V SA/Wa 34/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Cezary Kosterna (spr.), Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska, , Protokolant specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... listopada 2010 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. z dnia ... września 2010 r. nr ...; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz L. K. ... zł (... tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. V SA/Wa 34/11 UZASADNIENIE 1.1. Przedmiotem skargi L. K. (dalej: skarżący) jest decyzja nr ... Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z ... listopada 20010 r. utrzymująca w mocy po rozpoznaniu odwołania decyzję Dyrektora ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z ... września 2010 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia ... grudnia 2008 r. o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. 1.2. Podstawą wydania przez Dyrektora Oddziału ... ARiMR (dalej: Dyrektor ARiMR lub organ I instancji) było ustalenie następujących okoliczności: Skarżący w 2005 r. rozpoczął uczestnictwo w programie rolnośrodowiskowym – pakiet "Ochrona gleb i wód" wariant K01c- międzyplon ścierniskowy na powierzchni 94,48 ha, przy czym ogólna powierzchnia zadeklarowanych we wniosku działek ewidencyjnych wynosiła 100,1278 ha. W kolejnym roku realizacji dołączył do realizowanych przedsięwzięć pakiet S01 – "rolnictwo zrównoważone", obejmując oboma tymi pakietami łącznie 95,35 ha i deklarując te same działki ewidencyjne co we wniosku pierwotnym o takiej samej powierzchni. Składając wniosek na 2007 r. obejmujący te same pakiety wskazał powierzchnie ... ha. W 2007 r. została przeprowadzona kontrola na miejscu. W toku tej kontroli stwierdzono między innymi, że część powierzchni użytków rolnych objętej programem znajduje się na działkach ewidencyjnych o numerach niewymienionych we wniosku, to jest w skład działki A wchodzi niedeklarowana we wniosku działka o numerze ewidencyjnym ..., w skład działki B – działki nr ... i nr ..., oraz w skład działki E – działki nr ... i nr ... W oparciu o wyniki tej kontroli dokonano stosownego zmniejszenia wnioskowanej przez rolnika płatności ze względu na to, iż ustalono, że na części działki B znajduje się pas gruntu o powierzchni ... ha nie spełniający w tym roku wymagań uprawniających do uzyskania dopłat rolnośrodowiskowych ze względu na wymarzniecie upraw na tym obszarze i niezachowanie stosownej procedury zgłoszeniowej z tym związanej. Składając wniosek w roku 2008 r. skarżący oprócz działek ewidencyjnych deklarowanych w trzech poprzednich latach zadeklarował dwie dodatkowe działki ewidencyjne nr ... i ... o powierzchni odpowiednio ... ha i ... ha, wskazując łączną powierzchnię działek ewidencyjnych wchodzącą w skład jego gospodarstwa rolnego - ... ha (w latach 2007 tę łączną powierzchnię określał na ... ha), nie wskazał jednak większej niż dotychczas powierzchni uzytków rolnych objętych programem rolnośrodowiskowym. Organ – Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję z ...12.2008 r. przyznającą płatność w łącznej kwocie ... zł, to jest płatność w zakresie programu S01 (rolnictwo zrównoważone) do deklarowanej powierzchni ... ha i płatność K01 (międzyplon ścierniskowy) do zadeklarowanej powierzchni ... ha. Decyzja nie wymieniała numerów działek ewidencyjnych, a jedynie numery działek rolnych (oznaczone literowo). Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wobec objęcia decyzją z ...12.2008 r. nowych działek wszczął z urzędu postępowanie w celu stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z ...12.2008 na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zmianami – dalej: Kpa), jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Organ I instancji wskazał na rażące jego zdaniem naruszenie przepisów rozporządzenia rady Ministrów z 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 174 poz. 1809 ze zmianami – dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe), a w szczególności na z § 5 ust 1 tego rozporządzenia, zgodnie z którym powierzchnia użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy, nie może ulec zwiększeniu lub zmniejszeniu. Skarżący - zdaniem organu - mógł dokonać zmian powierzchni, na których realizowany jest program rolnośrodowiskowy zgodnie z § 5 pkt 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego do 15 marca 2007 r., a zmiany polegającą na objęciu programem działek ewidencyjnych nr ... i ... zgłosił po tym terminie, bo dopiero w 2008 r. Organ wskazał też na art. 66 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z 29 kwietnia 2004 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowanie rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. UE L. 152/30 str. 46 – dalej rozporządzenie Komisji 817/2004), który stanowi, iż w przypadku gdy środki wsparcia rozwoju obszarów wiejskich dotyczą powierzchni, działki powinny być zidentyfikowane indywidualnie, co oznacza, iż w ramach programu rolnośrodowiskowego przez okres trwania zobowiązania powierzchnia, na której realizowany jest program, nie powinna ulegać zmianie i powinna dotyczyć tych samych działek ewidencyjnych. Dyrektor ARiMR uznał też, że nieuwzględnienie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w decyzji z 2008 r. faktu zgłoszenia nowych działek stanowiło naruszenia zasady prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 Kpa i przepisu art. 77 § 1 Kpa nakazującego rozpatrzenie całego materiału dowodowego. 2. Skarżący wniósł do Prezesa ARiMR odwołanie od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR zarzucając niewłaściwe zastosowanie art. 156 kpa oraz § 5 ust. 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i art. 77 § 1 Kpa. W uzasadnieniu odwołania podnosił, że działka ewidencyjne nr ... wchodziła w skład działki rolnej A, natomiast działka nr ... w skład działki B i od początku programu były użytkowane rolniczo, a ich powierzchnia doliczona była i wykazywana we wniosku o płatność, zatem powierzchnia gruntów w okresie realizacji planu nie uległa zmianie. Zauważył też, że powierzchnia, na której realizowany był program była zidentyfikowana na załączonych mapach. Skarżący podnosił też, że powierzchnia kwestionowanych działek stanowi znikomy udział w całej objętej programem powierzchni wynoszący ok. 0,5%, a przy ocenie rażącego naruszenia prawa nie wystarczy oczywistość tego naruszenia, ale pod uwagę należy tez brać skutki tego naruszenia. Skarżący za bezpodstawne uznał zarzuty naruszenia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR art. 7 Kpa i art. 77 § 1 Kpa, gdyż okoliczności będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji były Kierownikowi ARiMR znane. 3. W wyniku rozpoznania odwołania Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR. Prezes ARiMR za rażące naruszenie prawa to jest § 5 ust. 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego uznał nieuwzględnienie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, iż działki nr ... i ... zostały zadeklarowane do płatności dopiero w czwartym roku podjętego zobowiązania. Odnosząc się do argumentacji zawartej w odwołaniu Prezes ARiMR stwierdził, że nie zawiera żadnych wyjaśnień mających wpływ na wynik sprawy. 4. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa ARiMR wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I Instancji. Zarzucił tym decyzjom: • niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez uznanie, że przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w roku 2008 na działki nr ... i ... nie wykazane we wniosku według numerów ewidencyjnych w I i II roku realizacji programu, a których powierzchnia została uwzględniona przy obliczaniu powierzchni użytkowanych rolniczo w ramach programu rolnośrodowiskowego w tychże latach, i które były wskazane w załącznikach graficznych do wniosków, a których powierzchnia stanowi zaledwie 0,5% powierzchni całkowitej, na która została przyznana płatność, stanowi rażące naruszenie prawa, • naruszenie art., 7 w zw. z art. 77 § 1 Kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego skutkującego przyjęciem, iż korekta wykazu numerycznego działek, tj. uwidocznienie wg numerów ewidencyjnych działek nr ... i ... prowadziło do zwiększenia powierzchni użytków rolnych, na których realizowany jest program i tym samym naruszenie 7 5 ust 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, co miało istotny wpływ na wynik postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący przywołał poglądy doktryny prawa i sądów administracyjnych na temat rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w kontekście zasady trwałości decyzji ostatecznych określonej w art. 16 Kpa. Zarzucił, że organy obu instancji nie wykazały, na czym polega kwalifikowane, to jest rażące naruszenie prawa, nie wykazały szczególnej ważności przepisu, którego naruszenie stanowić ma podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, ani też nie wykazały szczególnych skutków wywołanych decyzją niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Powtórzył argumentację z odwołania, iż działki nr 499 i 365 od początku realizacji programu wchodziły w skład działek rolniczych – odpowiednio A i B, nie były tylko omyłkowo wskazane wśród działek ewidencyjnych wchodzących w skład działek rolniczych A i B, gdyż przed laty (przed przystąpieniem do programu rolnośrodowiskowego) stanowiły wydzielone geodezyjnie działki pod polne drogi dojazdowe, które to drogi w dacie rozpoczęcia programu faktycznie już nie istniały, a wchodziły w skład jednolicie zagospodarowanych rolniczo kompleksów użytków rolnych składających się na działki rolnicze A i B i jako takie nie były nawet widoczne w terenie jako odrębne działki. 5. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie powtarzając dotychczasowa argumentację. Podniósł, że w zaskarżonej decyzji wskazano na czym polegało rażące naruszenie prawa w decyzji Kierownika Powiatowego Biura ARiMR. Nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że pominięcie numerów działek należy potraktować jako omyłkę, gdyż zgodnie z orzecznictwem sądowoadmisnitrtacyjnycm nawet poprawienie błędnego numeru działki nie może być dokonane w trybie właściwym sprostowania oczywistych omyłek. Podniósł też, że powierzchnia działek zgłoszonych do programu uległa zwiększeniu, bowiem w latach 2005-2007 powierzchnia ta wynosiła ... ha, zaś w roku 2008 wyniosła ... ha. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. 6. Ze względu na charakter sprawy, w której przedmiotem kontroli sądu są decyzje podjęte w trybie stwierdzenia nieważności należy w pierwszej kolejności zauważyć, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 K.p.a. i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych art. 156 § 1 K.p.a. W realiach tej sprawy w szczególności przedmiotem rozpoznania jest art. 156 § 1 K.p.a. Przepis ten nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa wskazuje na naruszenie elementu przedmiotowego normy prawnej, polegające na zastosowaniu takiej normy do stanu faktycznego sprawy, który znajduje się poza zakresem jej unormowania, bądź na zanegowaniu treści określonego przepisu. Przyjmuje się przy tym, że nie każde - nawet oczywiste - złamanie prawa może być uznane za rażące. Nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji, to kwalifikowane uchybienie, do którego dochodzi, gdy decyzja została wydana wbrew oczywistemu nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono, albo wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem lub uchylono obowiązek. Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę w pełni podziela wyrażane w orzecznictwie sadów administracyjnych poglądy, zgodnie z którymi o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu który został naruszony, oraz racje chronione lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja mogąca być uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z: 9.02.2005 r., OSK 1134/04; 2.3.1006 r., II GSK 398/05; 30.11. 1999 r., V SA 876/99; 29.7.1999 r., IV SA 1381/97; 30.11.1999 r., V SA 876/96; 29. 7.1999 r., IV SA 1381/97; 21.6.1999 r., IV SA 935/96; 13.5.1999 r., IV SA 881/97; 29.4.1999 r., II SA 505/99; 15.11.2007 r., II OSK 1512/06, 30.11.2010 I OSK 1800/09). Zaskarżona decyzja Prezesa ARiMR i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora Regionalnego ARiMR oparte zostały przede wszystkim na zarzucie naruszenia przepisów § 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w nawiązaniu również do naruszenia przepisu art. 66 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004. Przepis rozporządzenia rolnośrodowiskowego wskazuje na niedopuszczalność zwiększenia powierzchni użytków rolnych, na których jest realizowany program później niż w drugim roku realizacji programu lub po 15 marca 2007 r. Natomiast z treści art. 66 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 wynika konieczność indywidulnego zidentyfikowania działek objętych programem i niedopuszczalność zamiany tych działek innymi. Ani Prezes ARiMR ani organ I instancji w objętych kontrolą decyzjach nie wykazały, by wpisanie do wniosku działek ewidencyjnych, które wchodziły w skład działek rolnych (działek A i B) objętych, było równoznaczne ze zwiększeniem powierzchni użytków rolnych objętych programem rolnośrodowiskowym w rozumieniu § 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, lub że stanowiło niedopuszczalną w świetle art. 66 ust 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 wymianę działek. Organ nie zaprzeczył nawet twierdzeniom skarżącego, że działki ewidencyjne ... i ... wchodziły wcześniej faktycznie w skład działek rolnych A i B, i omyłkowo tylko nie były wymienione wśród innych działek ewidencyjnych tworzących te działki rolne, a dopisanie tych dwóch numerów ewidencyjnych nie wpływało na zwiększenie powierzchni objętej programem rolnośrodowiskowym. Decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, której dotyczyło postępowanie nieważnościowe w swej treści posługiwała się tylko powierzchniami gruntów objętych programem i oznaczeniem literowym tych działek rolnych (A, B, C, D, E, F,G), a nie numerami ewidencyjnymi. W ocenie Sądu uzupełnienie we wniosku numerów ewidencyjnych działek, które wcześniej faktycznie wchodziły w skład gruntów objętych dopłatami i były uwzględnione w powierzchni zgłoszonej do programu, nie stanowi samo przez się ani o zwiększeniu powierzchni użytków rolnych, o jakim mowa w § 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ani też nie stanowi o zmianie identyfikacji, czy tym bardziej wymianie działek, o której mowa w art. 66 ust 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004. Dopiero faktyczne zwiększenie powierzchni upraw w stosunku do wcześniej zgłaszanych czy też wymiana polegająca na tym, że w miejsce wcześniej objętych programem zgłasza się inne wcześniej nie zgłaszane, może Stanowic o niedopuszczalnej wymianie gruntów. Dlatego też, jeśli organ przyznający dopłaty (tu Kierownik Biura Powiatowego ARiMR) przyznał dopłaty mimo wskazania we wniosku numerów ewidencyjnych działek wcześniej nie wymienianych we wnioskach w poprzednich latach, to nie można zarzucić decyzji tego organu rażącego naruszenia prawa (w zakresie przepisów materialnoprawnych powoływanych przez Dyrektora ARiMR i Prezesa ARiMR), skoro przyznał dopłaty do takiej samej powierzchni działek rolnych (w szczególności A i B) jak w latach poprzednich. Nie można też zarzucić decyzji Kierownika ARiMR z ... grudnia 2008 r. rażącego naruszenia przepisów art. 7 K.p.a. ani art. 77 § 1 Kpa przez nieuwzględnienie w ustaleniach stanu faktycznego faktu wskazania dotychczas nie wskazywanych numerów działek ewidencyjnych. Organ ten miał świadomość zgłoszenia tych działek (były we wniosku wskazane, wymienione w znajdujących się w aktach załącznikach graficznych wskazujących te działki jako wchodzące w skład działek rolnych A i B), z drugiej strony w treści samej decyzji nie wymieniał w ogóle numerów ewidencyjnych działek a tylko literowo oznaczone działki rolne (w takich samych powierzchniach jak w latach poprzednich). Dlatego tez trudno mówić w ogóle o naruszeniu art. 7 i 77 § 1 K.p.a., a tym bardziej o rażącym naruszeniu przy uwzględnieniu przytoczonego wyżej rozumienia rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Należy przy tym zauważyć, że niezgodne z faktami jest zawarte w odpowiedzi na skargę stwierdzenie Prezesa ARiMR, iż powierzchnia działek zgłoszonych do programu uległa zwiększeniu, bowiem w latach 2005-2007 powierzchnia ta wynosiła ... ha, zaś w roku 2008 wyniosła ... ha. Organ myli tu podawaną przez skarżącego ogólną powierzchnię gospodarstwa (w części VII formularza – wniosku o przyznanie płatności) z powierzchniami deklarowanymi do programów: rolnictwo zrównoważone S01 I ochrona gleb i wód K01. Ponieważ zdaniem Sądu w przytaczanym przez Prezesa ARiMR w zaskarżonej decyzji i w decyzji pierwszoinstancyjnej Dyrektora Regionalnego ARiMR brak było podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia przepisów § 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, art. 66 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) 817/2004, ze względu na błędną interpretację tych przepisów przez organy, jak też niesłuszne były zarzuty rażącego naruszenia przez Kierownika ARiMR art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., dlatego też zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.. Takie naruszenia – każde z nich - miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby tych naruszeń prawa nie było, to w oparciu o przedstawione przez organy okoliczności sprawy brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika ARiMR z ... grudnia 2008 r. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 oraz art. 152 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 u.p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), gdyż strona skarżąca była reprezentowana przed Sądem przez radcę prawnego.