uzasadnieniu własnej decyzji, nie wyjaśnił stronie wnioskującej charakteru ewidencji i nie pouczył jakie dokumenty mogą być podstawą do dokonania w niej zmian. Zauważyć również należy, iż zgromadzony w aktach materiał dowodowy nie dawał podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej, brak jest bowiem w aktach sprawy ustaleń niezbędnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy w niniejszej sprawie oparł się w pełni na twierdzeniach zawartych w uzasadnianiu decyzji organu pierwszej instancji, mimo, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia organu niższej instancji, powinien również w toku postępowania administracyjnego wnikliwie odnieść się do argumentów odwołania i ocenić je stosownie do wymogów art. 80 k.p.a., w razie potrzeby - art. 136 k.p.a. - przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów, a przeprowadzenie powyższych czynności procesowych winno następnie znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Mianowicie organ drugiej instancji w żaden sposób nie odniósł się do zawartych w odwołaniu zarzutów, iż nie można zgodzić się z twierdzeniami Starosty, że obiekt budowlany, o ile spełnia warunki niezbędne do uznania go za budynek, w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, nie traci tego przymiotu z uwagi na to, co znajduje się w jego przestrzeni. Brak jest również ustosunkowania się do zarzutu, że wyposażenie nie ma znaczenia dla zdefiniowania takiego obiektu budowlanego jako budynku, a powyższe oznacza, że aby obiekt budowlany był budowlą, nie może być budynkiem. Z treści odwołania wynika, że Spółka kwestionując rozstrzygnięcie Starosty opierała swoje stanowisko na przepisach Prawa budowlanego. Natomiast organ odwoławczy w ogóle się do tego zarzutu nie odniósł i w konsekwencji nie przedstawił żadnych wyjaśnień w powyższym zakresie. Organ odwoławczy jedynie ogólnikowo powołał się na definicję budynku stosowaną w statystyce publicznej oraz wskazał, że do obiektów budowlanych ma zastosowanie ustawa Prawo budowlane. Dodatkowo w dość lakoniczny sposób wskazał, że Starosta prawidłowo zakwalifikował obiekty, jako budynki, nie popierając jednocześnie swojego twierdzenia poprzez przytoczenie obowiązujących norm prawnych potwierdzających powyższe stanowisko. Zwrócić należy również uwagę, że organ odwoławczy nie przedstawił skarżącej stosownych przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego, jak też wydanego na jego podstawie rozporządzenia, regulujących kwestię wprowadzenia zmian w ewidencji. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy, w którym zapisany jest hipotetyczny stan faktyczny. Fakty zapisane w normie prawa materialnego składają się na fakty mające znaczenie prawne dla sprawy, do których ustalenia obowiązany jest organ administracji publicznej rozpoznając sprawę. Pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. (v: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo: C.H. Beck, Wydanie 10, 2009 r.). W świetle powyższego należy zauważyć, że organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego nakłada bowiem na organy administracji obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie do organów państwa (art. 8 kpa). Ponadto, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Powołany przepis, jak z niego wynika, zawiera zamknięty katalog sposobów rozstrzygnięć podejmowanych przez organy odwoławcze. Przepis art. 138 § 1 k.p.a. jest jasny w swej treści co do sposobów ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Przepis ten w omawianym zakresie nie budzi również wątpliwości interpretacyjnych. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powołał art. 138 § 2 k.p.a. wskazujący na możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji, tymczasem pozostaje to w sprzeczności z treścią sentencji zakwestionowanej decyzji wypełniającej dyspozycje § 1 pkt 1 omawianego artykułu. Podsumowując rozważania, ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru geodezyjnego i kartograficznego winny uwzględnić powyższe uwagi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczące uchybień, jakich dopuściły się w toku postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę powinny uwzględnić powyżej omówione zasady procesowe, a organ drugiej instancji winien pamiętać o treści art. 138 k.p.a. oraz katalogu rozstrzygnięć wiążących dla organu odwoławczego, wymienionych w tym przepisie. Skoro zaskarżone decyzje naruszały prawo procesowe i miało to wpływ na wynik sprawy, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. Orzeczenie o wykonalności oparto o normę art. 152 p.p.s.a.