II OSK 2112/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 31 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 232/11 w sprawie ze skargi S.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 31 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę S.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lutego 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu przywrócenia stosunków wodnych na gruncie. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2010 r. Burmistrz Miasta i Gminy B., po rozpoznaniu wniosku S.B. właściciela nieruchomości nr 4 położonej w Ś., obręb Ś., gmina B., odmówił zobowiązania właścicieli działki nr 5 – M.K. i E.K. oraz właścicielki działki nr 6 (obecnie nr 7) – D.Z. do przywrócenia stanu wody na gruncie, poprzez zasypanie rowów i likwidację przepustu pod drogą. Organ wskazał, że postępowanie dowodowe, wizje w terenie oraz opinia wodnoprawna, a w szczególności opinia sporządzoną, przez biegłego nie potwierdziły, że rowy znajdujące się na działkach nr 5 i nr 4 wybudowane przez właścicieli tych gruntów spowodowały naruszenie stanu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich, w szczególności działki S.B. Zaskarżoną decyzją, wydaną po rozpoznaniu odwołania S.B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w pełni zgodził się z ustaleniami dotyczącymi stanu faktycznego dokonanymi przez organ I instancji. Podkreślił, z zebranego materiału dowodowego wynika, iż E.K. wykonał bez pozwolenia na swojej działce nr 5 rowy określone na planie załączonym do akt administracyjnych jako nr 2 i nr 3. Nie zdołano ustalić natomiast przez kogo i kiedy został wykonany przepust pod drogą, łączący te rowy z rowem określonym jako nr 1, przebiegającym przez działkę nr 7 (dawniej 6), będącą własnością D.Z., położoną po stronie południowej działki 4. Rów nr 1 istniał już wcześniej i służył jako odwodnienie działki skarżącego, jak i działki nr 7, odprowadzając wody opadowe do wybudowanego wcześniej rowu melioracyjnego R-B5. Organ ustalił także, że jeszcze przed powstaniem rowów nr 2 i 3 teren działki należącej do skarżącego był podmokły, a fundamenty znajdującego się na niej budynku oraz mury fundamentowe były częściowo zawilgocone. Zawilgocenie następuje także poprzez części ziemi zwiezionej na mury fundamentowe w trakcie podwyższania przez skarżącego poziomu działki nr 4. Wskazał ponadto, że działka nr 4 jest naturalnym miejscem spływu wód z terenów przyległych, znajdujących się po południowej i zachodniej jej stronie, położonych powyżej, tj. z działek nr 7, 5, 8, 9, 10, 11, a także z działki nr 12, z której wydzielono drogę dojazdową do zabudowań M.K. i E.K. (z fragmentu tej drogi korzysta również S.B.). Większość terenu działek po południowej i zachodniej stronie, leżącego powyżej działki nr 4, to podmokłe łąki. Podobnie podmokły teren znajduje się po wschodniej stronie działki i rowu melioracyjnego R-B5. Cały teren, którego dotyczy przedmiotowa sprawa, to teren podmokły. Organ dodał, że bezpośredni wpływ na stan budynków zlokalizowanych na działce nr 4 ma brak ich zabezpieczenia, brak wykonania izolacji ścian fundamentowych, niezamieszkiwanie w nich i nieogrzewanie budynków oraz brak konserwacji rowu, do którego połączone są sączki odwodniające teren działki nr 4. Organ uznał, że rów nr 1 powstał w interesie użytkowników działki nr 4, a sugestie, że oddziaływuje on na ich szkodę nie mają oparcia w materiale dowodowym. Rów ten odwadnia teren, a woda spływająca nim okresowo nie powoduje podtapiania terenu należącego do skarżącego. Zaś zasypanie przez skarżącego przedmiotowego rowu doprowadziłoby do spotęgowania niekorzystnego oddziaływania wód na jego działkę, nie zapobiegło zaś ono naturalnemu napływowi wód powierzchniowych z działki nr 7 na działkę nr 4. Organ stwierdził ponadto, że rów nr 3 oraz rów przydrożny nr 2 posiadają kierunek spływu zgodny z kierunkiem naturalnym, zatem w wyniku ich wykonania nie doszło do zmiany kierunku odpływu wody opadowej na gruntach ze szkodą dla skarżącego. Brak było więc podstaw do nałożenia na stronę postępowania obowiązków określonych w art. 29 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach S.B. zarzucił organowi niewłaściwą ocenę dowodów, uniemożliwienie mu wzięcia czynnego udziału w sprawie, zakwestionował potrzebę powołania przez organ nowego biegłego w sprawie, stwierdził, że decyzja wydana został w oparciu poziom wód gruntowych z 1998 r., nieaktualny obecnie. Skarżący podkreślił także, że organy stwierdziły dokonanie zmiany stosunków wodnych, nie podjęły jednak czynności w zakresie wyjaśnienia przedmiotowej samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uznał, że organy właściwie przeprowadziły postępowanie dowodowe, nie naruszając przepisów k.p.a., dokonały oceny opinii biegłych, dając możliwość stronom wypowiedzenia się co do tych dowodów i pouczając, że w sytuacji gdy strona nie może samodzielnie stawić się w organie może ustanowić w sprawie pełnomocnika. Materiał dowodowy, w oparciu o który ustalony został stan faktyczny sprawy, jest kompletny, wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia i w pełni uzasadniający wydaną decyzję. Sąd podzielił stanowisko organu, że lokalizacja działki skarżącego powoduje, że jest ona naturalnym miejscem spływu wód z terenu działek nr 7, 5, 8, 9, 10, 11, które są położone powyżej, a także z działki nr 12. Większość tego terenu, położonego po południowej i zachodniej stronie działki skarżącego stanowią podmokłe łąki. Sąd podkreślił, że faktem bezspornym jest podniesienie przez skarżącego (przed 2003 r.) poziomu należącej do niego działki nr 4 w celu zmiany stanu wody na tym gruncie w taki sposób, aby wody powierzchniowe z terenu południowo-zachodniego nie miały możliwości spływu tą działka i poziom tej działki jest obecnie wyższy o ok. 30 cm. Taki też cel przyświecał wykonaniu (przed rokiem 1975) przez poprzednich właścicieli działki nr 4 rowu nr 1 (miał on zabezpieczać teren działki przed napływem wód powierzchniowych z terenu działki nr 6, jak również działek leżących po jej zachodniej stronie). Spływ wód tym rowem odpowiada spływowi naturalnemu (kierunek północno-wschodni lub wschodnio północny), a odbiornikiem wody z niego jest rów melioracyjny R-B5, także posiadający kierunek spływu zgodny ze spływem naturalnym. Bezspornym jest również, że E.K. wykonał na swojej działce nr 5 rów nr 2, a także rów przydrożny nr 3. Kierunek spływu wód tymi rowami jest zgodny z kierunkiem naturalnym spływu wód. Rowy te zbierają wodę ze zlewni, kierując ją do przepustu pod drogą. Woda następnie wpływa do rowu nr 1, którym kierowana jest do rowu melioracyjnego R-B5. W ocenie Sądu rowy nr 2 i nr 3, wykonane na nieruchomości nr 5 nie spowodowały zmiany kierunku odpływu wody opadowej na tej działce, na działce skarżącego, ani na gruntach D.Z. Nie doszło zatem do zmiany stosunków wodnych w tym terenie. Sąd podkreślił, że aby rów nr 1 spełniał swą rolę odprowadzania wód, musi on być drożny. Podobnie rzecz ma się co do przepustu, którym woda z rowu nr 2 i 3 wpływa do rowu nr 1, a następnie do rowu melioracyjnego R-B5. Obecna niedrożność tego rowu związana jest zaś z zasypaniem go przez skarżącego, co powoduje, że woda zamiast spływać tym rowem do rowu melioracyjnego wylewa się powodując zalewanie terenu, w tym działki skarżącego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S.B., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ustawy z dnia 19 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 3, poz. 2019 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W postępowaniu sądowoadministracyjnym przed NSA, spowodowanym wniesieniem skargi kasacyjnej, obowiązuje zasada ograniczonej kognicji sadu. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd jest związany podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej. Związanie tymi podstawami oznacza zaś, że jeżeli strona wskazała jako naruszony konkretny przepis, to NSA może wyłącznie zbadać czy rzeczywiście doszło w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji do jego naruszenia i nie może jednocześnie z własnej inicjatywy podjąć badań w celu ustalenia innych – poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia lub postępowania przed sądem pierwszej instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jako podstawę rozpoznawanej skargi kasacyjnej skarżący wskazał naruszenie przepisu art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.). Przepis ten zakazuje dokonywania zmian stanu wody na gruncie a zwłaszcza kierunku odpływu wód opadowych ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 1 pkt 1) oraz stanowi podstawę do nałożenia obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie (ust. 3). Odmawiając uwzględnienia żądania S.B. przywrócenia stanu wody na gruncie poprzez zasypanie wykopanych rowów określonych na planach numerami 1, 2 i 3 oraz likwidacji przepustu pod drogą łączącego te rowy organy oparły na ustaleniach, iż w wyniku wykopania tych rowów i budowy przepustu nie doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Spływ wody z okolicznych terenów w kierunku działki nr 4 należącej do skarżącego jest bowiem skutkiem naturalnego ukształtowania terenu a budowa rowów zgodnych z tym ukształtowaniem poprawia tylko odprowadzenie tych wód do wykopanego wcześniej rowu melioracyjnego i nie szkodzi działce skarżącego a jej nadmierne zawilgocenie jest wynikiem innych, naturalnych przyczyn. Skarga kasacyjna nie podważyła zasadności tych ustaleń będących podstawą zaskarżonego wyroku. Zarzuca ona wyłącznie naruszenie przepisu prawa materialnego i nie stawia żadnych zarzutów odnoszących się do postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęte jest, iż zwalczanie ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podważenie prawidłowości ustaleń odnoszących się do tego stanu może nastąpić tylko na podstawie skutecznie powołanego zarzutu naruszenia przepisów regulujących postępowanie – art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z 6 lipca 2004 r., FSK 192/04 – publ. w ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68 i z 19 lutego 2009 r., II OSK 270/08, Legalis). Ustalenie stanu faktycznego jest bowiem wynikiem postępowania dowodowego, czyli stosowania przepisów postępowania. Natomiast naruszenie prawa materialnego może nastąpić albo przez błędną jego wykładnię, czyli niewłaściwe rozumienie zawartej w nim normy prawnej, albo przez niewłaściwe zastosowanie, czyli polegać na błędzie w subsumcji polegającym na wadliwym ustaleniu, że stan faktyczny ustalony w sprawie odpowiada stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej lub że ustalonego stanu błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (por. orzeczenie SN z 15 października 2001 r., I CKN 102/99, Lex Polonica). Skarga kasacyjna nie wskazała, czy naruszony – zdaniem skarżącego – przepis prawa materialnego (art. 29 prawa wodnego) został naruszony przez jego błędną wykładnię czy przez niewłaściwe zastosowanie. Należy jednak stwierdzić, że zarówno wykładnia tego przepisu jak i jego zastosowanie nie budzą żadnych zastrzeżeń. Skoro bowiem organy i Sąd I instancji dokonali ustalenia, że w sprawie nie doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich i ustalenie to nie zostało podważone, to oparcie decyzji odmawiającej przywrócenia stanu poprzedniego nie naruszało omawianego przepisu ani przez jego błędną wykładnię ani przez wadliwe zastosowanie. W tej sytuacji skarga kasacyjna, jako nieuzasadniona, podlega oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.