II SA/Rz 355/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Maria Piórkowska/spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 17 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego z tytułu brak lokalu mieszkalnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...]. II SA/Rz 355/11 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] lutego 2011r [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, po rozpoznaniu odwołania W. K., otrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] listopada 2010r w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z art. 170 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r., o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2010 r., nr 79, poz. 523, z późn. zm.) funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Stosownie natomiast do treści art. 182 ust. 1 funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przysługującego mu na mocy tytułu prawnego. W myśl art. 178 ust. 1 ustawy funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek nie posiada w miejscowości pełnienia służby łub miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu. Ponadto, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, o czym stanowi art. 184 ust. 1 powołanej ustawy. Istnienie tych wszystkich świadczeń jest, podobnie jak w przypadku innych służb mundurowych, przywilejem związanym z charakterem służby pełnionej przez funkcjonariuszy Służby Więziennej. WSA w Łodzi w uchwale z dnia 23 października 2008 r. (III SA/Łd 341/08) zauważył, iż przepisy dotyczące uprawnień mieszkaniowych funkcjonariuszy stanowią pewną całość, zatem muszą być interpretowane łącznie i zgodnie z celem, który określony został w art. 85 ust. 1 ustawy z 26 kwietnia 1996 r., o Służbie Więziennej (t. jedn. Dz. U. z 2002 r., nr 207, poz. 1761, z późn. zm.) - zwanej dalej starą ustawą (obecnie art. 170). Zgodnie z ww. wyrokiem z przepisów rozdziału 6 starej ustawy o Służbie Więziennej (obecnie rozdział 18) nie wynika, że określone w niej formy pomocy dla funkcjonariuszy są przyznawane łącznie. Oczywiste jest, że funkcjonariusz, który otrzymał pomoc finansową na zakup lokalu nie ma prawa do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Zauważyć też należy, że w art. 91 ust. 1 starej ustawy o Służbie Więziennej (obecnie art. 187) wskazane zostały negatywne przesłanki przydzielenia funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego. Zgodnie z tym przepisem lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi, który ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w sposób określony w tym przepisie. Jako przesłanki negatywne przydziału powołano w tym przepisie m. in.: zajmowanie w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, umowy najmu lub spółdzielczego prawa do lokalu, odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lub zajmowanie domu (pkt 1). W obecnym brzmieniu przesłanki takowe określa art. 187, który w ust. 2 stanowi, iż lokalu nie przydziela się funkcjonariuszowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny w spółdzielni mieszkaniowej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy albo lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Należy zauważyć, iż pod pojęciem posiadania mieści się prawo dzierżawy, użytkowania i najmu, zasadniczo więc treść poprzednio i aktualnie obowiązującej normy prawnej jest zbieżna. Skoro przepisów rozdziału 6 starej ustawy o Służbie Więziennej (obecnie rozdziału 18) nie można interpretować w oderwaniu od całości rozwiązań prawnych w nim określonych, to na podstawie art. 91 ust. 1 starej ustawy o Służbie Więziennej (obecnie art. 187) należy wyprowadzić wniosek, że funkcjonariuszowi nie tylko nie przydziela się lokalu, gdy ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w sposób wskazany w tym przepisie, ale także nie może on w takiej sytuacji otrzymać pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, ani równoważnika za brak lokalu, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z wyżej wskazaną istotą regulacji prawnej zawartej w rozdziale 6 starej ustawy o Służbie Więziennej (obecnie rozdział 18). Tak więc wbrew opinii strony, w uprzednio obowiązującym stanie prawnym zarówno lokal mieszkalny zajmowany na podstawie najmu za który najmujący był zobowiązany płacić czynsz regulowany, jak i wolny traktowane było jako posiadanie tytułu do lokalu mieszkalnego i wykluczało przyznanie równoważnika — tak samo jak w obecnym stanie prawnym, Zważywszy na fakt, iż przepisy dotyczące uprawnień mieszkaniowych funkcjonariuszy SW nie uległy zasadniczej zmianie przytoczone orzeczenie może znaleźć zastosowanie również w obecnym stanie prawnym. Nadto organ zauważył, że z dokumentów przedstawionych przez sierż. W. K. wynika bezpośrednio, iż jest on najemcą lokalu mieszkalnego, a nie podnajemcą. Odwołujący się w oświadczeniu z dnia [...] listopada 2010 r., expressis verbis wskazał, że zamieszkuje w lokalu mieszkalnym na podstawie umowy najmu lokalu. Na decyzję tę W. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o rozstrzygniecie sporu i wydanie wyroku zgodnie z obowiązującymi przepisami. W obszernym uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy konkludując, że skoro funkcjonariuszowi służby więziennej przysługuje mieszkanie to w przypadku jego braku przysługuje mu równoważnik pieniężny. Powołując się na zasadę praworządności określoną w art. 6 k.p.a. skarżący zarzucił orzekającym w sprawie organom pozbawienie go przyznanych ustawą praw obywatelskich. W odpowiedzi na skargę Dyrektor okręgowy Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje administracyjne w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z treści art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej /Dz. U. Nr 79, poz. 523 ze zm./, powołanego przez orzekający w sprawie organ jako podstawa materialnoprawna zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek nie posiada w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu /pkt.1/, funkcjonariuszowi lub jego małżonkowi nie przyznano pomocy finansowej, o której mowa w art. 184 ust. 1 /pkt.2/. Orzekający w sprawie organ, mając na uwadze przytoczony przepis, wydał zaskarżoną decyzję odmawiającą przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego. Nie wchodząc w meritum sprawy podnieść należy, że Rozdział 20 przywołanej wyżej ustawy o Służbie Więziennej reguluje kwestie rozpatrywania sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego w art. 217 ust. 1 stanowiąc, że sprawy ze stosunku służbowego rozstrzyga przełożony w formie pisemnej. Z kolei przepis art. 218 ust. 1 ustawy stanowi, że w formie decyzji rozstrzyga się sprawy dotyczące zwolnienia ze służby /pkt.1/, przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej /pkt.2/, przeniesienia na niższe stanowisko służbowe /pkt.3 i zawieszenia w czynnościach służbowych /pkt.4/ Od decyzji tych służy odwołanie do wyższego przełożonego /ust.2/, od decyzji organu odwoławczego przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego /ust.5/, a do postępowań tych stosuje się przepisu kodeksu postępowania administracyjnego /ust.4/. Przepis art. 219 ust. 1 cyt. wyżej ustawy taksatywnie wylicza sprawy wynikające z podległości służbowej rozstrzygane w formie rozkazu personalnego zaliczając do nich sprawy dotyczące powołania oraz mianowania na stanowisko służbowe /pkt.1/, odwołania oraz zwalniania ze stanowisk służbowych i przenoszenia do dyspozycji /pkt.2/, nadawania stopni Służby Więziennej /pkt.3/, delegowania do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej /pkt.4/, oddelegowania do wykonywania zadań służbowych poza Służbą Więzienną w kraju lub poza granicami państwa /pkt.5/, powierzenia obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym /pkt.6/. Formę rozkazu personalnego stosuje się również do stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego. Zgodnie zaś z treścią art. 220 ustawy o Służbie Więziennej spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawa niewymienionych w art. 218 ust. 1 i 219 ust. 1 i 2 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Tak sformułowany przepis, w świetle przytoczonych wyżej przepisów art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i ust. 2 ustawy wskazuje, że sprawa z zakresu przyznania, bądź odmowy przyznania równoważnika z tytułu braku mieszkania stanowi sprawę ze stosunku służbowego, która nie jest regulowania przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, lecz została poddana kognicji sądu właściwego z zakresu prawa pracy. W świetle wyżej przytoczonych przepisów wskazać należy, że rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym, zakończonym decyzją administracyjną sprawę z zakresu równoważnika mieszkaniowego orzekające w sprawie organy działały bez podstawy prawnej. Sąd Najwyższy , w wyroku z dnia 21 września 1994 r. III ARN 45/94 przyjął tezę, że Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza nieważność decyzji rozstrzygającej o roszczeniu, które nie podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym w oparciu o treść art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a.- braku podstawy prawnej /OSNP 1995/3/29/. Podstawą prawną decyzji może być bowiem norma prawa materialnego /wyjątkowo procesowego/ ustanowiona aktem powszechnie obowiązującym. Decyzja jest wydana bez podstawy prawnej, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje organ do działania, albo przepis istnieje, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania tego organu, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnych, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne /B. Adamiak J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2008 s. 757/. Brak podstawy prawnej należy więc traktować jako spełnienie przesłanki określonej art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. mającej miejsce wówczas, gdy organ prowadzący postępowanie nie dysponując podstawą prawną do rozstrzygnięcia danej kwestii w drodze decyzji, w tej właśnie formie rozstrzyga tę sprawę. W rozpoznawanej sprawie, organ nie respektując zapisów art. 220 ustawy o Służbie Więziennej o poddaniu tej kategorii spraw sądowi pracy, orzekł w formie decyzji, czym dopuścił się rażącego naruszenia prawa wyczerpujące przesłankę określoną w art. 156 § 1, pkt.2 k.p.a. Z przyczyn wyżej naprowadzonych Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.