II OSK 2209/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie NSA Maria Czapska-Górnikiewicz del. NSA Anna Żak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta Kalisza od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 458/11 w sprawie ze skargi Miasta Kalisza na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. II OSK 2209/11 | |Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 20 czerwca 2011r. w sprawie sygn. akt IVSA/Wa 458/11, oddalił skargę Miasta K. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2010r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2010 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (usługi nieuciążliwe w zakresie gastronomii, hotelarstwa, bankowości, administracji - biura) oraz urządzeniu drogi dojazdowej, na terenie dziatek nr ewid. [...], [...], [...] - obręb [...], przy ul. T. w K.. Organ wskazał, że właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków w tej sprawie wynika z faktu, że działki o nr. ewid., [...], [...], [...] - obręb [...], przy ul. T. w K. leżą w granicach obszaru miasta K., wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...], decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] lutego 1957 r. Organ konserwatorski wskazał, że dla terenu, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, dotychczas nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określenie sposobu zagospodarowania i warunków terenu następuje w drodze decyzji ustalającej warunki zabudowy, którą zgodnie z przepisem art. 60 ust 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską i ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Na podstawie ustaleń wynikających z projektu decyzji o warunkach zabudowy organ uzgadniający dokonuje oceny wpływu planowanej inwestycji na wartości zabytkowe danego obszaru. Minister wskazał, że do akt sprawy dołączono wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy, w którym zawarte są przybliżone parametry planowanego budynku, tj.: długość - 40 m, szerokość - 12 m. Zaznaczona została również liczba kondygnacji. W ocenie organu odwoławczego projekt decyzji nie zawiera najważniejszych ustaleń dla organu zapisanych w formie przewidzianej w § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), ponadto nie zawiera warunków określonych w art. 54 w związku z art 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wraz z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji Prezydent Miasta K. przesłał do organu pierwszej instancji wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz mapę sytuacyjno-wysokościową z oznaczeniem przedmiotowej inwestycji, z której wynika jej lokalizacja oraz zakres obszarowy planowanych przekształceń terenu. W tej sytuacji Kierownik Delegatury w K. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w P., po przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, rozstrzygnął sprawę na podstawie zgromadzonych w postępowaniu głównym dokumentów, w szczególności wniosku inwestora. Minister uznał, że w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ uzgadniający I instancji dokonał analizy zagospodarowania przedmiotowego terenu i wskazał, że projektowany budynek usługowy ma zostać wzniesiony na terenie aktualnie zagospodarowanym przez ogródki działkowe, równolegle do istniejącego budynku hotelowego o wysokości ok. 11 m, w bezpośrednim sąsiedztwie zespołu dworsko - parkowego w dawnej wsi M.. Organ rozważył także wpływ planowanego zamierzenia na wartości zabytkowe układu urbanistycznego miasta K.. Po analizie zgromadzonych danych uznał planowaną inwestycję oraz jej lokalizację za niedopuszczalną, z punktu widzenia wymogów ochrony konserwatorskiej. W odniesieniu do argumentów skarżącego Minister wskazał, że przedmiotem ochrony konserwatorskiej w przedmiotowej sprawie jest historyczny układ urbanistyczny, który w tej części miasta zdeterminowany jest relacjami przestrzennymi zespołu dworsko - pałacowego i jego otoczenia w dawnej wsi M.. Zaznaczył, że organy ochrony zabytków stoją na stanowisku, że zachowanie tego terenu ukształtowanego historycznie oraz krajobrazowo, leży w interesie społecznym i przemawia za koniecznością utrzymania krajobrazu kulturowego tego obszaru. Proponowana inwestycja prowadzi do zlikwidowania ogródków działkowych, które zostały założone na miejscu ogrodów i sadów zespołu dworsko - parkowego w danej wsi M., stanowiącej strefę ekspozycji widokowej na ten zespół. Skargę na to postanowienie wniósł Prezydent Miasta K. zarzucając jej wydanie z naruszeniem: art 80 i 106 kpa . oraz art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dotyczy projektu decyzji. Stawianie zatem Prezydentowi Miasta obowiązku sporządzenia projektu decyzji przed dokonaniem uzgodnienia, w sytuacji gdy organ uzgadniający zna zamierzenie inwestycyjne, nie ma umocowania w powołanej ustawie, ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz przepisach kpa. Skarżący nie zgodził się ponadto z twierdzeniem organu uzgodnieniowego, że planowana inwestycja znajduje się na obszarze krajobrazu kulturowego. W żadnym oficjalnym i dostępnym dokumencie krajobraz kulturowy nie występuje, stąd skarżący wywodzi, że nie został on nigdy ustanowiony. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę. Wskazał że nie jest trafne stanowisko strony skarżącej, że przedmiotem uzgodnienia pod względem konserwatorskim ma być planowana inwestycja, a nie projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla tego zamierzenia, przygotowany przez organ prowadzący postępowanie główne. W ocenie Sądu konieczność uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy z konserwatorem zabytków, wynika z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącym, że przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzonej inwestycji istnieje obowiązek uzgodnienia tej decyzji m.in. z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Uzgodnienia te dokonywane są w trybie art. 106 kpa. i mogą następować w formach opinii, czy uzgodnienia. Organ uzgadniający ocenia jedynie projekt decyzji i nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, red. prof. Zygmunt Niewiadomski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 425). Sąd podkreślił, że wszczęcie postępowania uzgodnieniowego następuje na wniosek organu prowadzącego postępowanie główne. Organ ten przekazuje projekt decyzji o warunkach zabudowy, sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), wraz załącznikami stanowiącymi integralną część decyzji. Sąd powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że art. 53 ust. 4 pkt 2 przewiduje uzgadnianie projektu decyzji, a nie zamierzenia inwestycyjnego. W ocenie Sądu, w znajdującym się w aktach sprawy piśmie zatytułowanym "projekt decyzji" brakuje przede wszystkim ustaleń dotyczących warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a więc istoty inwestycji, w tym m.in. ustaleń dotyczących ochrony zabytków i dziedzictwa kulturowego. Brak wskazania przez organ prowadzący postępowanie główne, czy planowana inwestycja znajduje się na obszarze objętym nakazami, zakazami i ograniczeniami w zabudowie i zagospodarowaniu terenu ze względu na potrzebę ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, do czego obliguje § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164 poz. 1589) - stanowi niewątpliwe uchybienie. Przede wszystkim jednak w "projekcie decyzji" nie wskazano podstawowych parametrów planowanej zabudowy. Wobec tych braków organ konserwatorski napotkał na poważne trudności w szczegółowym określeniu, realizację jakiego dokładnie zamierzenia ma na tym terenie uzgodnić. Ponadto pod przekazanym organowi "projektem decyzji" brakuje podpisu osoby upoważnionej do jego sporządzenia (art. 60 ust. 4 omawianej ustawy). Przekazany "projekt" nie spełniał zatem tak warunków wynikających z ustawy, jak i wymogów sformułowanych w przepisach wykonawczych do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co samodzielnie mogło prowadzić do odmowy jego uzgodnienia. Sąd stwierdził, że organy konserwatorskie prawidłowo wywiodły swoją właściwość rzeczową, ponieważ z akt sprawy wynika, że teren planowanej inwestycji położony jest na działkach o nr ew. [...], [...], [...] - obręb [...], przy ul. T. w K. wpisanych do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków P. z dnia [...] lutego 1957 r. pod numerem [...]. W ocenie Sądu, jakkolwiek przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji nie pozwalał na jego uzgodnienie, wobec braku podstawowych informacji, które powinien zawierać, charakteryzujących szczegółowo planowaną inwestycję, to organy konserwatorskie były uprawnione do wyrażenia negatywnego stanowiska merytorycznego w tej sprawie. Mogły to uczynić w oparciu o treść wniosku i specyfikę obszaru, na którym inwestycja ta miała zostać zrealizowana, z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej. Jak wynika bowiem z akt sprawy planowa inwestycja miała zostać zrealizowana na znacznym obszarze (2000 m2), a nadto miała powstać na obszarze ogródków działkowych, założonych w miejscu sadów i ogrodów dawnego zespołu dworsko parkowego w dawnej wsi M.. Negatywne stanowisko merytoryczne wynikało z faktu, iż miasto K. objęte jest ochroną obszarową, wynikającą z powołanej decyzji z dnia [...] lutego 1957 r. Wartością zasadniczą z punktu widzenia konserwatorskiego uczyniono zatem zachowanie jak najmniej zniekształconej przestrzeni wokół historycznego założenia dworsko - parkowego, naruszonego już wzniesieniem dwóch podobnych budynków, na terenie dawnych ogrodów. Dalsza degradacja tego obszaru wywołałaby nieodwracalne skutki. Organy konserwatorskie, w oparciu o decyzję z dnia [..]lutego 1957 r. zawierającą wpis obszarowy, zobowiązane były chronić dotychczasowe relacje przestrzenne tego terenu. W ocenie Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie zasadnie odmówiły uzgodnienia planowanej inwestycji, właściwie uzasadniając swe stanowiska. Odmowa uzgodnienia była uzasadniona zarówno ze względów proceduralnych jak i merytorycznych, z uwagi na objęcie ochroną konserwatorską dotychczasowych relacji przestrzennych miasta K.. Skargę kasacyjną, od powyższego wyroku, wniosło Miasto K. opierając ją na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przyjęciu, że uzgodnieniu podlega projekt decyzji o warunkach zabudowy, a nie samo zamierzenie inwestycyjne. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że rolą organów uzgadniających jest przede wszystkim dokonanie oceny zamierzenia inwestycyjnego określonego we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z przepisami prawa regulującymi daną sprawę. Zatem do właściwości organu należy dokonanie kontroli planowanego zamierzenia z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego, którą w rozpoznawanej sprawie jest ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i wydanie opinii, czy zamierzenie jest dopuszczalne, czy też nie. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że zgodnie z art.52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym inwestor jest zobowiązany złożyć wniosek, w którym szczegółowo opisany jest projektowany obiekt. Planowana inwestycja opisana jest także na mapie zasadniczej i tak opisana inwestycja podlega rozpatrzeniu przez organy. Zdaniem skarżącego z art.60 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można wyprowadzić obowiązku przedłożenia do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ projekt decyzji jako dowód w sprawie, nie może być przygotowany przez osobę uprawnioną, przed wyrażeniem stanowiska przez organ współdziałający. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i podniósł, że przedmiotem uzgodnienia jest projekt decyzji a nie zamierzenie inwestycyjne. Ponadto w jego ocenie również ze względów merytorycznych uzgodnienie nie było możliwe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.". Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. Wbrew twierdzeniom skarżącego Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa materialnego przez dokonanie błędnej wykładni art. 53 ust.4 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U..2012.647 j.t., ze zm.), dalej powoływanej jako ustawa. Z art. 53 ust.4 pkt ustawy wynika, że decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 (decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzje o ustaleniu warunków zabudowy), wydaje się po uzgodnieniu z właściwymi organami wskazanymi w pkt 1-11 tego przepisu. W odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z późn. zm.) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków - zgodnie z art. 53 ust.4 pkt 2 ustawy – organem tym jest wojewódzki konserwator zabytków. W rozpoznawanej sprawie organem tym jest [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4. Natomiast art.60 ust.4 ustawy stanowi, że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 kpa. (art. 60 ust. 5 ustawy). Analiza powyższych regulacji prowadzi do wniosku, że przedmiotem uzgodnienia nie jest ani wniosek strony ani też "zamierzenie inwestycyjne". Organ I instancji, który prowadzi postępowanie w sprawie ustalania warunków zabudowy uzgadniając, w trybie art.106 kpa., decyzję o warunkach zabudowy z innymi organami musi przesłać projekt tej decyzji do uzgodnienia, a nie wniosek inwestora do uzgodnienia. Podkreślić należy, że zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne a nie zamierzenie inwestycyjne. Wydanie decyzji "po uzgodnieniu" oznacza konieczność akceptacji treści tej decyzji wyrażonej w sposób wiążący przez inny organ. Uwzględnienie stanowiska organu uzgadniającego oznacza wprowadzenie żądanej zmiany w sporządzonym projekcie decyzji. W braku akceptacji projektu, wydanie decyzji pozytywnej nie jest dopuszczalne. Organ uzgadniający nie ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, ocenia tylko jej projekt (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009, str. 391). W niniejszej sprawie wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego oraz urządzeniu drogi dojazdowej, na terenie dziatek nr ewid. [...], [...], [...] - obręb [...], przy ul. T. w K. wymagało wcześniejszego uzgodnienia z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków z uwagi na konieczność ochrony obszaru Miasta K. wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...]. Przedmiotem ochrony konserwatorskiej w przedmiotowej sprawie jest historyczny układ urbanistyczny zespołu dworsko – pałacowego i jego otoczenie dawnej wsi M.. Rolą organu konserwatorskiego było wobec tego dokonanie oceny planowanej inwestycji pod względem konserwatorskim. Przedmiotem ochrony konserwatorskiej - stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków - są zabytki nieruchome będące układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi, dziełami architektury i budownictwa. Ochrona zabytków – zgodnie z treścią art. 4 ustawy o ochronie zabytków - polega m. in. na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków, kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy dla tej inwestycji powinien, przekazać organowi uzgadniającemu, projekt decyzji o warunkach zabudowy, sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym). Z niekwestionowanego w sprawie stanu faktycznego wynika natomiast, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie otrzymał do uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy planowanej inwestycji. Prezydent Miasta K. wraz z wnioskiem o uzgodnienie, przekazał organowi współdziałającemu pismo inwestora, w którym zawarte były przybliżone parametry planowanego budynku, tj.: długość - 40 m, szerokość - 12 m. Zaznaczona została również liczba kondygnacji. Do wniosku dołączono mapę sytuacyjno-wysokościową z oznaczeniem planowanej inwestycji. Taka dokumentacja, jak słusznie to uznał Sąd pierwszej instancji, nie mogła zostać uznana za projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w rozumieniu art.60 ust.4 ustawy. Jak to wyżej stwierdzono, redakcja przepisów art. 60 ust. 1 i 2 w zw. z art. 53 ust. 4 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także charakter uzgodnienia dokonywanego w trybie art. 106 kpa. wyraźnie wskazują, że zakres uzgodnienia musi obejmować treść wydawanej decyzji - nie zaś wniosek inwestora. Uzgodnieniu podlega projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami. NSA w wyroku z dnia 26 sierpnia 2010r. w sprawie sygn. akt II OSK 1278/09 wskazał, że organ współdziałający uzgadnia przedłożony mu projekt decyzji. Nie prowadzi odrębnej sprawy administracyjnej. Zajęcie przez niego stanowiska następuje w granicach już prowadzonego postępowania w sprawie głównej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma zatem charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Pogląd ten w pełni akceptuje orzekający w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny. Mając na uwadze podniesione wyżej względy, skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, dlatego należało ją oddalić na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi