I OSK 245/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 638/11 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 21 czerwca 2011 r., (sygn. akt VII SA/Wa 638/11) odrzucił złożoną przez M. P. skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postanowienie zostało wydane na podstawie następujących okoliczności faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] września 2000 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. zobowiązał M. P. do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, z tytułu renty rodzinnej. Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. M. P. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 180, art. 157 § 3 k.p.a., art. 83 i 83a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2000 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - po rozpoznaniu wniosku M. P. o ponowne rozpoznanie sprawy - utrzymał w mocy decyzję z dnia 12 października 2010 r. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze, M. P. wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie. Odrzucając skargę – na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż przedmiotowa sprawa nie leży w jego kognicji. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd Wojewódzki – przytaczając treść art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a. – stwierdził, że nie wszystkie sprawy dotyczące relacji o charakterze administracyjnym (publicznoprawnym) zostały poddane przez ustawodawcę kognicji sądów administracyjnych. Wyjątki w tym zakresie mają swoje umocowanie w przepisach rangi ustawowej. Sąd zwrócił uwagę, że z treści art. 180 § 1 k.p.a. wynika, iż w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego kodeksu, ale tylko wówczas, gdy przepisy szczególne dotyczące ubezpieczeń nie ustalają odmiennych zasad postępowania w tych sprawach. W jego ocenie tego rodzaju regulacje zawiera ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), która w art. 83 ust. 2 ustanawia regułę zaskarżania do sądu powszechnego decyzji podejmowanych przez organ rentowy w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Zdaniem Sądu reguła ta znajduje zastosowanie również w odniesieniu do decyzji wydanej w niniejszej sprawie. Sąd Wojewódzki podkreślił również, że zasadnicze znaczenie dla określenia właściwości sądu ma przedmiot sprawy, a nie charakter decyzji (decyzja procesowa bądź merytoryczna), ani też tryb w jakim decyzja została wydana. Przyjęcie przeciwnego poglądu opowiadającego się za poddaniem kontroli rozstrzygnięć organów dotyczących tego samego stosunku prawnego sądownictwu powszechnemu, bądź administracyjnemu, tylko z uwagi na rodzaj wydanej decyzji lub tryb prowadzonego postępowania, byłoby nie do pogodzenia z wykładnią systemową aktu prawnego, zasadą spójności systemu prawa oraz z założeniem o racjonalności ustawodawcy. Z uwagi na przedmiot - zwrot nienależnie pobranych świadczeń, sprawa ta w znaczeniu materialnoprawnym mieści się w otwartym katalogu spraw wymienionych w art. 83 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych załatwianych w formie decyzji, od których przysługuje odwołanie do właściwego sądu powszechnego. W odniesieniu do decyzji wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, co do zasady właściwy będzie zatem – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - sąd powszechny, bez względu na to, czy zaskarżona decyzja została wydana w trybie zwykłym, czy też nadzwyczajnym. Wyjątki zaś co do trybu zaskarżania decyzji organu rentowego zostały w sposób enumeratywny ustalone w art. 83 ust. 4 w/w aktu, zgodnie z którym od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie przysługuje odwołanie do sądu powszechnego, a przysługuje prawo złożenia wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do takiego wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. W niniejszym przypadku taka sytuacja jednakże nie zachodziła. W złożonej skardze kasacyjnej M. P., zaskarżając w/w postanowienie w całości, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poprzez uznanie, iż decyzja wydana na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (odmawiająca wszczęcia postępowania) nie należy do spraw administracyjnych kontrolowanych przez sądy administracyjne, podczas gdy decyzje wydane na podstawie art. 83a ust. 2 podlegają weryfikacji w trybie sądowoadministracyjnym, które to uchybienie doprowadziło do niezasadnego odrzucenia skargi. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji przyjął, że z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wynika, iż każda decyzja wydana przez organ rentowy w indywidualnej sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych podlega zaskarżeniu do sądu powszechnego, a jedyne wyjątki w tym zakresie dotyczą decyzji, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W ocenie strony, wprawdzie w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 83 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ustanowiona została reguła ogólna, iż zaskarżanie decyzji w sprawach ubezpieczeń społecznych, wydawanych w indywidualnych sprawach, powinno odbywać się w drodze odwołania do sądu cywilnego, to jednak powyższa zasada nie dotyczy orzeczeń wydanych przez Prezesa ZUS m. in. w oparciu o art. 83a ust. 2 w/w aktu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie decyzje wydane na podstawie powołanego wyżej przepisu – z uwagi na jego treść – podlegają weryfikacji w postępowaniu sądowoadministrayjnym, pod warunkiem, że nie zostało od nich wniesione odwołanie do właściwego sądu powszechnego. Strona podkreśliła, że decyzje wydane na gruncie cytowanego przepisu art. 83a ust. 2 nie dotyczą bezpośrednio uprawnień i obowiązków, lecz stanowią decyzję o charakterze formalnym, której weryfikacja następuje w trybie administracyjnym. Tym bardziej zatem charakter formalny ma decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania na podstawie tego przepisu. Jeżeli zatem kwestionowana decyzja ZUS została wydana na podstawie art. 83a ust. 2, nie zaś jak przyjął Sąd Wojewódzki, wyłącznie na podstawie art. 83 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a nadto mając na uwadze, że decyzja miała niewątpliwie charakter formalny, skarżącemu kasacyjnie przysługiwało prawo do domagania się weryfikacji prawidłowości tej decyzji w drodze sądowoadministracyjnej. W związku z tym przedmiotową skargą należało uznać za dopuszczalną. Skarżący kasacyjnie podniósł również, że w kwestionowana przez niego decyzja zawierała pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie ograniczało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Sprowadzały się one zaś do zarzutu błędnego uznania przez Sąd I instancji braku swojej właściwości w zakresie kontroli decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zwrotu nienależnie pobranych tytułem renty rodzinnej świadczeń, wydanej – zdaniem skarżącego kasacyjnie - na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Powyższy zarzut nie mógł jednakże zostać uwzględniony. Na wstępie należy bowiem zauważyć, że w niniejszej sprawie przepis ten nie stanowił samodzielnej podstawy obu wydanych przez Prezesa ZUS decyzji. Jego powołanie w w/w orzeczeniach – co wprost wynika z treści ich uzasadnień – służyło wyłącznie uwidocznieniu stronie, że przez wzgląd na treść art. 83a ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych – wyłączającym możliwość stosowania ust. 2 tego przepisu w postępowaniu o ustalenie uprawnień do emerytur i rent i ich wysokości – organ nie mógł stwierdzić nieważności kwestionowanej przez stronę decyzji o zwrocie świadczenia w postaci renty rodzinnej wydanej na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 153, poz. 1227 ze zm.). Nie mógł w związku z tym wszcząć również postępowania nieważnościowego w tym przedmiocie z powodów formalnych. Chociaż zatem przytoczony wyżej przepis został powołany w uzasadnieniach wskazanych decyzji, nie można było przyjąć, że stanowią one orzeczenia, o których w nim mowa. Sąd I instancji zasadnie zatem uznał, że przedmiotem złożonej przez stronę skargi nie była decyzja wydana na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Nie był w związku z tym w ogóle uprawniony do badania, czy decyzja, o której mowa w tym przepisie, mogła podlegać kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z tego też względu zarzut skarżącego kasacyjnie, iż decyzje wydane na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, do których błędnie zakwalifikował oba wydane przez Prezesa ZUS orzeczenia z dnia [...] października 2010 r. i [...] grudnia 2010 r., nie mógł zasługiwać na uwzględnienie. Bez względu jednak na powyższe nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że decyzja w sprawie świadczenia rentowego - do której zaliczyć należy decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zwrocie przyznanego świadczenia w formie renty rodzinnej - wydana na podstawie ustawy o emeryturach i rentach z FUS, może być zaskarżona jedynie poprzez wniesienie odwołania do sądu powszechnego. Taki bowiem tryb zaskarżenia wynika właśnie z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (art. 83 ust. 2). W myśl powołanego przepisu środkiem odwoławczym, przysługującym od decyzji Zakładu jest odwołanie do sądu ubezpieczeń społecznych, składane w terminie i według zasad określonych w Kodeksie postępowania cywilnego. Podkreślić też trzeba, że przepisy w/w ustawy przewidują również skargę na bezczynność organu (art. 83 ust. 3 ustawy) zaś w art. 83a ust. 1 przewidziano, iż prawo lub zobowiązanie stwierdzone decyzją ostateczną Zakładu ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji zostaną przedłożone nowe dowody lub ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ na to prawo lub zobowiązanie. Ponadto, swoiste również rozwiązanie dotyczące uchylenia, zmiany lub unieważnienia decyzji ostatecznych Zakładu, od których nie wniesiono odwołania, zawiera art. 83a ust. 2 omawianej ustawy. Istotnym wydaje się także, iż w powołanym wyżej przepisie art. 83a ust. 4 ustawy stwierdzono, że wyżej wskazanych przepisów zawartych ust. 1-3 artykułu 83a ustawy nie stosuje się w postępowaniu o ustalenie uprawnień do emerytur i rent i ich wysokości. Powyższe dowodzi, że ustawodawca kompleksowo uregulował procedurę dotyczącą świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Opiera się zaś ona na generalnej zasadzie, że w tego rodzaju sprawach regułą jest zaskarżanie decyzji ZUS ( i jego bezczynności ) do sądu powszechnego. Zasada ta dotyczy wszystkich decyzji Zakładu w zakresie indywidualnych spraw, z wyjątkiem decyzji wydawanych na podstawie art. 83 ust. 4 omawianej ustawy, który wprost – jako środek zaskarżenia decyzji - przewiduje prawo wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zamiast odwołania. Podkreślić w tym miejscu wypada, że analogiczny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 10 stycznia 2012 r. (sygn. akt I OSK 2444/11) stwierdzając, że skoro ogólną regułą przyjętą na gruncie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jest sądowy tryb odwoławczy, odnoszący się do wszystkich decyzji Zakładu w zakresie indywidualnych spraw, z wyjątkiem decyzji wydawanych na podstawie art. 83 ust. 4 w/w ustawy, to również decyzja Zakładu w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, wydana w "zakresie indywidualnej sprawy", podlega kontroli sądu powszechnego. W tych warunkach należało stwierdzić, że ponieważ ustawodawca przewidział szczególny tryb zaskarżenia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, poprzez wnoszenie od nich przez stronę odwołania do sądu powszechnego, to tym samym nie było możliwe wnoszenie w tego rodzaju sprawach skargi do sądu administracyjnego. Skarga taka podlegała więc odrzuceniu jako niedopuszczalna – na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., co Sąd Wojewódzki uczynił. Stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego w przytoczonej kwestii nie zmienia okoliczność wadliwego pouczenia strony o przysługujących jej środkach odwoławczych od zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS. Nie ulega wprawdzie wątpliwości, że błędne pouczenie – zgodnie z art. 112 k.p.a. – nie może szkodzić stronie, jednakże tego rodzaju uchybienie procesowe nie może przesądzać o właściwości sądu, który winien rozpoznać środek zaskarżenia od powyższej decyzji. Okoliczność ta może zaś stanowić przesłankę uzasadniającą przywrócenie terminu do wniesienia przez stronę odwołania do sądu powszechnego. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny – na zasadzie art. 184 P.p.s.a.- orzekł jak w sentencji. Wyjaśnić także należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.