I OSK 684/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych: 1. Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala na S. im. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K., 2. Ministra Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 269/11 w sprawie ze skarg Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala na S. im. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. i Województwa Małopolskiego na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia i orzeczenia oddala skargi kasacyjne. Wyrokiem z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 269/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt 1 wyroku oddalił skargę Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala na [...] im. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K.; w pkt 2 wyroku uchylił decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia i orzeczenia oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]; w pkt 3 wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: J. M., jako spadkobierczyni M. J. M. – współwłaściciela przedsiębiorstwa "[...]", wystąpiła do Ministra Zdrowia o stwierdzenie nieważności zarządzenia z dnia [...] października 1950 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pod firmą "[...]" spółka jawna w K. (MP z 1950r. Nr 114, poz. 1433) oraz orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 1959 r. (Nr 17/CK.05/84/90/59) o przejęciu na własność państwa przedsiębiorstwa pod firmą "[...]" spółka jawna w K. W uzasadnieniu wniosku podniosła, iż "[...]" nie był przedsiębiorstwem przemysłowym ani handlowym w rozumieniu art. 1 dekretu z dnia 28 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. nr 21, poz. 67 ze zm.). Decyzją z dnia [....] grudnia 2009 r. Minister Zdrowia stwierdził nieważność zarządzenia z dnia [...] października 1950 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pod firmą "[...]" spółka jawna w K. (MP z 1950r. Nr 114, poz. 1433) oraz orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1959 r. (Nr 17/CK.05/84/90/59) o przejęciu na własność państwa przedsiębiorstwa pod firmą "[...]" spółka jawna w K. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyły: Zarząd Województwa Małopolskiego oraz NZOZ Szpital na [...] w K. wnosząc o uchylenie wskazanej wyżej decyzji w całości oraz o ponowne rozpatrzenie sprawy i orzeczenie o odmowie stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia [...] października 1950 r. oraz orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1959 r. Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2009 r. stwierdzając, że "[...]" spółka jawna w K. nie był "przedsiębiorstwem przemysłowym" w rozumieniu art. 1 pkt 3 dekretu, zgodnie z którym przymusowym zarządem państwowym mogły być objęte przedsiębiorstwa przemysłowe, których utrzymanie w ruchu lub puszczenie w ruch (...) leży w interesie państwa. Organ wskazał, że z treści aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1944 r. (Nr rep. [...]) wynika, że przedsiębiorstwo "[...]" spółka jawna w K. było lecznicą prywatną, której głównym przedmiotem działalności było "udzielanie pacjentom mieszkania i utrzymania na czas ich choroby". Nie był także zakładem użyteczności publicznej, o którym mowa w art. 1 pkt 4 dekretu w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego. Wobec tego organ stwierdził, że fakt, iż przedsiębiorstwo "[...]" nie było przedsiębiorstwem przemysłowym i jego utrzymanie nie leżało w interesie państwa, a także nie było zakładem użyteczności publicznej uprawnia do stwierdzenia, że ustanawiając zarząd państwowy Minister Zdrowia w sposób rażący naruszył prawo, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności zarządzenia z dnia [...] października 1950 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem organu pociąga to za sobą konieczność stwierdzenia także nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. orzeczenia Ministra Zdrowia nr [...] z dnia [...] kwietnia 1959 r. Organ stwierdził nadto, iż w niniejszej sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., stanowiące ewentualną przeszkodę w zakresie stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia [...] października 1950 r. i orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1959 r. Za niezasadny Minister Zdrowia uznał zarzut braku legitymacji w sprawie M. M., wobec nieujawnienia go jako współwłaściciela w księdze wieczystej na podstawie aktu notarialnego umowy sprzedaży sporządzonego przed notariuszem S. S. w dniu [...] stycznia 1944 r., Rep. [...], którym nabył on udział w nieruchomości położonej w K. Skargi na wskazaną wyżej decyzję Ministra Zdrowia zostały wniesione przez: (1) Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej Szpital na [....] im. [...] w K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. oraz (2) Województwo Małopolskie. W skargach wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W obu skargach zarzucono między innymi, że organ dokonał błędnej interpretacji pojęcia użyteczności publicznej. W odpowiedzi na skargi Minister Zdrowia wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala na [...] wskazał, iż z akt postępowania administracyjnego wynika, że Szpital na [...] włada przedmiotową nieruchomością na podstawie umowy dzierżawy zawartej w dniu 31 marca 2003 r. pomiędzy Województwem Małopolskim a NZOZ Szpitalem na [...] im. [...] Sp. o.o. w K. W ocenie Sądu, podmiot legitymujący się tytułem wynikającym ze stosunku zobowiązaniowego nie jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powołanego zarządzenia w sprawie przymusowego zarządu państwowego i orzeczenia o przejęciu na własność państwa przedsiębiorstwa. Dzierżawa, jako stosunek o charakterze zobowiązaniowym, nie wiąże się z prawem do gruntu. Sąd pierwszej instancji wskazał, że niewątpliwie wynik postępowania w niniejszej sprawie jest istotny z punktu widzenia dzierżawcy, jednakże jest to interes faktyczny, a nie prawny. Sąd podkreślił także, iż skierowanie decyzji przez organ do danego podmiotu, który nie posiadał w postępowaniu administracyjnym interesu prawnego, jedynie formalnie czyni z tego podmiotu stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Stwierdzenie zaś przez wojewódzki sąd administracyjny braku u skarżącego interesu prawnego (materialnego), skutkuje ustaleniem braku jego legitymacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wobec tego Sąd uznał, że brak legitymacji procesowej po stronie Szpitala na [...] powoduje, że skarga złożona przez nieuprawniony podmiot podlega oddaleniu bez potrzeby odnoszenia się do zawartych w niej zarzutów. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Następnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ nadzoru wadliwie rozstrzygnął w jednej decyzji o bycie prawnym dwóch odrębnych aktów, to jest zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia [...] października 1950 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem "[...]" spółka jawna w K. oraz orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 1959 r. o przejęciu na własność państwa przedmiotowego przedsiębiorstwa. Zdaniem Sądu dopiero rozpatrzenie przez organ żądania wnioskodawczyni odnośnie weryfikacji w trybie nadzwyczajnym zarządzenia z dnia [...] października 1950 r. i wydanie w tej sprawie rozstrzygnięcia mogło skutkować rozpatrzeniem żądania wnioskodawczyni w sprawie oceny w trybie nieważnościowym orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1959 r. Tym samym Sąd stwierdził, że Minister Zdrowia przedwcześnie orzekł o stwierdzeniu nieważności orzeczenia o przejściu na własność Państwa tego przedsiębiorstwa. Niezależnie od powyższego Sąd orzekł o uchyleniu w całości zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2009 r. z powodu zaniechania poczynienia przez organ nadzoru prawidłowych ustaleń odnośnie legitymacji procesowej wnioskodawczyni (jej następców prawnych) do wszczęcia przedmiotowego postępowania o stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji ustaleń odnośnie kręgu stron tegoż postępowania. Sąd wskazał, że z uzasadniania zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2009 r. wynika, że źródłem interesu prawnego wnioskodawczyni (jej spadkobierców) jest to, że osoby te są spadkobiercami M. M. jako współwłaściciela przedsiębiorstwa "[...]" oraz nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], objętych przymusowym zarządem na podstawie zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia [...] października 1950 r., a następnie przejętych na własność Państwa orzeczeniem Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 1959 r. Zarządzeniem tym, a następnie orzeczeniem objęte zostało przedsiębiorstwo (wszystkie jego składniki majątkowe) stanowiące własność spółki jawnej. Sąd zaznaczył, że w sytuacji, w której spółka jawna istnieje, to wyłącznie ona, reprezentowana przez wspólników, ma legitymację do żądania wszczęcia postępowania dotyczącego wzruszania orzeczeń administracyjnych dotyczących majątku tej spółki. Interes spadkobierców wspólników można uznać w tej sytuacji za realnie istniejący, niemniej ma on wymiar wyłącznie faktyczny. Zatem Sąd pierwszej instancji wskazał, iż skuteczne wywiedzenie, że źródłem interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczeń dotyczących majątku spółki jawnej może być następstwo prawne (spadkobranie) po wspólnikach spółki, możliwe byłoby wyłącznie pod warunkiem, że spółka w sposób trwały nie może być stroną tego postępowania wyłącznie z uwagi na ustanie jej bytu prawnego. Zdaniem Sądu z uzasadnienia wydanych w postępowaniu nieważnościowym decyzji nie wynika jednak, by organ poczynił jakiekolwiek ustalenia w kwestii ewentualnego ustania bytu prawnego Spółki. Natomiast w sytuacji, gdyby w następstwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że byt prawny Spółki ustał, analizy wymagałaby umowa sprzedaży udziałów w Spółce z dnia [...] stycznia 1944 r. Nr rep. [...], a w szczególności to, czy na mocy tej umowy M. M. skutecznie stał się wspólnikiem Spółki i czy w związku z tym jego spadkobiercy mogą wywodzić swój interes prawny z samego faktu bycia spadkobiercami wspólnika. Sąd zauważył, że sporna okoliczność skutecznego nabycia przez M. M. udziału we własności nieruchomości stanowiącej wyłącznie jeden ze składników majątkowych przejętego na własność Państwa przedsiębiorstwa nie ma istotnego znaczenia na tym etapie postępowania. Zdaniem Sądu w celu poczynienia prawidłowych ustaleń odnośnie legitymacji procesowej wnioskodawczyni oraz określenia stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powołanego zarządzenia o przejęciu przedsiębiorstwa pod zarząd państwowy, należy w pierwszej kolejności ustalić status Spółki. Natomiast kwestia prawa własności do nieruchomości i kręgu uprawnionych z tego tytułu osób będzie – w ocenie Sądu – istotna dopiero na etapie ewentualnego zwrotu tejże nieruchomości jej byłym właścicielom, bądź uzyskania odszkodowania. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2011 r. skargi kasacyjne złożyli: 1) Minister Zdrowia, 2) Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej Szpital na [...] im. [...] w K. Sp. z o.o. Minister Zdrowia w swej skardze kasacyjnej zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w punkcie 2 i 3. Wniósł o jego uchylenie w zaskarżonej części i przekazanie sprawy temuż Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 62 k.p.a., poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej Sądu i błędną interpretację niniejszej sprawy administracyjnej w pryzmacie art. 62 k.p.a., co wynikało z błędnego założenia Sądu, że w sprawie występują dwa odrębne stosunki materialnoprawne i organ wadliwie rozstrzygnął w jednej decyzji o bycie prawnym dwóch odrębnych orzeczeń, to jest zarządzenia z dnia [...] października 1950 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego oraz orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1959 r. o przejęciu na własność państwa przedsiębiorstwa pod firmą "[...]" spółka jawna w K., 2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., polegające na błędnym ustaleniu przez Sąd w świetle okoliczności sprawy oraz zgromadzonego materiału dowodowego, iż organ zaniechał poczynienia ustaleń odnośnie legitymacji procesowej wnioskodawczyni (jej następców prawnych) do wszczęcia przedmiotowego postępowania nieważnościowego, a w szczególności nie zbadał bytu prawnego przedsiębiorstwa "[...]" spółka jawna w K. – w sytuacji gdy organ w sposób szczegółowy i należyty przeprowadził postępowanie w zakresie ustalenia bytu prawnego spółki i nie uchybił wskazanym przepisom. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zarządzenie z dnia [...] października 1950 r. oraz orzeczenie z dnia [...] kwietnia 1959 r. są nierozerwalnie ze sobą związane. Stwierdzenie nieważności zarządzenia o objęciu przedsiębiorstwa "[...]" przymusowym zarządem wyeliminowało to zarządzenie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc co oznacza, że zarządzenie to nie mogło stanowić podstawy dla wydania orzeczenia o przejęciu przedsiębiorstwa na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia. Minister Zdrowia podniósł, że podjął kroki w celu ustalenia bytu prawnego spółki oraz następców prawnych wspólników spółki, a z poczynionych ustaleń wynika, że przedmiotowa spółka nie figuruje w rejestrze spółek handlowych, co niewątpliwie oznacza ustanie jej bytu prawnego. Pozostały zaś po spółce majątek dzieli się między wspólników spółki. Wobec tego organ uznał, że w toku prowadzonego postępowania ustalił pełny krąg następców prawnych wspólników spółki "[...]", co czyni te osoby podmiotami posiadającymi interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej Szpital na [...] im. [...] w K. Sp. z o.o. w złożonej skardze kasacyjnej zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w punkcie 1, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w tej części i w tym zakresie o przekazanie sprawy temuż Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie, że NZOZ Szpital na [...] Spółka z o.o. jako podmiot legitymujący się tytułem wynikającym ze stosunku zobowiązaniowego nie jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności zarządzenia w sprawie przymusowego zarządu państwowego oraz orzeczenia o przejęciu na własność państwa przedsiębiorstwa, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi bez odnoszenia się do zawartych w niej zarzutów, a jedynie na podstawie stwierdzenia braku legitymacji procesowej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r., sygn. akt OPS 6/03 i wskazując na częściowe podobieństwo ze sprawą niniejszą podniesiono, że skarżący jako dzierżawca nieruchomości, której dotyczą decyzje o których stwierdzenie nieważności toczy się postępowanie, ma interes prawny, by być stroną postępowania, skoro w razie ostatecznego stwierdzenia nieważności tych decyzji, pozostaje bez wpływu na dalsze losy umowy dzierżawy nieruchomości stanowiącej podstawę jego gospodarczego bytu. Zdaniem Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpital na [...] im. [...] w K. Sp. z o.o., jego udział w tym postępowaniu nie niweczy możliwości żądania stwierdzenia nieważności decyzji, a w konsekwencji zwrotu nieruchomości przez uprawnione osoby, ale może polegać na wykazywaniu w tym postępowaniu, że nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Zdrowia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skarg kasacyjnych. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny ustosunkuje się do skargi kasacyjnej Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala na [...] im. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K., w której podniesiono, że skarżący jako dzierżawca nieruchomości ma interes prawny, by być stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności zarządzenia w sprawie przymusowego zarządu państwowego oraz orzeczenia o przejęciu na własność państwa przedsiębiorstwa. Umowa dzierżawy z dnia 31 marca 2003 r., którą legitymuje się Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej Szpital na [...] im. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. nie daje mu uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej w istocie kwestii własności, gdyż nie ma przepisów w prawie materialnym wskazujących na takie uprawnienia dla dzierżawcy. Umowa dzierżawy należy do kategorii umów prawa cywilnego i w związku z tym podlega jego skutkom (np. kwestia rozliczeń dzierżawy, nakładów czy też rozwiązania umowy). Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, który wskazał, że wynik postępowania w niniejszej sprawie jest istotny z punktu widzenia dzierżawcy, jednakże jest to interes faktyczny, a nie prawny. Nie występuje bowiem podstawowa przesłanka ustalenia interesu prawnego, to jest prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości. Mając na uwadze treść art. 2 i art. 9 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. z 1958 r., Nr 11, poz. 37) stwierdzić należy, że ewentualne stwierdzenie nieważności zarządzenia z dnia [...] października 1950 r. w sprawie przymusowego zarządu państwowego i orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1959 r. o przejęciu na własność państwa przedsiębiorstwa pod firmą "[...]" spółka jawna w K., może powodować zmiany w sferze prawa własności składników majątkowych tegoż przedsiębiorstwa, w tym nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] i z tego względu dotyczy sfery prawnej Województwa Małopolskiego, które – na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 1999 r. – jest aktualnym właścicielem tej nieruchomości. Wobec tego przyjąć należy, że skierowanie decyzji do jednostki w postępowaniu administracyjnym nie stwarza jej skutecznej legitymacji prawnej do wniesienia skargi na decyzję. Podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1225/06, że nie można zaakceptować stanowiska, iż wniesienie skargi do sądu przez podmiot, który organ administracji publicznej potraktował jako stronę postępowania i do którego skierował decyzję administracyjną, przesądza o istnieniu interesu prawnego skarżącego, w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a tym samym zwalnia sąd z badania tego interesu w znaczeniu materialnym. Zatem skierowanie decyzji przez organ do danego podmiotu, który nie posiadał w postępowaniu administracyjnym interesu prawnego, jedynie formalnie czyni z tego podmiotu stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W przypadku zaś stwierdzenia przez sąd wojewódzki braku u skarżącego interesu prawnego (materialnego), skutkuje to ustaleniem braku jego legitymacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co w konsekwencji prowadzi do oddalenia skargi, bez możliwości ustosunkowania się do choćby słusznych zarzutów skargi. Tym samym uznać należy, że skarga kasacyjna Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala na [...] im. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. nie ma usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega oddaleniu. W odniesieniu do zarzutów skargi kasacyjnej Ministra Zdrowia w pierwszej kolejności zwrócić trzeba uwagę na to, że postępowanie administracyjne wszczęte na skutek wniosku J. M. toczyło się w nadzwyczajnym trybie określonym w art. 156 – 157 k.p.a., co oznacza konieczność ścisłego przestrzegania reguł postępowania wyznaczonych tymi przepisami, skoro doprowadzić może do weryfikacji aktów administracyjnych ostatecznych, które korzystają z ochrony objętej zasadą trwałości decyzji przewidzianą w art. 16 k.p.a. Wskazać należy, że tylko mienie znajdujące się pod przymusowym zarządem przechodziło na własność Państwa. Zatem organ powinien zbadać, czy przymusowy zarząd na przedsiębiorstwie "[...]" został ustanowiony zgodnie z art. 1 ust.1 dekretu z 28 grudnia 1918 r. Tylko bowiem zgodne z treścią powołanego przepisu ustanowienie przymusowego zarządu dawało podstawę do orzeczenia o przejściu przedsiębiorstwa na własność Państwa. W niniejszej sprawie zarządzeniem z dnia [...] października 1950 r. ustanowiono zarząd przymusowy nad przedmiotowym przedsiębiorstwem, zaś orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1959 r. przejęto na własność państwa przedsiębiorstwo "[...]". Wskazać należy, że art. 1 pkt 2 dekretu z dnia 28 grudnia 1918 r. mówił, iż przejmuje się: "przedsiębiorstwa przemysłowe, handlowe, a w szczególności instytucje kredytowe, bankowe, ubezpieczeniowe, kolejowe oraz instytucje naukowe, oświatowe, kulturalne, opieki społecznej i dobroczynne, fundacje, tudzież ich mienie ruchome i nieruchome, znajdujące się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej i należące: a) do osób prawnych, które zaprzestały swej działalności w Polsce; b) do osób prawnych zagranicznych, które w państwie ojczystem przestały prawnie istnieć, albo zmieniły podstawy prawne swego istnienia, albo utraciły możność prowadzenia statutowo przewidzianej działalności." Natomiast ust. 3 i 4 powołanego przepisu stanowiły, że przejęciu podlegają przedsiębiorstwa przemysłowe, których utrzymanie w ruchu lub puszczenie w ruch, oraz posiadłości ziemskie, których zabezpieczenie lub zagospodarowanie leży w interesie państwa oraz zakłady i urządzenia użyteczności publicznej (jak np. elektrownie, gazownie, wodociągi, tramwaje). Zarządem państwowym mogły jednak być objęte nie wszystkie przedsiębiorstwa, lecz tylko te, których uruchomienie bądź utrzymanie w ruchu leżało w interesie państwa. Należy tu zwrócić uwagę na dwa elementy przepisu art. 1 ust. 3 dekretu z 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego. Po pierwsze, zwrot "mogą być objęte" oznaczał, że nie było obowiązku ustanowienia zarządu państwowego, ani nie wynikał on z mocy prawa, lecz istniała prawna możliwość objęcia pewnych przedsiębiorstw tym zarządem. Po drugie, przepis ten mógł mieć zastosowanie tylko do przedsiębiorstw, których funkcjonowanie, działanie leżało w interesie państwa. Głównym wyznacznikiem było więc istnienie interesu państwa, co niewątpliwie zawężało kategorię podmiotów gospodarczych tylko do tych, które mogły mieć kluczowe (strategiczne) znaczenie dla Państwa. Nie musiały być to zatem tylko przedsiębiorstwa, ale także inne zakłady użyteczności publicznej, do których niewątpliwie należy szpital. Wskazać należy, że w toku postępowania wyjaśniającego organ administracji ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Na organach prowadzących postępowanie spoczywają zatem dwa obowiązki: po pierwsze, określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego i po drugie: obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub wskazanych przez stronę). Za sądem pierwszej instancji należy wskazać, że wydanie zarządzenia z dnia [...] października 1950 r. w sprawie przymusowego zarządu państwowego, a następnie orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1959 r. o przejęciu na własność państwa przedsiębiorstwa pod firmą "[...]" spółka jawna w K. rodziło skutki w sferze prawno – rzeczowej w stosunku do składników majątkowych tego przedsiębiorstwa. Jeżeli zatem prawomocnie zostałaby stwierdzona nieważność zarządzenia o zarządzie przymusowym, to dopiero taka decyzja otwierałaby możliwość do stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu na własność państwa przedsiębiorstwa. Z przepisu art. 157 § 2 k.p.a. wynika, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, zatem w pierwszej kolejności organ, do którego wpłynął wniosek powinien zbadać czy pochodzi on od strony i w razie negatywnego wyniku tego badania wydać decyzję na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji. Z akt niniejszej sprawy wynika, że w sprawie wyżej wskazanego wniosku J. M. nie została wydana decyzja o odmowie wszczęcia postępowania, co oznacza, że na tym etapie organ administracji publicznej nie kwestionował jej legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia [...] października 1950 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pod firmą "[...]" spółka jawna w K. oraz orzeczenia tegoż Ministra z dnia [...] kwietnia 1959 r. o przejęciu na własność państwa przedsiębiorstwa pod firmą "[...]" spółka jawna w K. Przy czym należy rozróżnić interes prawny w rozumieniu procesowym, który uprawnia określony podmiot do dochodzenia swych praw od interesu prawnego w rozumieniu materialnoprawnym, który przejawia się między innymi w merytorycznym badaniu zasadności wniosku. W ten właśnie sposób wypowiedział się Sąd pierwszej instancji, który stanął na stanowisku, że to do organu administracji publicznej należy ustalenie statusu prawnego spółki jawnej "[...]" oraz ustalenie, czy w niniejszej sprawie J. M. miała legitymację procesową do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności i zobowiązał organ do wydania, odpowiedniego do wyniku tych ustaleń, rozstrzygnięcia merytorycznego. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić. W niniejszej sprawie nie zostało bowiem skutecznie wywiedzione, że ustał byt prawny spółki jawnej "[...]", a tylko w takim przypadku możliwe by było następstwo prawne (spadkobranie) po wspólnikach spółki. W przypadku bezsprzecznego ustalenia, że byt prawny spółki ustał, niezbędne byłoby także zbadanie, czy na podstawie umowy sprzedaży udziałów w spółce z dnia 10 stycznia 1944 r. M. M. (poprzednik prawny J. M.), skutecznie stał się wspólnikiem spółki "[...]", a w konsekwencji, czy J. M. może wywodzić swój interes prawny z faktu bycia jego spadkobiercą. Wobec tego zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie uznać należy za nieuzasadniony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie negując obowiązku stron w zakresie przedłożenia posiadanych dowodów wskazać trzeba, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, według reguł dowodowych którego prowadzone było niniejsze postępowanie, nie zwalniają organów administracji publicznej całkowicie z obowiązku gromadzenia materiału dowodowego i nie dają podstawy do przerzucenia tego obowiązku wyłącznie na stronę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24.03.2011r. w sprawie I OSK 762/10, niepublik.). Organ winien mieć także na uwadze, ze postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma charakter uzupełniający i powinno być stosowane wyjątkowo. Sąd administracyjny nie może bowiem dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Dokonywanie zatem przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania, przy czym dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, iż w niniejszej sprawie występują dwa odrębne stosunki materialnoprawne. Wskazać bowiem należy, iż odmienne były przesłanki do wydania zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia [...] października 1950 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pod firmą "[...]" spółka jawna w K., a odmienne do wydania orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 1959 r. o przejęciu na własność państwa tegoż przedsiębiorstwa, jak również odmienne są skutki prawne płynące z wydania tych aktów. Skutkiem bowiem wydania zarządzenia było objęcie przedsiębiorstwa zarządem państwowym (utrata władztwa nad przedsiębiorstwem), a skutkiem wydania orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1959 r. była utrata prawa własności objętego nim przedsiębiorstwa (wywoływało skutki w sferze praw rzeczowych) Zasadnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozstrzygnięcie organu w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia stanowiło następstwo rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia z dnia [...] października 1950 r. Wobec tego trafnie uznano, że Minister Zdrowia przedwcześnie orzekł o stwierdzeniu nieważności orzeczenia o przejściu na własność Państwa przedsiębiorstwa. W dacie orzekania przez organ nie była bowiem prawomocna decyzja rozstrzygająca kwestię wystąpienia ewentualnej kwalifikowanej wadliwości zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem. Uznać zatem należy, że – wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i 77 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną Ministra Zdrowia.