II SA/Rz 1031/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie SO (del.) Ewa Partyka NSA Maria Piórkowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]. II SA/Rz 1031/10 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] września 2010r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) po rozpoznaniu odwołania K. M. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] lipca 2010r. nr [...] o odmowie przyznania K. M. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad matką A. M. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. zwana dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm. zwana dalej w skrócie U.ś.r.). W odwołaniu K. M. podał, że aktualnie nigdzie nie pracuje, bo opiekuje się chorą matką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyjaśnił, że A. M. nie pozostaje w związku małżeńskim, gdyż ma prawomocnie orzeczoną separację, a więc formalnie związek małżeński nie istnieje. SKO uznało zarzuty odwołania za nieuzasadnione i wymienioną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało na treść art. 17 ust. 5 pkt 2a U.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Nie budzi wątpliwości tak w orzecznictwie jak i doktrynie prymat wykładni językowej nad wykładnią funkcjonalna i celowościową. Organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2a cytowanej ustawy do przyznania wnioskowanego świadczenia. Z sentencji wyroku Sądu Okręgowego w R. z dnia [...] listopada 2006r. sygn. akt [...] wynika, że postępowanie w sprawie o rozwód pomiędzy A. M. i J. M. zostało umorzone, natomiast Sąd orzekł o separacji miedzy nimi. Z odwołania wynika, że nie została zniesiona separacji ani nie orzeczono między tymi osobami rozwodu. Kodeks rodzinny i opiekuńczy w rozdziale IV wymienia przypadki, w których ustaje małżeństwo, a to: śmierć małżonka, rozwiązanie małżeństwa przez rozwód, Ustawodawca separacji nie zaliczył do przyczyn skutkujących rozwiązaniem małżeństwa. W świetle literalnego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2a U.ś.r. nie wywołują skutków prawnych takie okoliczności sprawy jak orzeczona separacja, legitymowanie się przez A. M. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz trudna sytuacja materialna wnioskodawcy. SKO wskazało, że nie posiada kompetencji do ewentualnego orzekania o zgodności przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2a U.ś.r. z Konstytucją i wskazało na przepisy prawa, które umożliwiają stronie podważenie zgodności przepisu prawa z konstytucją. W skardze do Sądu skarżący K. M. uznał zaskarżoną decyzję za krzywdzącą, gdyż ze względów finansowych jego matka nie może wnieść sprawy o rozwód do sądu, bo leczenie choroby nowotworowej jest bardzo kosztowne. Związek małżeński jego rodziców jest fikcją. Po orzeczeniu separacji ojciec wyjechał za granicę, nie zamieszkuje z matką, nie utrzymuje żadnych kontaktów i nie można liczyć na żadną pomoc z jego strony. Ojciec wyjechał za granicę po tym, jak dowiedział się o chorobie nowotworowej matki. Według oceny skarżącego separacja rozwiązała małżeństwo jego rodziców. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jako uzasadniona zasługuje na uwzględnienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a wobec stwierdzenia naruszenia przepisu prawa materialnego i przepisów procesowych mających istotny wpływ na wynik sprawy. W dacie wydania zaskarżonej decyzji ([...] września 2010r.) przepis art. 17 ust. 1 obowiązywał w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 8 lit. a) ustawy z dnia 17 października 2008r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 223, poz. 1456), która weszła w życie 2 stycznia 2009r. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Cytowany przepis określa krąg podmiotów na rzecz, których można ubiegać się o świadczenia pielęgnacyjne, oraz krąg podmiotów, którym to świadczenie, przy zaistnieniu ustawowych przesłanek, może zostać przyznane. Zgodnie z tym przepisem osoba na rzecz, której można ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, to osoba legitymująca się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału, na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji albo osoba, która ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oznacza trwałą lub okresową niezdolność do wypełniania ról społecznych z powodu stałego lub długotrwałego naruszenia sprawności organizmu w szczególności powodującą niezdolność do pracy (art. 2 pkt 10). Stosownie do art. 4 ust. 1 ww. ustawy do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Innymi słowy przesłankę tę można sprowadzić do twierdzenia, że uprawnioną jest osoba, bez względu na wiek, która nie jest w tanie samodzielnie egzystować. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) U.ś.r. do negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zaliczył pozostawanie w związku małżeńskim osoby uprawnionej do świadczenia. Dodać należy, że pomimo wielokrotnych nowelizacji art. 17 U.ś.r., przesłanka wyłączająca z kręgu osób uprawnionych osobę pozostającą w związku małżeńskim nie uległa zmianie i przepis ten w brzemieniu wyżej powołanym nadal obowiązuje. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy pozostawanie w związku małżeńskim zawsze musi skutkować odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która faktycznie wykonuje opiekę, spełnia przy tym ustawowe przesłanki do zaliczenia jej do osób uprawnionych do ubiegania się o przyznanie takiego świadczenia (jest objęta obowiązkiem alimentacyjnym) w sytuacji, gdy małżonek osoby wymagającej tej opieki nie może jej wykonywać. Pytanie dotyczy zgodności art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) Uśr. z art. 32 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2008r. sygn. akt P 27/07 orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W art. 17 ust. 1 U.ś.r. mamy do czynienia z pominięciem legislacyjnym, zawężającym w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż ustawodawca pominął możliwość nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążony jest obowiązkiem alimentacyjnym. Trybunał uznał, że skoro członek rodziny wywiązuje się ze swoich obowiązków zarówno prawnych jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. Natomiast w wyroku z dnia 15 listopada 2006r. sygn. akt P 23/05 Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, iż świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. Zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. nr 9, poz. 59 ze zm.) małżonkowie mają równe prawa i obowiązki w małżeństwie. Są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Ten obowiązek ma szczególne znaczenie w niepomyślnych okolicznościach życiowych w szczególności takich jak choroba, czy niepełnosprawność uniemożliwiająca normalną egzystencję. Porzucenie małżonka w takiej sytuacji, a więc wówczas, gdy potrzebuje on specjalnie troskliwej opieki i serdecznego współczucia z reguły spotyka się ze sprzeciwem moralnym ze strony społeczeństwa (wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 24.06.1997r. sygn. akt I ACr 162/1997 OSA 1998/9/42). Z definicji małżeństwa wynika obowiązek świadczenia pomocy małżonkowi, a korelatem obowiązku jest prawo do korzystania z tej pomocy, które może być realizowane w różnych formach. W typowych sytuacjach pomoc w związku małżeńskim jest dobrowolna i nieodpłatna. Świadczenie pielęgnacyjne, jest przyznawane osobie, która wymaga pomocy, gdy nie jest możliwa jej samodzielna egzystencja i sprowadza się do czynności umożliwiających i ułatwiających funkcjonowanie w społeczeństwie (wykonywanie bezpośrednich czynności faktycznych) i pomoc ta ze swej istoty musi być pewna i stale wykonywana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyraził pogląd, że nieuprawniona jest taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) Uśr w związku z art. 17 ust. 1 ustawy, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o której mowa w art. 128 k.r.o., traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim (wyrok WSA w Olsztynie z 11 marca 2009r. sygn. akt II SA/OL 61/09 LEX nr 533538). Wyrok ten dotyczył uznania za osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego córki rodziców pozostających w związku małżeńskim, którzy obydwoje mieli orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. Skład orzekający w niniejszej sprawie aprobuje przedstawiony pogląd i argumentację w nim zawartą, gdyż niemożliwym było wykonywanie przez małżonka opieki, bowiem sam jej potrzebował. Wykładnia celowościowa przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) Uśr. pozwoli na stosowanie go zgodnie z celem, któremu ma służyć świadczenie pielęgnacyjne przewidziane w ust. 1 tego przepisu i art. 18 Konstytucji RP formułujący nakaz ochrony i opieki Państwa nad rodziną. W piśmiennictwie podkreśla się, że od jasnego i niebudzącego wątpliwości rezultatu wykładni językowej wolno odstąpić i oprzeć się na wykładni systemowej tylko wtedy, gdy przemawiają za tym ważne racje. Jedna z nich jest wówczas, gdy uzyskane znaczenie prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanych normami moralnymi lub, gdy prowadzi do konsekwencji absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego (L. Morawski: "Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002 s. 101). Taka sytuacja zaistniałaby przy zastosowaniu wykładni literalnej do ustalonego i przyjętego do orzekania stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Norma prawna zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm.), zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim wymaga dopełnienia przez dodanie wyrażenia "o ile współmałżonek jest w stanie wykonywać czynności opiekuńcze w celu zaspokojenia codziennej egzystencji". Takie dopełnienie normy prawnej czyni ją zgodną z konstytucyjnym wzorcem wynikającym z art. 18, art. 32 i art. 71 Konstytucji RP. Nie można bowiem utracić z pola widzenia człowieka, który wymaga pomocy osoby drugiej dla codziennego funkcjonowania. Do zastosowania wykładni rezultatu uprawnia Sąd przepis art. 8 w związku z art. 178 Konstytucji RP. Skład orzekający Sądu opowiada się za prokonstytucyjną wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 2a U.ś.r. z przyczyn wyżej opisanych, co znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Z tych przyczyn Sąd uznał, że organy naruszyły przepisy prawa materialnego, a to obligowało Sąd do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. Podstawą odmowy przyznania świadczenia A. M. jest pozostawanie w związku małżeńskim. Ma rację SKO twierdząc, że separacja nie oznacza rozwiązania małżeństwa. Tym samym twierdzenia skarżącego o rozwiązaniu małżeństwa poprzez separację są błędne i nie mogły zostać uwzględnione. Nie zmienia to jednak poglądu Sądu na sprawę istotą, której jest konieczność zapewnienia A. M. opieki w czasie trwania i leczenia choroby nowotworowej wobec orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności. Sąd stwierdza, że organy obydwu instancji nie wyjaśniły, czy tę opiekę wykonuje syn, czy też może tę opiekę wykonywać mąż. Kwestia ta będzie wymagała przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego. W przypadku ustalenia, ze opiekę te nad matką sprawuje skarżący, to organy będą związane wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2a U.ś.r. przedstawioną w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Z tych przyczyn Sąd uznał, że organy obydwu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego i procesowego i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.