II OSK 2353/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 818/11 w sprawie ze skargi T. S. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o ustalenie w drodze decyzji wysokości odszkodowania w związku z zalaniem gruntów 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza nieważność postanowienia Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] oraz poprzedzającego je postanowienia Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2010 r., znak [...], 3. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz T. S. kwotę 737 (siedemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 818/11, po rozpoznaniu T. S. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o ustalenie w drodze decyzji wysokości odszkodowania w związku z zalaniem gruntów, skargę oddalił. W uzasadnieniu powyższego wyroku podano, iż wniosek skarżącego został postanowieniem wydanym na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. zwrócony wnioskodawcy ze względu na to, iż w ocenie organu dochodzenie roszczeń z tytułu szkód, o jakich mowa w tym wniosku, jako innych, niż wymienione w ustawie Prawo wodne, powinno odbywać się bezpośrednio przed sądem powszechnym, bez potrzeby wydania wstępnego orzeczenia przez organ administracji publicznej, a więc stronom przysługuje jedynie droga sądowa. Stanowisko to podzielił organ odwoławczy rozpatrując zażalenie wniesione od postanowienia organu I instancji. Także Sąd I instancji uznał, że w sprawie prawidłowo został zastosowany przepis art. 66 § 3 k.p.a., bowiem wobec braku definicji "polderu przeciwpowodziowego" należało przyjąć posługując się słownikowym rozumieniem z uwzględnieniem ustawowej funkcji, że nie pełni on funkcji określonych w art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy Prawo wodne, dlatego też organy nie naruszyły przepisów kodeksu postępowania administracyjnego zobowiązujących do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji prawidłowo zastosowały art. 66 § 3 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł T. S., zarzucając naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), art. 145 § 1 pkt 1 lilt. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 66 § 3 k.p.a., w nawiązaniu do art. 16 ust. 4 w zw. z art. 183 ust. 3 Prawa wodnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w sprawie nie zostało wyjaśnione w odpowiedni, wymagany sposób, czy odszkodowanie, którego domagają się skarżący, jest oparte na ustawie - Prawo wodne, a więc właściwe jest wydanie wstępnej decyzji przez organ administracji publicznej. Według skarżącego taka właśnie decyzja powinna być wydana przez Marszałka Województwa Wielkopolskiego. Brak jej wydania a w zamian zwrot wniosku w trybie art. 66 § 3 k.p.a. jest zdaniem skarżącego kasacyjnie istotną wadą, której nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji. W konkluzji skarżący kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie, czy w zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym winna znaleźć regulacja art. 66 § 3 k.p.a., którego naruszenie zarzuca się w skardze kasacyjnej. Przedmiotem sprawy było żądanie strony skarżącej na podstawie art. 186 ust. 3 Prawa wodnego orzeczenia przez organ administracji publicznej o odszkodowaniu w związku z zalaniem gruntów określonych jako polder przeciwpowodziowy podczas powodzi. Jak to słusznie wskazuje się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przepis ten co do zasady przewiduje, iż w określonym ustawą zakresie odszkodowanie może być dochodzone przed sądem powszechnym po wyczerpaniu postępowania administracyjnego, co oznacza, iż w pierwszym rzędzie w sprawie wszczętej wnioskiem uprawnionego podmiotu orzeka organ administracji publicznej, zaś strona niezadowolona z takiego orzeczenia ma prawo w zakreślonym ustawą okresie zwrócić się o rozstrzygnięcie jej roszczenia przez sąd powszechny. Odszkodowanie, o którym mowa w tym przypadku ma charakter cywilnoprawny, a jedynie z woli ustawodawcy początkowo ma w takiej sprawie orzekać organ administracji publicznej, a dopiero w następnej kolejności otwiera się droga przed sądem powszechnym jako właściwym do rozpatrywania spraw cywilnych /z dziedziny prawa prywatnego/. Ustawodawca jednak w przepisie art. 186 ust. 3 Prawa wodnego przewidział, iż w razie niewydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odszkodowania, którego domaga się wnioskodawca, w terminie trzech miesięcy od zgłoszenia takiego żądania przez poszkodowanego, bez względu na charakter przyczyny, która spowodowała powstanie szkody otwarciu podlega z woli ustawodawcy droga sądowa, już bez wyczerpania drogi administracyjnej. Nie służy zatem skarga na bezczynność organu, lecz upływ czasu (określony ustawowo) czyni sprawę podległą właściwości jedynie sądu powszechnego. W świetle takiej regulacji prawnej rodzi się pytanie co do charakteru stanowiska organu administracji publicznej wskazującego na brak jego woli do rozpoznania sprawy jako administracyjnej (przynajmniej w pierwszym etapie bezpośrednio po złożeniu wniosku przez uprawnionego). Czy stanowisko organu należy traktować jako postanowienie wydane w trybie art. 66 § 3 k.p.a., na które służy stronie niezadowolonej prawo wniesienia zażalenia, a następnie otwiera się dwuinstancyjna droga sądowa (skargi do sądu I instancji oraz skargi kasacyjnej do NSA) jak w niniejszej sprawie, czy też w istocie stanowisko organu, jakie wyraził w niniejszej sprawie, a więc deklaracja braku woli rozpoznania sprawy jako administracyjnej, w rzeczywistości, pomimo nazwania aktu "postanowieniem wydanym w trybie art. 66 § 1 k.p.a." jest oświadczeniem, złożonym jeszcze przed upływem terminu trzech miesięcy od złożenia wniosku, iż merytoryczne orzeczenie o odszkodowaniu nie zostanie przez organ wydane. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że należy przychylić się do tego drugiego poglądu, a więc iż w sprawie z wniosku o orzeczenie na podstawie art. 186 ust. 3 Prawa wodnego, nie ma miejsca na wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 66 § 3 k.p.a., zaś nawet wcześniejsze oświadczenie, iż sprawa nie zostanie załatwiona w terminie trzech miesięcy od złożenia wniosku, prowadzi do tego, iż strona nie musi oczekiwać do upływu tego terminu i może wystąpić w celu dochodzenia swojego żądania na drogę sądową przed sądem powszechnym. Nie można bowiem przyjąć, że wolą ustawodawcy było powodowanie przedłużania sprawy poprzez konieczność zastosowania art. 66 § 3 k.p.a. z możliwością kilkakrotnego (na poszczególnych poziomach - administracyjnym i sądowo-administracyjnym) kwestionowania stanowiska organu administracji publicznej. Wręcz przeciwnie, zamieszczenie w ustawie takiej regulacji o charakterze prawno-materialnym, która z mocy ustawy otwiera bezpośrednio drogę sądową w razie przedłużającego się działania/zaniechania organu administracji publicznej a która stanowi lex specialis w stosunku do reguł ogólnych, wyłącza możliwość zastosowania art. 66 § 3 k.p.a. Z tej przyczyny należało nie tylko uchylić zaskarżony wyrok, ale również stwierdzić nieważność postanowień organów obu instancji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcia te wydane zostały bez podstawy prawnej, bowiem skoro nie było podstaw prawnych do zastosowania instytucji z art. 66 § 3 k.p.a. Tej kwestii nie dostrzegł przy tym pełnomocnik strony skarżącej, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, czym w istocie dał wyraz takiemu rozumieniu problemu, iż sprawa nadal powinna być procedowana na poziomie sądowo-administracyjnym. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).