III SAB/Kr 30/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2011r. na posiedzeniu niejawnym skargi K. P. – Ł. na bezczynność Państwowego Instytutu [...] Instytut Badawczy Oddział [...] p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Pismem z dnia 21.04.2011r.K. P. – Ł. wniosła skargę na bezczynność Państwowego Instytutu [...] Instytutu Badawczego Oddział [...] polegającą na niedoprowadzeniu do zmiany lub uchylenia karty osuwiskowej nr [...]. Wyjaśniła w uzasadnieniu skargi, że Państwowy Instytut [...] sporządzając kartę osuwiskowa (na podstawie umowy o dzieło z gminą) wykonuje władztwo administracyjne i dlatego jego działania lub zaniechania w tym zakresie mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. W rubryce nr 17 karta zawiera rekomendację, że "teren osuwiska przy ul. A wraz ze strefą buforową powinien bezwzględnie zostać w planie zagospodarowania wyłączony spod lokalizacji jakiejkolwiek infrastruktury technicznej a lokalizacji zabudowań mieszkalnych w szczególności." Zapis ten dotyczy skarżącej posiadającej działkę na tym terenie, zwłaszcza, że karta była podstawą do wydania przez Radę Miasta w dniu 30 marca 2011r. uchwały nr [...] "Wyznaczenie obszaru położonego w rejonie ul. A w K, na którym obowiązuje zakaz budowy nowych budynków, odbudowy oraz rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących budynków". Skarżąca zarzuciła Instytutowi rażące zaniedbania przy wykonaniu karty tj. brak wizji na terenie działki [...], brak zaznajomienia się z projektem budowlanym dotyczącym prowadzonej na tej działce inwestycji, brak próby zasięgnięcia informacji u właściciela działki, firmy budowlanej wykonującej prace budowlane, projektantów czy posiadających wiedze o inwestycji, brak monitoringu, brak wymaganej rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 20 czerwca 2007r. w sprawie informacji dotyczących ruchów masowych ziemi (Dz.U. Nr 121, poz. 840) mapy. W ocenie skarżącej mimo tego, że Instytut posiada wiedzę o tych zaniedbaniach (szczegółowy wykaz błędów przekazano Instytutowi w formie opinii geologów z Akademii [...]) prowadzone było postępowanie zmierzające do uchwalenia w/w uchwały, poprzedzone wpisem osuwiska na ul. A do rejestru osuwisk prowadzonym na podstawie art. 110 a ustawy Prawo ochrony środowiska. K. P. – Ł. została wezwana pismem z dnia 01.16.2011r. do uzupełnienia braków formalnych skargi w terminie do 7 dni od otrzymania wezwania pod rygorem odrzucenia skargi poprzez sprecyzowanie żądania skargi, mając na uwadze treść art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) oraz o wykazanie, że skarga została wniesiona z zachowaniem właściwego trybu i terminu stosownie do art. 52 i 53 p.p.s.a. Skarżąca odpowiedziała w terminie pismem z dnia 03.06.2011r., podkreślając na wstępie, że Państwowy Instytut [...] wypełniając zadania państwowej służby geologicznej został określony w ustawie z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 228, poz. 1947) jako organ państwowej służby geologicznej. Podpisał się pod kartą osuwiskową jako organ sporządzający kartę. W ocenie skarżącej stanowi to wyraz władztwa administracyjnego. Karta stanowi bowiem podstawę wpisu do rejestru osuwisk, nakłada obowiązki przy zagospodarowaniu i zabudowie nieruchomości i prowadzi do kwalifikacji na potrzeby ustawy z dnia 11 sierpnia 2001r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz.U. Nr 84, poz. 906). Karta jest dokumentem urzędowym. Okoliczność, że Państwowy Instytut [...] zawarł umowę o dzieło z Gminą na wykonanie kart nie ma w sprawie znaczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na to, że nie można sprawy zakwalifikować jako sądowoadministarcyjnej a także z uwagi na to, że Państwowy Instytut [...] nie posiada legitymacji biernej i nie może korzystać z przymiotu strony postępowania. Uzasadniając stanowisko, Instytut podał, że nie stanowi organu administracyjnego, stąd nie można twierdzić, że wykonuje władztwo administracyjne opracowując kartę osuwiskową. Państwowy Instytut [...] – Państwowy Instytut Badawczy jest instytutem badawczym działającym na podstawie ustawy z dnia 30 kwietnia 2010r. o instytutach badawczych (Dz.U. Nr 96, poz. 618), posiadającym osobowość prawną. Działa w celu prowadzenia badań naukowych i prac rozwojowych. Może prowadzić działalność gospodarczą, w efekcie której opracował min kwestionowaną kartę osuwiskową. Została sporządzona w oparciu o umowę o dzieło i jako taka nie może stanowić przedmiotu zaskarżenia do sądu administracyjnego. Ponadto stwierdzenia zawarte w karcie dokumentacyjnej osuwiska wraz z opinią mają charakter opinii rzeczoznawcy. Przy opracowywaniu karty Instytut nie realizował żadnych zadań publicznych a jedynie działał jako wykonawca zlecenia/zamówienia cywilnoprawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.127) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa kontrola, zgodnie z art. 1§ 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz.1269/ sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd sprawując tę kontrolę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie skarżąca określiła, że przedmiotem skargi jest bezczynność Państwowego Instytutu [...] – Państwowego Instytutu Badawczego Oddział [...] polegająca na braku działań mających na celu doprowadzenie do zmiany lub uchylenia karty osuwiskowej nr [...]. Podstawowym zagadnieniem wymagającym rozważenia jest ustalenie, czy tak określony przedmiot skargi może być objęty kontrolą sądową, a przede wszystkim czy podmiot Państwowy Instytut [...] - Państwowy Instytut Badawczy Oddział [...] można uznać za organ administracyjny, którego zakres działań wchodzi w zakres kognicji sądów administracyjnych. Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w ustawie z dnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określają art. 3 § 1 -3. Obejmuje on m.in. skargi na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, inne niż określone w pkt 1-3 § 2 art.3 w/w ustawy akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Punkt 8 § 2 artykułu 3 wymienia m.in. skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w art. 3 §2 pkt 1-4. Definicja organu administracyjnego znajduje się w art. 5 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Artykuł ten stanowi, że przez organ administracji publicznej rozumie się ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz ograny i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2. Art. 1 pkt 2 stanowi z kolei, że kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1 (spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej). W ocenie Sądu Państwowy Instytut [...] – Państwowy Instytut Badawczy Oddział [...] nie należy do kategorii wskazanej w zacytowanym wyżej artykule. Podmiot ten ma charakter instytutu badawczego, o którym mowa w art. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010r. o instytutach badawczych (Dz.U. z 2010r., Nr 96, poz. 618). Zgodnie z tym artykułem Instytutem badawczym w rozumieniu ustawy jest państwowa jednostka organizacyjna, wyodrębniona pod względem prawnym, organizacyjnym i ekonomiczno-finansowym, która prowadzi badania naukowe i prace rozwojowe ukierunkowane na ich wdrożenie i zastosowanie w praktyce. Instytut Geologiczny utworzony został na podstawie uchwały Nr 301 Rady Ministrów z dnia 14 maja 1952r. w sprawie utworzenia Instytutu Geologicznego (Monitor Polski Nr A-65) a rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 lutego 2009r. w sprawie nadania Państwowemu Instytutowi Geologicznemu w Warszawie statusu państwowego instytut badawczego (Dz.U. z 2009r., Nr 45, poz. 363) określono jego przedmiot działania i zadania. Zgodnie z § 2 rozporządzenia przedmiotem działania instytutu jest: prowadzenie badań naukowych i prac rozwojowych z dziedziny nauk o Ziemi, nauk biologicznych i środowiska i nauk technicznych, prowadzenie badań na potrzeby lokalizacji elektrowni jądrowych i składowisk odpadów promieniotwórczych i wypalonego paliwa jądrowego, wykonywanie zadań państwowej służby geologicznej, państwowej służby hydrologicznej. Zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia m.in. do zadań instytutu należy realizacja ustawowych zadań powierzonych w ramach pełnienia funkcji państwowej służby geologicznej oraz prowadzenie państwowej służby hydrologicznej. Rodzaj działań należących do państwowej służby geologicznej określa art. 102a pkt 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005r., Nr 228, poz. 1947) poprzez sformułowanie, że do zadań państwowej służby geologicznej dbającej o zrównoważony rozwój kraju w zakresie geologii należy w szczególności: 1) obsługa centralnego archiwum geologicznego; 2) prowadzenie centralnego banku danych geologicznych i hydrogeologicznych; 3) przygotowywanie materiałów do bilansu zasobów kopalin i obsługa rejestru tych zasobów; 4) koordynowanie wykonywania prac kartografii geologicznej oraz wykonywanie prac pilotażowych; 5) obsługa rejestru obszarów górniczych; 6) koordynacja zadań w zakresie ochrony georóżnorodności. Pkt 2 z kolei stanowi, że wykonywanie zadań państwowej służby geologicznej minister właściwy do spraw środowiska powierza Państwowemu Instytutowi [...]. Powołane wyżej przepisy nie przewidują dla wykonywania działań Państwowego Instytutu [...] form administracyjnoprawnych. Inaczej rzecz ujmując, Instytut nie wykonuje władztwa administracyjnego. Nie można stąd przyjąć, że wykonanie karty dokumentacyjnej osuwiska przy ul. A w K wraz opinią o nr ewidencyjnym [...] (stanowiącej załącznik do uchwały Rady Miasta z dnia 30 marca 2011r. Nr [...]) jest realizowaniem władztwa administracyjnego instytutu. Faktem jest, że karta sporządzana na podstawie § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 czerwca 2007r. w sprawie informacji dotyczących ruchów masowych ziemi (Dz.U. z 2007r. , Nr 121, poz. 840) dla terenów, na których wystąpiły ruchy masowe ziemi oraz dla terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi a następnie wpisanie do rejestru osuwisk danego obszaru upoważnia radę gminy do wyznaczenia w drodze aktu prawa miejscowego obszaru, na którym obowiązuje zakaz budowy nowych budynków, odbudowy oraz rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących budynków, kierując się potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia ( art. 13 c ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektową budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku dziania żywiołu ,Dz.U. z 2001r., Nr 84, poz. 906) – niemniej jednak sporządzenie karty nie miało miejsca w formie administracyjnoprawnej, ale w formie realizacji cywilnoprawnej umowy o dzieło. Skoro omówiona karta nie jest wynikiem realizacji władztwa administracyjnego Państwowego Instytutu [...] to wynika z tego, że nie jest dopuszczalna skarga na bezczynność w zakresie zmiany lub uchylenia tej karty jako pochodnej przesądzenia, że dana czynność czy akt wchodzi w zakres kognicji sądu administracyjnego. Wobec powyższego Sąd odrzucił skargę K. P. – Ł. na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.