IV SA/Wa 458/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Miasta K. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy - oddala skargę - Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2010 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (usługi nieuciążliwe w zakresie gastronomii, hotelarstwa, bankowości, administracji - biura) oraz urządzeniu drogi dojazdowej, na terenie dziatek nr ewid. [...], [...], [...] - obręb [...], przy ul. [...] w K.. W uzasadnieniu postanowienia Minister podniósł, że właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków w tej sprawie wynika z faktu, iż działki o nr. ewid. [...], [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] w K., leżą w granicach obszaru miasta K., wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...], decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] lutego 1957 r. W postępowaniu uzgodnieniowym organ konserwatorski nie ocenia zaś koncepcji projektowej zamierzenia inwestycyjnego, a jedynie możliwość realizacji takiej inwestycji we wskazanej w projekcie decyzji lokalizacji oraz kształtowanej wedle ustalonych w tej decyzji parametrów i warunków. Organ konserwatorski wskazał, że dla terenu, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, dotychczas nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określenie sposobu zagospodarowania i warunków terenu następuje w drodze decyzji ustalającej warunki zabudowy, którą zgodnie z przepisem art. 60 ust 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską i ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Na podstawie ustaleń wynikających z projektu decyzji o warunkach zabudowy organ uzgadniający dokonuje oceny wpływu planowanej inwestycji na wartości zabytkowe danego obszaru. Minister wskazał, że do akt sprawy dołączono wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy, w którym zawarte są przybliżone parametry planowanego budynku, tj.: długość - 40 m, szerokość - 12 m. Zaznaczona została również liczba kondygnacji. W ocenie organu odwoławczego projekt decyzji nie zawiera najważniejszych ustaleń dla organu zapisanych w formie przewidzianej w § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), ponadto nie zawiera warunków określonych w art. 54 w związku z art 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wraz z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji Prezydent Miasta K. przesłał do organu pierwszej instancji wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz mapę sytuacyjno-wysokościową z oznaczeniem przedmiotowej inwestycji, z której wynika jej lokalizacja oraz zakres obszarowy planowanych przekształceń terenu. W tej sytuacji Kierownik Delegatury w K. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w P., po przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, rozstrzygnął sprawę na podstawie zgromadzonych w postępowaniu głównym dokumentów, w szczególności wniosku inwestora. Minister uznał, że w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ uzgadniający I instancji dokonał analizy zagospodarowania przedmiotowego terenu i wskazał, że projektowany budynek usługowy ma zostać wzniesiony na terenie aktualnie zagospodarowanym przez ogródki działkowe, równolegle do istniejącego budynku hotelowego o wysokości ok. 11 m, w bezpośrednim sąsiedztwie zespołu dworsko - parkowego w dawnej wsi M.. Organ rozważył także wpływ planowanego zamierzenia na wartości zabytkowe układu urbanistycznego miasta K.. Po analizie zgromadzonych danych uznał planowaną inwestycję oraz jej lokalizację za niedopuszczalną, z punktu widzenia wymogów ochrony konserwatorskiej. W odniesieniu do argumentów skarżącego Minister wskazał, iż przedmiotem ochrony konserwatorskiej w przedmiotowej sprawie jest historyczny układ urbanistyczny, który w tej części miasta zdeterminowany jest relacjami przestrzennymi zespołu dworsko - pałacowego i jego otoczenia w dawnej wsi M.. Zaznaczył, że organy ochrony zabytków stoją na stanowisku, iż zachowanie tego terenu ukształtowanego historycznie oraz krajobrazowo, leży w interesie społecznym i przemawia za koniecznością utrzymania krajobrazu kulturowego tego obszaru. Proponowana inwestycja prowadzi do zlikwidowania ogródków działkowych, które zostały założone na miejscu ogrodów i sadów zespołu dworsko - parkowego w danej wsi M., stanowiącej strefę ekspozycji widokowej na ten zespół. Skargę na to postanowienie wniósł Prezydent Miasta K. zarzucając jej wydanie z naruszeniem: - art 106 Kpa poprzez niezałatwienie sprawy co do jej istoty z uwagi na oparcie się na zapisach projektu decyzji, a nie na treści wniosku, - art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną interpretację, - naruszenie art. 80 Kpa poprzez dowolną ocenę dowodów. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z art. 106 Kpa organ uzgadniający winien był uzgodnić konkretną inwestycję a nie projekt decyzji. Przepis ten nie uzależnia zajęcia stanowiska w sprawie konkretnej inwestycji od stworzenia przez Prezydenta K. bliżej nieokreślonego projektu decyzji. Nadto zdaniem skarżącego uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dotyczy projektu decyzji. Stawianie zatem Prezydentowi Miasta obowiązku sporządzenia projektu decyzji przed dokonaniem uzgodnienia nie ma umocowania w powołanej ustawie, ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz przepisach Kpa. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w sprawach dotyczących wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie jest organem akceptującym projekt decyzji lecz działa jako organ współdziałający z organem wiodącym w sprawie. Zdaniem skarżącego, nie można przyjąć, aby Wojewódzki Konserwator Zabytków nie mógł uzgodnić warunków zabudowy, znając zamierzenie inwestycyjne ściśle określone w złożonym wniosku, do którego załączono wymaganą prawem mapę sytuacyjno - wysokościową ze wskazaniem na niej m.in. proponowanego miejsca lokalizacji projektowanego budynku. Skarżący nie zgodził się ponadto z twierdzeniem organu uzgodnieniowego, że planowana inwestycja znajduje się na obszarze krajobrazu kulturowego. W żadnym oficjalnym i dostępnym dokumencie krajobraz kulturowy nie występuje, stąd skarżący wywodzi, że nie został on nigdy ustanowiony. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest trafne stanowisko strony skarżącej, że przedmiotem uzgodnienia pod względem konserwatorskim ma być planowana inwestycja, a nie projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla tego zamierzenia, przygotowany przez organ prowadzący postępowanie główne. Konieczność uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy z konserwatorem zabytków, wynika z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), stanowiącym, iż przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzonej inwestycji istnieje obowiązek uzgodnienia tej decyzji m.in. z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Uzgodnienia te dokonywane są w trybie art. 106 Kpa i mogą następować w formach opinii, czy uzgodnienia. Uzgodnienie jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ administracyjny decydujący w postępowaniu głównym. Organ uzgadniający ocenia jedynie projekt decyzji i nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, red. prof. Zygmunt Niewiadomski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 425). Należy wskazać, że wszczęcie postępowania uzgodnieniowego następuje na wniosek organu prowadzącego postępowanie główne. Organ ten przekazuje projekt decyzji o warunkach zabudowy, sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), wraz załącznikami stanowiącymi integralną część decyzji. Nadto art. 53 ust. 4 pkt 2 przewiduje uzgadnianie projektu decyzji, a nie zamierzenia inwestycyjnego (por. m. in. wyroki WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 7/11 oraz z dnia 29 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1986/09, a także wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1278/09). W ocenie Sądu, w znajdującym się w aktach sprawy piśmie zatytułowanym "projekt decyzji" brakuje przede wszystkim ustaleń dotyczących warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a więc istoty inwestycji, w tym m.in. ustaleń dotyczących ochrony zabytków i dziedzictwa kulturowego. Brak wskazania przez organ prowadzący postępowanie główne, czy planowana inwestycja znajduje się na obszarze objętym nakazami, zakazami, dopuszczeniami i ograniczeniami w zabudowie i zagospodarowaniu terenu ze względu na potrzebę ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, do czego obliguje § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164 poz. 1589) - stanowi niewątpliwe uchybienie. Przede wszystkim jednakże w owym "projekcie decyzji" nie wskazano podstawowych "parametrów" planowanej zabudowy. Wobec tych braków organ konserwatorski napotkał na poważne trudności w szczegółowym określeniu, realizację jakiego dokładnie zamierzenia ma na tym terenie uzgodnić. Ponadto pod przekazanym organowi "projektem decyzji" brakuje podpisu osoby upoważnionej do jego sporządzenia (art. 60 ust. 4 omawianej ustawy). Co do zasady organ uzgadniający, w tym organ konserwatorski analizuje przedłożony mu projekt decyzji o warunkach zabudowy, bo jego uzgodnienia dokonuje. Przekazany "projekt" nie spełniał zatem tak warunków wynikających z ustawy, jak i wymogów sformułowanych w przepisach wykonawczych do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co samodzielnie mogło prowadzić do odmowy jego uzgodnienia. Należy podkreślić, że organy konserwatorskie orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo wywiodły swoją właściwość rzeczową. Jak wynika bowiem z akt niniejszej sprawy teren planowanej inwestycji położony jest na działkach o nr ew. [...], [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] w K. wpisanych do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków P. z dnia [...] lutego 1957 r. pod numerem [...]. W ocenie Sądu, jakkolwiek przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji nie pozwalał na jego uzgodnienie, wobec braku podstawowych informacji, które powinien zawierać, charakteryzujących szczegółowo planowaną inwestycję, to organy konserwatorskie były uprawnione do wyrażenia negatywnego stanowiska merytorycznego w tej sprawie. Mogły to uczynić w oparciu o treść wniosku i specyfikę obszaru, na którym inwestycja ta miała zostać zrealizowana, z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej. Jak wynika bowiem z akt sprawy planowa inwestycja miała zostać zrealizowana na znacznym obszarze (2000 m2), a nadto miała powstać na obszarze ogródków działkowych, założonych w miejscu sadów i ogrodów dawnego zespołu dworsko parkowego w dawnej wsi M.. Negatywne stanowisko merytoryczne wynikało z faktu, iż miasto K. objęte jest ochroną obszarową, wynikającą z powołanej decyzji z dnia [...] lutego 1957 r. Wartością zasadniczą z punktu widzenia konserwatorskiego uczyniono zatem zachowanie jak najmniej zniekształconej przestrzeni wokół historycznego założenia dworsko - parkowego, naruszonego już wzniesieniem dwóch podobnych budynków, na terenie dawnych ogrodów. Dalsza degradacja tego obszaru wywołałaby nieodwracalne skutki. Organy konserwatorskie, w oparciu o decyzję z dnia [...] lutego 1957 r. zawierającą wpis obszarowy, zobowiązane były chronić dotychczasowe relacje przestrzenne tego terenu. Stać na straży utrzymania równowagi między istniejącym od czasów średniowiecznych układem ruralistycznym, wymagającym ochrony a wtórnym, nowopowstającym układem urbanistycznym. Podstawowym celem konserwatora zabytków w niniejszym postępowaniu było zatem dokonanie oceny, czy przedmiotowa inwestycja pod względem wymagań konserwatorskich może zostać zrealizowana na terenie objętym ochroną, co już w oparciu o wniosek inwestora charakteryzujący pobieżnie to zamierzenie prowadziło do odmowy. Skoro więc organy powołane do ochrony zabytków uznały, że istniejące obecnie ogródki działkowe służą właściwej ekspozycji zabytkowego zespołu dworsko - pałacowego, a przede wszystkim pozwalają zachować dotychczasowe chronione relacje przestrzenne terenu i odmówiły uzgodnienia planowanej inwestycji, w oparciu o treść samego wniosku inwestora, to wobec braku odmiennych ustaleń należy uznać takie rozstrzygnięcie za uprawnione. Wobec tego skoro w dniu orzekania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego założenia urbanistyczne miasta K. były wpisane wskazaną decyzją z 1957 r. do rejestru zabytków, to organy ochrony konserwatorskiej ze względu na tę decyzję miały prawo odmówić uzgodnienia planowanej inwestycji, uznając iż wpłynie ona niekorzystnie na chronione wartości zabytkowe. Niewątpliwie rozstrzygniecie w tym przedmiocie musi ważyć interes publiczny oraz słuszny interes strony, nie może być także dowolne. W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie zasadnie odmówiły uzgodnienia planowanej inwestycji, właściwie uzasadniając swe stanowiska. Odmowa uzgodnienia była uzasadniona zarówno ze względów proceduralnych jak i merytorycznych, z uwagi na objęcie ochroną konserwatorską dotychczasowych relacji przestrzennych miasta K.. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.