II GSK 1941/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia del. WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 czerwca 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 34/11 w sprawie ze skargi L. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz L. K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 czerwca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 34/11, po rozpoznaniu skargi L. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. G. z dnia [...] grudnia 2008 r. o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. z dnia [...] września 2010 r., nr [...] oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd pierwszej instancji uwzględnił następujący stan sprawy. L. K. w 2005 r. rozpoczął uczestnictwo w programie rolnośrodowiskowym – pakiet "Ochrona gleb i wód" wariant K01c- międzyplon ścierniskowy na powierzchni 94,48 ha, przy czym ogólna powierzchnia zadeklarowanych we wniosku działek ewidencyjnych wynosiła 100,1278 ha. W 2006 r. realizacji dołączył do realizowanych przedsięwzięć pakiet S01 – "rolnictwo zrównoważone", obejmując tymi pakietami łącznie 95,35 ha i deklarując te same działki ewidencyjne co we wniosku pierwotnym o takiej samej powierzchni. Składając wniosek na 2007 r., obejmujący te same pakiety, wskazał powierzchnie 95,53 ha. W toku kontroli przeprowadzonej w 2007 r. stwierdzono między innymi, że część powierzchni użytków rolnych objętej programem znajduje się na działkach ewidencyjnych o numerach niewymienionych we wniosku, to jest w skład działki A wchodzi niedeklarowana we wniosku działka o numerze ewidencyjnym 499, w skład działki B – działki nr 364 i nr 365 oraz w skład działki E – działki nr 461 i nr 424. W oparciu o wyniki tej kontroli dokonano stosownego zmniejszenia wnioskowanej przez rolnika płatności gdyż ustalono że na działce B znajduje się pas gruntu o powierzchni 2,18 ha niespełniający wymagań rolnośrodowiskowych. Składając wniosek w roku 2008 r. skarżący oprócz działek ewidencyjnych deklarowanych w trzech poprzednich latach zadeklarował dwie dodatkowe działki ewidencyjne nr 365 i 499 o powierzchni odpowiednio 0,31 ha i 0,14 ha, wskazując łączną powierzchnię działek ewidencyjnych wchodzącą w skład jego gospodarstwa rolnego – 100,5778 ha (w latach 2007 tę łączną powierzchnię określał na 100,13 ha), nie wskazał jednak większej niż dotychczas powierzchni użytków rolnych objętych programem rolnośrodowiskowym. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. przyznał płatność w łącznej kwocie 72.967,20 zł, to jest płatność w zakresie programu S01 do deklarowanej powierzchni 95,11 ha i płatność K01 do zadeklarowanej powierzchni 94,61 ha. Decyzja nie wymieniała numerów działek ewidencyjnych, a jedynie numery działek rolnych (oznaczone literowo). Dyrektor Oddziału Regionalnego AriMR, wobec objęcia decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nowych działek, wszczął z urzędu postępowanie w celu stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] września 2010 r. stwierdzającą nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. Zaskarżona decyzja oparta została na zarzucie naruszenia przepisów § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 174, poz. 1809 ze zm., dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe), w nawiązaniu również do art. 66 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z 29 kwietnia 2004 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowanie rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. UE L. 152/30 str. 46 – dalej: rozporządzenie Komisji 817/2004). Przepis rozporządzenia rolnośrodowiskowego wskazuje na niedopuszczalność zwiększenia powierzchni użytków rolnych, na których jest realizowany program później niż w drugim roku realizacji programu lub po [...] marca 2007 r. Natomiast z treści art. 66 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 wynika konieczność indywidualnego zidentyfikowania działek objętych programem i niedopuszczalność zamiany tych działek innymi. Zmianę polegającą na objęciu programem działek ewidencyjnych nr 499 i 365 skarżący zgłosił po dniu [...] marca 2007 r. z naruszeniem wyżej powołanego przepisu. Uwzględniając złożoną przez L. K. skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazał, że organy w dotychczasowym postępowaniu nie wykazały, iż wydanie decyzji z dnia [...] września 2008 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów § 5 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i art. 66 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) 817/2004. Niesłuszne okazały się zarzuty rażącego naruszenia przez Kierownika ARiMR art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., dlatego też zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy administracji w objętych kontrolą decyzjach nie wykazały, by wpisanie do wniosku działek ewidencyjnych, które wchodziły w skład działek rolnych (działek A i B) objętych, było równoznaczne ze zwiększeniem powierzchni użytków rolnych objętych programem rolnośrodowiskowym. Uzupełnienie we wniosku numerów ewidencyjnych działek, które wcześniej faktycznie wchodziły w skład gruntów objętych dopłatami i były uwzględnione w powierzchni zgłoszonej do programu, nie stanowi samo przez się ani o zwiększeniu powierzchni użytków rolnych, o jakim mowa w § 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ani też nie stanowi o zmianie identyfikacji, czy tym bardziej wymianie działek, o której mowa w art. 66 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004. Dopiero faktyczne zwiększenie powierzchni upraw w stosunku do wcześniej zgłaszanych czy też wymiana polegająca na tym, że w miejsce wcześniej objętych programem zgłasza się inne wcześniej nie zgłaszane, może stanowić o niedopuszczalnej wymianie gruntów. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...] sierpnia 2008 r., przyznającej płatności mimo wskazania we wniosku numerów ewidencyjnych działek wcześniej nie wymienianych we wnioskach w poprzednich latach, nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa (w zakresie przepisów materialnoprawnych powoływanych przez Dyrektora ARiMR i Prezesa ARiMR), skoro przyznawała dopłaty do takiej samej powierzchni działek rolnych. Decyzji tej nie można również zarzucić naruszenia przepisów art. 7 k.p.a. ani art. 77 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie w ustaleniach stanu faktycznego faktu wskazania dotychczas niewskazywanych numerów działek ewidencyjnych. Organ ten miał świadomość zgłoszenia tych działek (były we wniosku wskazane, wymienione w znajdujących się w aktach załącznikach graficznych wskazujących te działki jako wchodzące w skład działek rolnych A i B), z drugiej strony w treści samej decyzji nie wymieniał w ogóle numerów ewidencyjnych działek a tylko literowo oznaczone działki rolne (w takich samych powierzchniach jak w latach poprzednich). Sąd I instancji zauważył przy tym, że twierdzenie Prezesa ARiMR, iż powierzchnia działek zgłoszonych do programu uległa zwiększeniu, bowiem w latach 2005-2007 powierzchnia ta wynosiła 100,1278 ha, zaś w roku 2008 wyniosła 100,5778 ha, jest niezgodne z faktami. Organ myli tu podawaną przez skarżącego ogólną powierzchnię gospodarstwa (w części VII formularza – wniosku o przyznanie płatności) z powierzchniami deklarowanymi do programów: rolnictwo zrównoważone S01 i ochrona gleb i wód K01. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes ARiMR, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w W. oraz zasądzenie kosztów. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z § 5 ust. 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz art. 66 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na sprzeczności istotnych ustaleń Sądu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego. WSA bezpodstawnie przyjął jako założenie, że działki ewidencyjne nr 365 i 499 od 2005 r. były objęte dopłatami rolnośrodowiskowymi, zaś zadeklarowanie tychże działek we wniosku o płatność za 2008 r. jest w istocie sprostowaniem omyłki polegającej na niewpisywaniu numeru działek do wniosków, pozostającym bez wpływu na zwiększenie użytków rolnych objętych programem rolnośrodowiskowym. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 66 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż ww. przepis wspólnotowy nie jest rażąco naruszony, w sytuacji gdy w trakcie trwania zobowiązania rolnośrodowiskowego następuje dodanie do programu niedeklarowanych wcześniej działek ewidencyjnych. W konsekwencji doprowadziło to do błędnego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa ww. przepisu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że w programie rolnośrodowiskowym działki rolne nie są niezmienne w tym sensie, że w każdym roku realizacji programu rolnośrodowiskowego działka rolna o określonym oznaczeniu literowym może składać się z różnych działek ewidencyjnych. Rolnik realizując program rolnośrodowiskowy może zmienić powierzchnię działek rolnych – tzn. decydować ile, gdzie i jakie rośliny zamierza uprawiać, ale owa swoboda jest ograniczona w tym sensie, że działki rolne mogą być tworzone jedynie w oparciu o działki ewidencyjne zadeklarowane pierwotnie. Tym samym teza Sądu pierwszej instancji jest błędna. Z wniosków składanych przez skarżącego jednoznacznie wynika jakie działki ewidencyjne wchodziły w skład działek A i B. Dopisanie przez skarżącego nowych, niezgłoszonych wcześniej działek posiadających określoną powierzchnię, do których wcześniej skarżący nie dostawał płatności, powoduje zwiększenie powierzchni objętej zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w graniach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Przed oceną zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej – z uwagi na ich zakres oraz uzasadnienie – istotnym jest przypomnienie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest natomiast rozpoznanie sprawy ponownie, co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa zobligowany jest do zbadania, czy z materiału dowodowego wynika, że do rażącego naruszenia prawa doszło i na czym ono polegało. W związku z powyższym należy wskazać, że kodeks postępowania administracyjnego mówi oddzielnie o "naruszeniu prawa" i oddzielnie o "rażącym naruszeniu prawa". Jeżeli chodzi o "naruszenie prawa", to powszechnie przyjmuje się, że może ono polegać na błędnej wykładni lub nienależytym zastosowaniu prawa. Podkreślenia wymaga, że nie każde "naruszenie prawa" wywołuje skutki prawne. Mając na względzie, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa", uznać należy, iż utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" jest oczywiście niesłuszne. W związku z tym dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiekolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Naruszenie bowiem przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Na powyższe okoliczności trafnie zwrócił też uwagę Sąd I instancji. Zatem należy jedynie przypomnieć, co ma istotne znaczenie przy kontroli decyzji wydanej w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., że rażące naruszenie prawa w rozumieniu powołanego przepisu podlega ścisłej wykładni. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 1989 r. (sygn. akt IV SA 90/89 ONSA z 1989 r., z. 1, poz. 49), uwzględnienie wskazań wynikających z takiej wykładni, a także wniosków wyprowadzonych z wykładni gramatycznej uzasadnia tezę, iż rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia prawa powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W powołanym wyroku NSA wskazał, że przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia jednak może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Chodzi więc o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w postępowaniu zwykłym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela przedstawione powyżej rozumienie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" oraz warunków jakie muszą być spełnione do uznania, że ta właśnie przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wystąpiła w konkretnym przypadku. Takie poglądy na temat rażącego naruszenia prawa prezentował też Sąd I instancji, kontrolując zaskarżoną decyzję. W związku z powyższym za nieuzasadnione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej, gdyż ich treść oraz argumentacja wskazują na niezrozumienie przez autora skargi kasacyjnej istoty postępowania prowadzonego przez organy, mającego na celu ustalić: czy wydana w tzw. trybie zwykłym decyzja rażąco narusza prawo. Chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z § 5 ust. 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz art. 66 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004. W ramach tego zarzutu kasator wskazuje, że Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął jako założenie, iż działki ewidencyjne nr 365 i 499 od 2005 roku były objęte dopłatami rolnośrodowiskowymi, a zadeklarowanie tych działek we wniosku o płatność za 2008 rok jest w istocie sprostowaniem omyłki, polegającej na niewpisywaniu numerów działek do wniosków, pozostającym bez wpływu na zwiększenie użytków rolnych objętych programem rolnośrodowiskowym. Otóż kwestionowanie przez organ stanowiska Sądu I instancji nie jest uprawnione, zważywszy na dotychczasowe okoliczności sprawy. Nie może budzić wątpliwości, że decyzja Kierownika BP ARiMR z dnia [...] grudnia 2008 r. przyznająca płatności na 2008 r. w swej treści posługiwała się wyłącznie powierzchniami gruntów objętych programem rolnośrodowiskowym, a działki rolne określano wyłącznie oznaczeniami literowymi, a nie numerami ewidencyjnymi. Kasator nie przeczy też stwierdzeniom Sądu I instancji, że załącznikiem wniosku o płatność na 2008 rok były mapki działek rolnych, na których w skład działek A i B wchodziły działki ewidencyjne nr 365 i 499. Co istotne, znajduje też oparcie w aktach sprawy twierdzenie, że organ nie zaprzeczył twierdzeniom skarżącego, że działki ewidencyjne nr 365 i 499 wchodziły wcześniej faktycznie w skład działek rolnych A i B. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się natomiast okoliczności, które w żadnym razie nie wynikają z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ani też wprost nie mają oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Kasator zarzuca bowiem, że działki ewidencyjne nr 365 i 499 oznaczone jako drogowe nie kwalifikowały się do przyznania płatności, a w wyniku kontroli na miejscu w 2007 r. stwierdzono, że część działki rolnej A znajduje się na niezadeklarowanej działce ewid. 499, zaś część działki B znajduje się na działce ewid. 365, w związku z czym przyznano płatność w pomniejszonej wysokości. Otóż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano jedynie, że w wyniku kontroli na miejscu w 2007 r. stwierdzono, iż działki ewid. 499 i 365 podobnie jak i działki ewidencyjne o numerach: 364, 461 oraz 424 nie zostały zadeklarowane we wniosku o płatność, a stanowią część działek rolnych A, B i E. Nie stwierdzono jednak, aby działki ewid. 365 i 499 nie były użytkowane rolniczo. Wbrew aktualnym twierdzeniom kasatora takich ustaleń brak w uzasadnieniu decyzji wydanej przez organ I instancji, tj. z dnia [...] września 2010 r. Z kolei z decyzji Dyrektora OT ARiMR z dnia [...] kwietnia 2008 r. utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na 2007 r. nie wynika, aby zmniejszenia dokonano z przyczyn obecnie wskazywanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wskazać też należy, iż także w tych ostatnio wymienionych decyzjach, jak i poprzedzających je decyzjach o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowych za 2006 r. i 2005 r. organ ustalając stan faktyczny nie wskazał numerów działek ewidencyjnych, których dotyczyły płatności, a jedynie posługiwał się oznaczeniami literowymi, które odnoszą się do działek rolnych w rozumieniu art. 2 pkt 1a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Uwzględniając te wszystkie okoliczności, nie sposób uznać, że Sąd I instancji bezpodstawnie zarzucił organom, iż trudno mówić o rażącym naruszeniu przez Kierownika BT ARiMR przy wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W konsekwencji, w dotychczas ustalonym przez orzekające organy stanie faktycznym sprawy w postępowaniu nieważnościowym nie można zakwestionować poglądu Sądu I instancji, że działki ewidencyjne 365 i 499 mogły być jedynie omyłkowo niedopisane do wniosku. Stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii oznacza tylko tyle, że okoliczności te w sposób jednoznaczny i wszechstronny nie zostały przez organy wyjaśnione. Nie jest też trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 66 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 przez jego błędne zastosowanie. Istota tego zarzutu sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż dodanie do programu rolnośrodowiskowego niezadeklarowanych wcześniej działek ewidencyjnych nie stanowi rażącego naruszenia art. 66 ust. 2 cyt. rozporządzenia. Otóż, Sąd I instancji nie dokonał tego rodzaju wykładni art. 66 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004, w myśl którego w przypadku gdy środki wsparcia rozwoju obszarów wiejskich dotyczą powierzchni, działki powinny zostać zidentyfikowane indywidualnie. Podczas okresu ważności zobowiązania działki, których dotyczy wsparcie, nie mogą być przedmiotem wymiany, z wyjątkiem przypadków specjalnych przewidzianych w dokumencie programowania. Sąd I instancji uwzględniając treść powyższej regulacji trafnie wywiódł, że jedynie faktyczne zwiększenie powierzchni upraw w stosunku do wcześniej zgłaszanych czy też wymiana polegająca na tym, że w miejsce wcześniej objętych programem zgłasza się działki wcześniej nie zgłoszone, co może stanowić o niedopuszczalnej wymianie. Wykładni tej Sąd dokonał przy uwzględnieniu treści § 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, z którego wynika, że powierzchnia użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy nie może ulec zwiększeniu poza trybem przewidzianym w tym przepisie. Chodzi o to, że istotnym jest ustalenie, czy zakwestionowane działki faktycznie wchodziły w skład gruntów objętych dopłatami i czy były uwzględniane w powierzchni zgłoszonej do programu. Nie chodzi tu o dodanie nowych działek ewidencyjnych, które w ogóle nie były objęte dopłatami i nie były uwzględnione w powierzchni zgłoszonej do programu. Jednakże to co istotne, a czego kasator nie zauważa, Sąd I instancji uwzględniając skargę wskazał, że organy w wydanych decyzjach nie wykazały, by wpisanie działek ewidencyjnych do wniosku w 2008 roku było równoznaczne ze zwiększeniem powierzchni użytków rolnych objętych programem rolnośrodowiskowym w rozumieniu § 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego lub stanowiło niedopuszczalną wymianę działek w rozumieniu art. 66 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004. Jak wynika z powyższych rozważań odnośnie rozumienia pojęcia "rażącego naruszenia prawa" obowiązkiem orzekających organów jest wskazanie najpierw czy i do naruszenia jakich przepisów doszło przy wydaniu decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na 2008 rok, a następnie do wskazania z jakich powodów organ uznaje, że ewentualnie stwierdzone naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Co istotne, postępowanie o stwierdzenie nieważności nie może polegać na ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy w tym sensie, że w tym postępowaniu organ nadzoru dokonuje nowych ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do przyjęcia, że w sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia, że nastąpiło zwiększenie powierzchni użytków rolnych w rozumieniu § 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Uzupełnienie ustaleń faktycznych nie może być przesłanką do formułowania wniosków o rażącym naruszeniu prawa w decyzji z dnia 30 września 2008 roku. Zauważyć bowiem należy, że stwierdzone rażące naruszenie prawa dotyczyło przepisów, których organ I instancji nie stosował wydając kontrolowaną decyzję. Przypomnieć zatem należy, że stosowanie prawa materialnego następuje na podstawie ustalonego w postępowaniu administracyjnym stanu faktycznego. W dotychczas przeprowadzonym postępowaniu organy nie wykazały, aby w kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji zostały poczynione właściwe ustalenia, które uprawniałyby do formułowania wniosków o rażącym naruszeniu § 5 ust. 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz art. 66 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004, a także art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z tych zatem przyczyn zarzut naruszenia powołanych przepisów należało uznać za nietrafny. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 204 pkt 2 p.p.s.a.