II GSK 2076/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Urszula Raczkiewicz po rozpoznaniu w dniu 19 października 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 czerwca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1959/10 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. w W. na pismo Dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego w przedmiocie realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z 20 czerwca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1959/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę M. Sp. z o.o. w W. na pismo Dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie nieuwzględniania zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego. Sąd orzekał w następujący stanie sprawy. Dyrektor M. Oddziału NFZ przeprowadził kontrolę na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.) w zw. z art. 7 ustawy z 22 lipca 2006 r. o przekazaniu środków finansowych świadczeniodawcom na wzrost wynagrodzeń (Dz. U. Nr 149, poz. 1076) u skarżącej – M. Sp. z o.o. w zakresie realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W wyniku kontroli pismem z [...] maja 2010 r. Dyrektor M. Oddziału NFZ skierował do skarżącej wystąpienie pokontrolne. Skarżąca niezgadzając się z zastrzeżeniami zawartymi w tym wystąpieniu złożyła zastrzeżenia do treści zawartych w wystąpieniu pokontrolnym. Dyrektor M. Oddziału NFZ ustosunkowując się do tych zastrzeżeń pismem z [...] czerwca 2011 r. poinformował skarżącą, że nie uwzględnił tych zastrzeżeń i potrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucając skargę na powyższe pismo Dyrektora Oddziału NFZ na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a) wskazał, że nie jest ono żadnym z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Nie jest ono zatem ani decyzją, ani postanowieniem wydanym w postępowaniach o których mowa w pkt 2 i 3 tego przepisu. Nie spełnia, zdaniem Sądu, również kryteriów, które pozwalałyby je zaliczyć do innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Pismo to bowiem nie ustala jakiegokolwiek obowiązku, jak również nie umożliwia realizacji konkretnego uprawnienia wynikającego z przepisów prawa. Sąd I instancji uznał, że wystąpienie pokontrolne Dyrektora M. Oddziału NFZ jest czynnością związaną z realizacją umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, wobec czego w świetle powyższych unormowań nie podlega kognicji sądu administracyjnego. M. Sp. z o.o. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że wystąpienie pokontrolne z [...] maja 2010 r. oraz pismo Dyrektora M. Oddziału NFZ z [...] czerwca 2011 r. nie ustalają jakiegokolwiek obowiązku skarżącego wynikającego z przepisu prawa, a tym samym nie podlegają kognicji sądu administracyjnego, w sytuacji gdy nakładają one na niego obowiązek uiszczenia kwoty 483.532,28 zł wraz z ustawowymi odsetkami na podstawie art. 6 ustawy z 22 lipca 2006 r. o przekazaniu środków finansowych świadczeniodawcom na wzrost wynagrodzeń oraz obowiązek sporządzenia korekt oświadczeń z wykorzystania przez świadczeniodawcę środków finansowych przekazanych przez NFZ z 2006 i 2007 r. 2. przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sad I instancji, iż sformułowanie "dotyczy" użyte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. odnosi się jedynie do bezpośredniego i ścisłego związku między aktem lub czynnością a uprawnieniem bądź obowiązkiem, oraz poprzez błędne przyjęcie, iż wystąpienie pokontrolne Dyrektora M. Oddziału NFZ jest wyłącznie czynnością związaną z realizacją umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej i nie podlega kognicji sądu administracyjnego, w sytuacji gdy czynności kontrolne nie są oparte na cywilnoprawnej równoważności stron, a zawsze wyposażone są w element władztwa administracyjnego. Ponadto podejmowane są na podstawie przepisów prawnych regulujących szczegółowo ich przebieg, a nie na podstawie zobowiązania stron. 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominiecie w uzasadnieniu wyroku przez WSA argumentów podnoszonych przez skarżącego w skardze. W zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji lakonicznie odniósł się do argumentacji przedstawionej przez skarżącego podkreślając jedynie, że pismo z 11 czerwca 2011 r. nie spełnia kryterium z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. gdyż nie ustala jakiegokolwiek obowiązku wynikającego z przepisu prawa, nie wyjaśniając przy tym w żaden sposób dlaczego obowiązek uiszczenia kwoty 483.532,28 zł na podstawie art. 6 ustawy o przekazywaniu środków finansowych świadczeniodawcom na wzrost wynagrodzeń nie jest obowiązkiem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Odnośnie natomiast wystąpienia pokontrolnego, Sąd I instancji podniósł jedynie, iż nie stanowi ono aktu lub czynności, których ocena podlagałaby kognicji sądu administracyjnego. Dodatkowo Sąd I instancji, przez prawie rok czasu nie odniósł się do wniosku i argumentów zawartych we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonych aktów z zakresu administracji publicznej, 4. art. 45 ust. 1, art. 78 oraz art. 77 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez bezprawne odmówienie stronie możliwości zaskarżenia czynności organu administracyjnego, które w ocenie skarżącego zostały dokonane z naruszeniem art. 7 Konstytucji oraz innych przepisów prawa tj. ustawy o przekazywaniu środków finansowych świadczeniodawcom na wzrost wynagrodzeń, rozporządzenia Ministra Zdrowia z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego sposobu i trybu przeprowadzenia kontroli przez podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych (Dz. U. Nr 274, poz. 2723), zarządzeniem nr 52/2007/BK Prezesa NFZ z 30 sierpnia 2007 r. w sprawie sposobu oraz trybu przygotowania postępowania kontrolnego w zakresie wykorzystania przez świadczeniodawców środków finansowych przeznaczonych na wzrost wynagrodzeń oraz sprawozdania z wyników kontroli, Zarządzeniem nr 72/2008/BK zmieniającego powyższe zarządzenie oraz ustawą z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor M. Oddziału NFZ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, reguluje materię ubezpieczeń zdrowotnych, określając m.in. kompetencje i prawne instrumenty działania podmiotów zobowiązanych do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej, wśród których istotną rolę odgrywa Narodowy Fundusz Zdrowia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto pogląd, który skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela, że Narodowy Fundusz Zdrowia reprezentowany przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu - jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 wymienionej ustawy). Nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych właściwych organom administracji publicznej. Jednakże na mocy konkretnych przepisów tej ustawy stosuje środki prawne właściwe organom administracji publicznej (np. art. 33 ust. 2, art. 154 ust. 6) (tak: postanowienia NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 470/07 i z dnia 17 października 2008 r., sygn. akt II GSK 394/08). Skarga w rozpoznawanej sprawie dotyczyła ustaleń poczynionych w trakcie kontroli udzielania świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcom, przeprowadzonej na podstawie art. 64 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Przepis ten, wraz z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego sposobu i trybu przeprowadzenia kontroli przez podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych, reguluje szczegółowy zakres tej kontroli oraz zasady jej prowadzenia. Reguluje też kwestię związaną ze składaniem środków odwoławczych, a wystosowanie w wyniku tej kontroli wystąpienia pokontrolnego jest czynnością dyrektora wojewódzkiego oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia związaną z realizacją umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Natomiast umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z Funduszem jest umową cywilnoprawną, do której, zgodnie z art. 155 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, stosuje się przepisy kodeksu cywilnego, w tym przepisy dotyczące niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania. Stosownie do art. 64 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń ze środków publicznych – czyli w rozpoznawanej sprawie Narodowy Fundusz Zdrowia – sporządza wystąpienie pokontrolne zawierające ocenę działalności kontrolowanego świadczeniodawcy i zalecenia pokontrolne w razie stwierdzenia nieprawidłowości. Zdaniem skarżącego wystąpienie pokontrolne Narodowego Funduszu Zdrowia należy potraktować jako akt kończący postępowanie w sprawie, który rozstrzyga o prawach i obowiązkach wynikających z przepisów, w tym z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Jest więc aktem jednostronnym, władczym i rodzi określone skutki prawne, sprowadzające się do wiążącego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach kontrolowanego skarżącego. Zatem przeprowadzona kontrola winna podlegać kognicji sądu administracyjnego, gdyż mieści się w kategorii spraw przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w przeciwnym razie skarżący pozostałby bez prawa obrony swojego stanowiska i możliwości zaskarżenia naruszeń prawa, co jest sprzeczne z zasadą państwa prawa. Należy jednak przypomnieć, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne, aniżeli decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ten ostatnio wymieniony warunek oznacza, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku. Oznacza to, że wskazany akt może podlegać kognicji sądu administracyjnego, gdy z jego treści wynika nałożenie na stronę skarżącą określonych obowiązków. Nałożenie ich musi przy tym wynikać z władczego działania organu przeprowadzającego kontrolę. Ponadto, istotą tych obowiązków w sferze prawa publicznego jest możliwość wyegzekwowania ich wykonania w drodze egzekucji administracyjnej (por. wspomniane postanowienie z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 470/07). Tymczasem, jak to już wyżej wskazano, kontrola przeprowadzona na podstawie art. 64 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, dotyczyła realizacji umowy cywilnoprawnej zawartej między skarżącym a Narodowym Funduszem Zdrowia (a ściślej: z dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu). Po przeprowadzeniu kontroli sporządza się protokół kontroli, który zawiera opis stanu faktycznego stwierdzonego w toku kontroli działalności świadczeniodawcy oraz ustalenia kontroli, w tym nieprawidłowości, z uwzględnieniem przyczyn ich powstania, zakresu i skutków tych nieprawidłowości oraz osób za nie odpowiedzialnych, a także wnioski wynikające z kontroli (§ 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego sposobu i trybu przeprowadzania kontroli przez podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych). Te ustalenia kontroli, zwane inaczej zaleceniami pokontrolnymi, zawierają uwagi dotyczące sposobu realizacji umowy zawartej między oddziałem Funduszu a świadczeniodawcą, a zawarte w tych zaleceniach wezwanie do zwrotu określonej kwoty pieniężnej z tytułu nienależnie przekazanych środków finansowych, wynikających – zdaniem organu kontrolującego – z nieprawidłowego wykazania do rozliczenia wykonanych świadczeń oraz nałożonych kar umownych, wynika z zapisów umowy cywilnoprawnej zawartej z wyżej wymienionymi podmiotami, nie nakładają więc na świadczeniodawcę obowiązków wynikających bezpośrednio z mocy prawa, lecz z tejże umowy cywilnoprawnej. Brak więc podstaw do zakwalifikowania wskazanych przez skarżącego zaleceń pokontrolnych do innych aktów, przewidzianych w art. 3 § 2 ust. 4 p.p.s.a. Skarżąca w skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie przepisów art. 45 ust. 1, art. 78 i art. 77 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez bezprawne odmówienie stronie możlwiosci zaskarżenia czynności organu administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego, jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że z samej treści tego przepisu wynika, iż zasada "prawa do sądu" musi być powiązana z "sądem właściwym" do rozpoznania danego rodzaju sprawy. Konstytucja RP w art. 175 sprawowanie wymiaru sprawiedliwości powierza różnym sądom, m.in. sądom powszechnym (art. 177) i sądom administracyjnym (art. 184). Granica właściwości sądów administracyjnych oraz istota wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez te sądy została określona wprost w art. 184 Konstytucji. Sądy zobligowane są z urzędu przestrzegać swojej właściwości rzeczowej. Niedopuszczalność z powodu braku właściwości sądu administracyjnego ma miejsce, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 p.p.s.a.) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5 p.p.s.a.) lub też, gdy została wniesiona w sprawie podlegającej kognicji sądu powszechnego. W sytuacji gdy sąd administracyjny uznaje, że sprawa w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a jednocześnie strona nie jest pozbawiona w danej sprawie ochrony sądowej np. przed sądem powszechnym, nie można przyjąć jak to usiłuje wykazać skarżąca, że orzeczenie wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. narusza art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz inne przepisy tego aktu. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. NSA nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, mając na uwadze uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/07), w której przyjęto, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie.