II SA/Gl 1357/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant referent - stażysta Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi C. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej PINB ), działając w oparciu o art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. - dalej P.b.), nakazał C. M. (M.) rozbiórkę budynku garażu zlokalizowanego na nieruchomości w J., ul [...], wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przedmiotowa decyzja była już kolejnym orzeczeniem wydanym przez PINB w postępowaniu prowadzonym od 28 marca 2008 r., kiedy to do organu nadzoru budowlanego wpłynęło zawiadomienie Burmistrza P. o prawdopodobnym popełnieniu samowoli budowlanej. Poprzednie dwie decyzje PINB oraz postanowienie tego organu zostały uchylone orzeczeniami organu odwoławczego. Uzasadniając swoją ostatnią decyzję PINB podał, że działając w oparciu o art. 48 ust. 3 P.b. nakazał inwestorowi, postanowieniem z dnia [...] r., przedłożenie w terminie do dnia 30 października 2009 r. wskazanych w tym przepisie dokumentów umożliwiających legalizację samowolnie wybudowanego obiektu. Inwestor C. M. nie dostarczył jednak w wyznaczonym terminie żądanych dokumentów, zamiast tego pismem z dnia 29 października 2009 r. wystapił do organu o przesunięcie terminu ich dostarczenia. Organ uznał, że przepisy prawa nie zezwalają na uchylenie bądź zmianę wydanych postanowień. Rozważając zaś możliwość ewentualnego zawieszenia postępowania ustalił, że inwestor nie wystapił do Burmistrza P. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego obiektu. W tym stanie rzeczy PINB uznał, że brak jest podstaw do kontynuacji postępowania legalizacyjnego i orzekł o nakazie rozbiórki budynku garażowego. W odwołaniu od tej decyzji C. M. domagał się przeprowadzenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej [...] WINB) kontroli celem ustalenia czy wybudowany przez niego obiekt jest garażem, czy też jedynie wiatą. W pozostałej części swojego odwołania C. M. wskazał na prowadzone przed PINB oraz inne organy postępowań dotyczących robót budowlanych mających miejsce na sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...], które polegały na przebudowie konstrukcji dachu i podwyższeniu istniejącego budynku mieszkalnego oraz budowy pawilonu handlowego branży ogrodniczej. Wskazał też, że wykona decyzję organu odwoławczego, jeśli wykazane zostanie naruszenie przez niego przepisów prawa. Decyzją z dnia [...] r. [...] WINB działając w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zarzuty odwołania nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale sprawy. Stwierdził jednak, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów oraz oświadczeniem inwestora sporny budynek stanowi współwłasność C. M. oraz jego żony B. M. W tej sytuacji mając na uwadze przepis art. 52 P.b. organ II instancji uznał, że wszelkie rozstrzygnięcia organów dotyczące tego obiektu powinny być kierowane do obojga współwłaścicieli, a nie tylko do C. M. [...] WINB nakazał także aby w ponownie prowadzonym postępowaniu PINB przeprowadził przy udziale B. M. oględziny spornego obiektu. W trakcie tych oględzin powinien też stronom zapewnić możliwość wypowiedzenia się. Pismem z dnia 19 listopada 2010 r. C. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze wymieniona została wyżej opisana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. W uzasadnieniu skargi sformułowanych zostało jednak szereg zarzutów odnoszących się nie tylko do postępowania dotyczącego przedmiotowego obiektu garażowego, ale także, a może przede wszystkim, do dwóch innych inwestycji zrealizowanych na sąsiedniej nieruchomości. W związku z tym skarżący został wezwany do wskazania aktu administracyjnego, na który wniósł skargę. Odpowiadając na to wezwanie C. M. w piśmie z dnia 12 stycznia 2011 r. podał, że skargę wniósł na decyzję [...] WINB z dnia [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] r., a także na postanowienie PINB nr [...] z dnia [...] r., nr [...], które dołączył do tego pisma. Ponadto w piśmie tym skarżący wskazał, że wnosi także skargę na decyzję PINB, nr [...], z dnia [...] r., którą umorzono postępowanie w sprawie zmiany konstrukcji dachu budynku mieszkalnego w J. przy ul. [...], gdzie inwestorem była M. W. Skargę na tę ostatnio wskazaną decyzję skarżący ponowił w skierowanym bezpośrednio do WSA w Gliwicach piśmie z dnia 5 lutego 2011 r. (została ona przekazana do organu celem nadania jej stosownego biegu). W drugim piśmie z dnia 5 lutego 2011 r. skarżący podtrzymał swoją skargę na decyzję [...] WINB z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że w związku z brakiem skonkretyzowanych zarzutów w stosunku do decyzji nie ma możliwości merytorycznego odniesienia się do tej skargi. [...] WINB wskazał także, że pismo stanowiące odwołanie od decyzji PINB z dnia [...] r., a także wyrażające niezadowolenie ze sposobu załatwienia skargi dotyczącej działalności PINB przekazał do organu I instancji celem nadania mu prawidłowego biegu. Przyznał jednocześnie, że przekroczył wskazany w k.p.a. termin do wydania decyzji, wobec jednak jej wydania zarzut dotyczący jego bezczynności stał się bezprzedmiotowy. W piśmie procesowym z dnia 8 maja 2011 r. skarżący wskazał, że decyzja [...] WINB z dnia [...] r . została wydana z naruszeniem prawa. Zarzucił, że Z-ca [...] WINB, który podpisał tę decyzję nie wpisał do protokołu przeprowadzonych oględzin, że stanowiąca przedmiot postępowania wiata nie jest trwale związana z gruntem. Fakt ten został celowo zatajony, aby można było kontynuować postępowanie i uzyskać potrzebny czas na dokończenie samowoli budowlanej M. W. i D. K. (postępowanie w tej sprawie zostało umorzone wspomnianą wyżej decyzją PINB z dnia [...] r.). Z treści pisma należy wywnioskować, że zdaniem skarżącego T. R., który podpisał z upoważnienia [...] WINB zaskarżoną decyzję, wcześniej jako przedstawiciel organu I instancji przeprowadzał oględziny spornego obiektu. Skarżący posłużył się tutaj nazwiskiem "R." ( na rozprawie podał zaś nazwisko "R." ). Odnosząc się do uzasadnienia decyzji skarżący wskazał, że nie rozumie jak to jest możliwe, aby [...] WINB prowadząc przez 3 lata jego sprawę nie wiedział, że jego żona B. M. jest współwłaścicielem wiaty. Ponownie zakwestionował potraktowanie przedmiotowego obiektu jako budynku, czy garażu wskazując, że jest to tylko tymczasowa wiata. Zarzucił także naruszenie zaskarżoną decyzją zasady dwuinstancyjności postępowania. W dalszej części pisma skarżący zarzucił PINB bezpodstawne powiadomienie organów ścigania o popełnieniu przez niego przestępstwa z art. 90 P.b. Podał również, że decyzje wydawane od 2008 r. przez inspektorów nadzoru budowlanego naruszały prawo, stąd domagał się ich "wzruszenia w trybie nadzwyczajnym". Wniósł także o dołączenie do akt sprawy jego skargi na bezczynność organów z dnia 31 marca 2009 r. W podsumowaniu pisma skarżący stwierdził, że działania organów nadzoru budowlanego obu instancji w jego sprawie naruszają zaufanie do organów państwa i art. 7 Konstytucji R.P. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, gdyż wbrew jej zarzutom kontrolowana decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, czy stwierdzenie jej nieważności. Wskazać należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy te sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nakłada to na Sąd obowiązek oceny zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami postępowania administracyjnego, a w razie stwierdzenia naruszenia przepisów dokonania oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Ustalenia te sąd przeprowadza wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu i w ich toku nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi < Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. -dalej p.p.s.a.>). Wyjaśnić trzeba skarżącemu, że kontrolą Sąd nie mógł objąć wymienionych w skardze i pismach procesowych odrębnych postępowań zakończonych decyzjami organów nadzoru budowlanego. W szczególności Sąd nie był uprawniony do badania legalności umorzenia postępowań w sprawach zmiany konstrukcji dachu budynku mieszkalnego w J. przy ul. [...] należącego do M. W. i D. K., czy legalności prowadzonych robót budowlanych związanych z prowadzoną przez D. K. budową budynku usługowego. Nie mógł też badać związków, jakie - w opinii skarżącego - zachodziły między tymi decyzjami, a postępowaniem w którym zapadł zaskarżony akt. Swoją właściwością Sąd nie mógł wreszcie objąć postanowienia [...] WINB z dnia [...] r., Nr [...], bowiem zostało ono wydane blisko 5 miesięcy po wniesieniu skargi. Po tych niezbędnych wyjaśnieniach wstępnych wskazać należy, że pozbawiony podstaw prawnych był zarzut skarżącego, że w rozpatrywanej sprawie doszło do wydania decyzji [...] WINB z naruszeniem dyspozycji art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zarzut ten skarżący doprecyzował w toku rozprawy w dniu 17 czerwca 2011 r. twierdząc, że zaskarżona decyzja została podpisana przez Z-cę [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego K., który w postępowaniu przed organem I instancji, prowadził oględziny jego nieruchomości w dniu 4 lutego 2008 r. Poinformowany przez Sąd, że z protokołu wspomnianych oględzin nie wynika, aby brał w nich udział podpisany pod zaskarżoną decyzją T. R. lecz pracownik PINB T. R., skarżący stwierdził, iż w jego ocenie mogło dojść do błędnego wpisania do protokołu nazwiska pracownika organu. Odnosząc się do tego stwierdzenia wskazać należy, że nie zostało ono poparte jakimkolwiek dowodem mogącym podważyć ustalenia Sądu dokonane na podstawie akt sprawy. W związku z domaganiem się przez skarżącego przeprowadzenia w sprawie dowodu z przesłuchania (czy wręcz okazania) T. R. - celem ustalenia czy jest to ta sama osoba, która prowadziła oględziny i podpisała decyzję z upoważnienia organu II instancji - przyjdzie wyjaśnić, że sądy administracyjne orzekają na podstawie akt sprawy. Stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny może na wniosek strony lub z urzędu przeprowadzić dowody uzupełniające, ale jedynie z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tym samym żądanie przeprowadzenia wnioskowanego dowodu, jako wykraczające poza zakres uregulowany w art. 106 § 3 p.p.s.a. należy uznać za prawnie niedopuszczalne. Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu wskazać należy, że prawidłowo organ odwoławczy uznał, że postępowanie toczące się przed organami obu instancji dotknięte było istotną wadą, w związku z pominięciem w jego toku współwłaścicielki działki, na której doszło do stwierdzonej samowoli budowlanej. Stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. organy powinny zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zdaniem Sądu bezsporne jest, że B. M. jest współwłaścicielką nieruchomości położonej w J. przy ul. [...], a zatem z tego tytułu miała przymiot strony w toczącym się postępowaniu. Pominięcie zaś udziału strony w postępowaniu bez jej własnej winy stanowi jedną z przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją ( art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zasadnie zatem [...] WINB uznał, że organ I instancji winien ponownie przeprowadzić postępowanie zapewniając w nim żonie skarżącego czynny udział. Podniesiona przez skarżącego okoliczność, że jego żona brała udział w oględzinach nieruchomości i miała informację o przebiegu sprawy nie oznacza, że brała w nim czynny udział w charakterze strony. Z urzędu Sąd stwierdził również, że status strony w kontrolowanym postępowaniu przysługiwał także obok M. W. również D. K., jako współwłaścicielce sąsiedniej nieruchomości. Mając na uwadze treść wniosku skarżącego z dnia 24 czerwca 2011 r. należy mu wyjaśnić, że Sąd był zobowiązany odroczyć rozprawę z powodu stwierdzonej konieczności powiadomienia o terminie rozprawy wszystkich stron postępowania, nie zostały bowiem o tej rozprawie powiadomione, ani B. M., ani też D. K. Stosownie zaś do art. 109 p.p.s.a. rozprawa ulega odroczeniu, jeśli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron. Odnosząc się do pozostałych kwestii, w których zajęły stanowisko orzekające w sprawie organy, stwierdzić trzeba, że zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wymienione przepisy art. 29 – art. 31 Prawa budowlanego zawierają zamknięty katalog robót budowlanych, do których można przystąpić bez uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organów obu instancji, że stanowiący przedmiot postępowania obiekt nie został objęty hipotezą przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. Przepis ten zezwala na realizację wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii o powierzchni zabudowy do 25 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. Zdaniem Sądu podzielić należy ocenę organów nadzoru budowlanego, że przedmiotowy obiekt mimo, że spełnia wymóg dotyczący powierzchni zabudowy ( ok. 17 m² ), jednak z uwagi na pełnioną funkcję nie mógł zostać zaliczony do budynków gospodarczych, o jakich mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. Skład orzekający nie akceptuje jednak stanowiska organów odwołujących się w tej kwestii do definicji budynku gospodarczego zamieszczonej w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. - dalej zwane rozporządzeniem MI). Zgodnie z tą definicją przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Przytoczona definicja nie mogła mieć zastosowania w sprawie m.in. z uwagi na brak konkretnych ustaleń dotyczących posiadania fundamentu przez samowolnie wybudowany obiekt, gdyż zgodnie z ustawową definicją budynku wskazaną w art. 3 pkt 2 P.b. jest on obiektem budowlanym trwale związanym z gruntem, wydzielonym z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Wskazać tutaj należy nie tylko na brak stosownych ustaleń dokonanych przez PINB, ale także na niekonsekwencję skarżącego, który w pismach kierowanych do organów raz nazywa samowolnie wybudowany przez siebie obiekt budynkiem gospodarczym, a innym razem wiatą garażową. W jeszcze innym piśmie twierdzi on znowu, że w czasie robót budowlanych prowadzonych w budynku mieszkalnym na sąsiedniej działce przedmiotowy obiekt został przesunięty przez pracowników zatrudnionych przez M. W. Do protokołu oględzin skarżący podał też wręcz, że obiekt ten nie jest trwale związany z gruntem. Przez trwałe zaś związanie obiektu z gruntem należy rozmieć za wyrokiem NSA z dnia 29 lipca 2010r., II OSK 1233/09 [w:] LEX nr 621276, konieczność posiadania przez niego co do zasady prefabrykowanego lub murowanego fundamentu, albo odpowiednio przygotowane podłoże wymagające wykonania stosownych robót ziemnych. Należy przez to rozumieć mocne połączenie w takim stopniu, że odłączenie spowodowałoby zasadniczą zmianę w sensie technicznym uniemożliwiającą np. ponowne posadowienie danego obiektu w innym miejscu bez konieczności ponownego przygotowania podłoża. Mając na uwadze przedstawione argumenty Sąd nie mógł wypowiedzieć się jednoznacznie, co do tego czy samowolnie zrealizowany obiekt mieści się definicji budynku czy też stanowi budowlę, o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 P.b. Wskazać jednak trzeba, że w przypadku gdyby potwierdziło się, że obiekt ten nie jest trwale związany z gruntem wówczas wykluczone byłoby również zaliczenie go do wiaty, o jakiej mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. Skarżącemu należy także wyjaśnić, że okoliczność posiadania przez obiekt tylko trzech ścian i brak jednej ściany nie powoduje, iż nie można go zaliczyć do kategorii budynków, ale też nie przesądza o zaliczeniu go do obiektów typu wiata. Dostrzeżone braki w wyjaśnieniu przez organy stanu faktycznego sprawy nie miały jednak w ocenie Sądu wpływu na wynik sprawy, a to z dwóch powodów. Po pierwsze w przypadku, gdyby okazało się, że samowolnie zrealizowany obiekt nie jest trwale związany z gruntem to wówczas nie można byłoby go potraktować jako budynku, ale też obiekt taki nie mógłby być uznany za wiatę. W tej sytuacji należałoby go zakwalifikować do innego rodzaju obiektów (budowli), których realizacja nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Gdyby zaś wbrew twierdzeniom skarżącego okazało się, że przedmiotowy obiekt jest trwale związany z gruntem, a w szczególności posiada fundament wówczas należałoby podzielić stanowisko organów i uznać, że z uwagi na jego funkcję użytkową ( garażu) wymagał on także pozwolenia na budowę. W obu tych przypadkach do likwidacji samowoli budowlanej stosuje się unormowanie przewidziane w art. 48 P.b. Po drugie należy dostrzec, że zaskarżona decyzja jest decyzją kasacyjną, którą uchylono orzeczenie organu I instancji i nakazano mu ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzja kasacyjna może zaś być wydana wtedy gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części ( w stanie prawnym obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. może to mieć miejsce tylko, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie). Przekazując PINB sprawę do ponownego jej rozpatrzenia organ odwoławczy, zgodnie z umocowaniem zawartym w art. 138 § 2 k.p.a., nakazał mu przeprowadzić ponowne oględziny z udziałem wszystkich stron postępowania. Podkreślić też trzeba, jak wskazał NSA w wyroku z dnia 22 października 2010 r., I OSK 900/09 [w:] LEX nr 745366, że wydając taką decyzję kasacyjną organ odwoławczy "ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji". Mając zatem na uwadze obie okoliczności stwierdzić przyjdzie, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), ani też do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Ustawodawca co prawda nie zdefiniował co należy rozumieć przez naruszenie prawa materialnego "mające wpływ na wynik sprawy", jednak należy przyjąć, że wpływ taki nie występuje, jeżeli nawet w przypadku prawidłowego zastosowania prawa materialnego treść decyzji byłaby taka sama ( por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2010 r., II GSK 591/09 [w:] LEX nr 596972). Z kolei naruszenie prawa procesowego mające "istotny wpływ na wynik sprawy" może mieć miejsce wtedy, gdy doprowadziłoby to do wydania rozstrzygnięcia o innej treści niż dotknięte tym uchybieniem ( por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2010 r., I FSK 484/09, [w:] LEX nr 594005). Oba te przypadki nie miały miejsca w kontrolowanej sprawie, a zatem należało przyjąć, ze kontrolowana decyzja mimo swoich niedociągnięć i wad nie narusza prawa w stopniu dającym Sadowi możliwość jej wzruszenia. Przeprowadzone rozważania prowadzą zatem do wniosku, że kontrolowana decyzja [...] WINB oraz poprzedzająca ją decyzja PINB nie naruszają przepisów prawa, co w konsekwencji prowadzić musiało do oddalenia skargi na zasadzie wynikającej z art. 151 p.p.s.a.