II GSK 694/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Czesława Socha Protokolant Dorota Gaj - Mizerska po rozpoznaniu w dniu 3 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1083/11 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną I Wyrokiem objętym skarga kasacyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę J. P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco: Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją z dnia [...] października 2006 r. przyznał skarżącej płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na 2006 rok. Przyznana płatność została przekazana na rachunek bankowy skarżącej. W związku z ujawnieniem nowych okoliczności ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. uchylił decyzję z dnia [...] października 2006 r. o przyznaniu płatności oraz domówił skarżącej przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006 rok z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Przeze ARiMR ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006 rok. Objętą skargą decyzją, wydaną wskutek wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes ARiMR utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. W motywach decyzji organ wskazał, że konsekwencją uchylenia decyzji przyznającej skarżącej płatność do gruntów rolnych na 2006 r. oraz odmowy przyznania tej płatności, było uznanie przekazanej skarżącej płatności za płatność nienależnie pobraną. W ocenie organu nie zachodziły okoliczności określone w art. 40 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.,) przewidującego możliwość odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności obszarowych w przypadku gdy kwota płatności nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonego na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1913/2006 z dnia 20 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania agromonetarnego systemu euro w rolnictwie i zmieniającego niektóre rozporządzenia (Dz.U.UE L 2006.365.52). Organ wskazał również na odrębność postępowania w sprawie przyznania płatności i postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności. Sąd I instancji oddalając skargę na tę decyzję podkreślił, że z chwilą uprawomocnia się decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r., płatności bezpośrednie wypłacone skarżącej na podstawie uchylonej decyzji z 25 października 2006 r. stały się płatnościami nienależnymi w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a) ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem Prezesa Agencji ustala w drodze decyzji administracyjnej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej (pkt 1); krajowych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej (pkt 2 lit. a). W ocenie Sądu brak było podstaw do ustalania, komu przysługiwały płatności bezpośrednie na 2006 rok, gdyż zarzuty w tym zakresie mogły być podniesione we wznowionym postępowaniu w przedmiocie przyznania płatności. Skoro skarżąca nie zakwestionowała decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. to w sprawie o ustalenie nienależnie pobranych płatności nie można było czynić ustaleń w tym zakresie. Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie nie miały zastosowania przesłanki określone w art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. UE L 2004.141.18, dalej: rozporządzenie nr 796/2004). Wskazał, że zgodnie z ust. 4 powołanego przepisu obowiązek zwrotu nie ma zastosowania jeśli dana płatność została dokonana wskutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd ten nie mógł zostać wykryty przez rolnika. W przypadku gdy błąd dotyczył elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności akapit pierwszy stosuj się jedynie jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. W myśl natomiast ust. 5 art. 74 rozporządzenia obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeśli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres ten jest ograniczony do czterech lat. Według Sądu krótszy termin przedawnienia nie mógł zostać zastosowany, gdyż skarżąca nie wykazała aby działała w dobrej wierze lub aby nienależna płatność została przyznana na skutek błędu organu. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). II Skargą kasacyjną J. P. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci: - błędnej wykładni art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 zakresie braku obowiązku zwrotu nienależnej płatności, poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do błędu właściwego organu, skutkującego dokonaniem płatności nie na rzecz właściwej osoby. Podnosząc ten zarzut skarżąca wniosła o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i rozpoznanie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej dla pełnomocnika skarżącej z urzędu. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Jej autor wadliwość wyroku Sądu I instancji upatruje jedynie w błędnej wykładni, art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 polegającej na przyjęciu, że w sprawie nie doszło do błędu właściwego organu skutkującego dokonaniem płatności nie na rzecz właściwej osoby, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, iż nie wystąpiło zniesienie obowiązku zwrotu nienależnej płatności. Tak sformułowany zarzut, stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. określa ramy kontroli wyroku Sądu I instancji, bowiem zgodnie z powołanym przepisem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Działając w granicach określonych w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że błędna wykładnia przepisu to mylne zrozumienie treści przepisu albo nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, polegające na mylnym zrozumieniu poszczególnych zwrotów lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też terminu występującego w jego treści (por. wyrok NSA z 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 539/04). Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej zobligowany jest, mocą art. 176 p.p.s.a., w jego uzasadnieniu zawrzeć wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy przepis ten wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 24/06). Przenosząc te ogólne uwagi na powołaną w skardze kasacyjnej podstawę Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 przez jego błędną wykładnię jest całkowicie niezasadny a nadto niewłaściwie sformułowany i uzasadniony. Jak bowiem wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji nie dokonał wykładni art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004, lecz jedynie przytoczył treść jednostek redakcyjnych tego przepisu - ustępu czwartego i piątego - w których określono przesłanki i terminy jakie muszą upłynąć aby możliwym było uchylenie się od konieczności dokonywania zwrotu nienależnie pobranych płatności. Wskazując na te regulacje Sąd I instancji nie uczynił jakiegokolwiek wywodu prawnego co do rozumienia treści przepisu, tak w odniesieniu do poszczególnych przesłanek w nim określonych, jak również jako całości regulacji umożliwiającej wyłączenie uprawnienia do dochodzenia przez odpowiednie organy zwrotu nienależnie pobranych przez beneficjenta płatności. Sąd I instancji stwierdził jedynie, na tle powołanego przepisu, że w jego ocenie nie mógł zostać zastosowany krótszy okres przedawnienia gdyż skarżąca nie wykazała aby działała w dobrej wierze albo, że nienależna płatność została przyznana skarżącej wskutek błędu organu, podzielając przy tym wywody organu zawarte w zaskarżonej decyzji. Takiego stanowiska Sądu I instancji nie można uznać za wykładnię art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004. Skoro zatem Sąd I instancji nie wykładał objętego zarzutem przepisu to nie mógł dopuścić się w tym zakresie błędu interpretacyjnego. Podkreślenia przy tym wymaga, że przepis art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 jest jasny w swej treści i nie wymaga zabiegów interpretacyjnych. Prawodawca unijny posłużył się w nim zwrotami niedookreślonymi takimi jak "pomyłka organu", czy też błędu, który "nie mógł zostać wykryty przez rolnika". Taka konstrukcja przepisu wskazuje jednoznacznie, że jego wykładnia możliwa jest jedynie przez subsumcje, a zatem przez wypełnienie treści pojęć niedookreślonych konkretnymi elementami stanu faktycznego. Sposób sformułowania ocenianego zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz jego uzasadnienie nie pozwala na uznanie, iż skarżąca rzeczywiście kwestionuje rozumienia przez Sąd I instancji przepisu, którego zarzut dotyczy. Brak jest, bowiem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodu, co do sposobu, w jaki jej autor rozumie treść art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 oraz elementów, które w jego ocenie zostały błędnie przez Sąd I instancji zrozumiane i wyłożone. Ponadto zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię powinien być w zasadzie sformułowany w oderwaniu od błędów w ustaleniach faktycznych, odnosić się do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia, w czym tkwiły błędy w rozumowaniu Sądu przeprowadzającego wykładnię konkretnego przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z 21 lutego 2005 r., sygn. akt GSK 1045/04). Skarga kasacyjna zaś już w samej konstrukcji treści zarzutu, jaki i jego uzasadnieniu odnosi się w istocie do elementów stanu faktycznego przedstawionego przez skarżącą, przy jednoczesnym braku zarzut opartego o podstawę kasacyjną, o której stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a.. Uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 opiera się na tezie, najogólniej rzecz ujmując, że przyznanie płatności, na rzecz skarżącej było wynikiem błędu organu mającym swe źródło w nieprawidłowościach podczas szkolenia dotyczącego wypełniania wniosków o dopłaty do gruntów rolnych. Podkreślić przy tym należy, czego zdaje się nie dostrzegać autor skargi kasacyjnej, że samo uzasadnienia w zakresie podniesionych w nim okoliczności, mających wykazać istnienie przesłanki określonej w powołanym art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 nie odnosi się bezpośrednio do sprawy administracyjnej będącej przedmiotem kontroli sądowej. W tej sprawie przedmiotem postępowania organów było, bowiem ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich. Postępowanie to było następstwem zakończonego prawomocną decyzją z dnia 17 czerwca 2010 r. wznowionego postępowania w przedmiocie przyznanie skarżącej płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2006 rok, którą to decyzją uchylono decyzję o przyznaniu płatności i odmówiono ich przyznania. Wobec nie zakwestionowania przez skarżącą rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przyznania płatności, a więc decyzji z 17 czerwca 2010 r., w postępowaniu dotyczącym ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności nie było podstaw do ustalania, komu te płatności przysługiwały. Tymczasem ta okoliczność, na co wskazują podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumenty, miała być przyczyną błędu organu w zakresie podmiotu, któremu płatność przyznano i wypłacono, a w konsekwencji miała uzasadniać zastosowanie w stosunku do skarżącej art. 74 ust. 3 rozporządzenia nr 796/2004, znoszącego obowiązek zwrotu nienależnej płatności w sytuacji, gdy dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu, a błąd nie mógł być wykryty przez rolnika. Tak prowadzone uzasadnienie zarzutu skargi kasacyjnej zdaje się wskazywać, że jej autor zmierza nie do zakwestionowania błędnej wykładni lecz kwestionuje niewłaściwe zastosowanie przepisu czy ściślej rzecz ujmując jego niezastosowanie. Wskazuje przy tym na okoliczności faktyczne, które nie były przedmiotem ustaleń dokonywanych przez organ w postępowaniu o ustalenie kwoty nienależnie pobranej płatności przy równoczesnym zaniechaniu podniesienia w tym zakresie zarzutu. Wobec braku usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonywane na zasadzie prawa pomocy zostanie rozpoznany przez Sąd I instancji zgodnie z treścią art. 258 § 2 pkt 8 i § 3 p.p.s.a..