II SA/Rz 380/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie SO del. Anna Bembenek/spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi B. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia -skargę oddala- Inwestor T.M. podaniem z dnia [..] listopada 2009 r. wystąpił do Burmistrza S. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "budowa obiektu usługowego na działce ewidencyjnej nr [..]/7 położonej przy ulicy Ł. w S.". W toku postępowania administracyjnego wnioskiem z dnia [..] listopada 2009 r. Burmistrz S. wystąpił do P. Zarządu Dróg Wojewódzkich w R. o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla w/w inwestycji P. Zarząd Dróg Wojewódzkich w R. postanowieniem z dnia [..] grudnia 2009 r. uzgodnił przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy. Odpis postanowienia doręczono zgodnie z wykazem stron postępowania, w tym uczestniczce B. R.-C. Uzgodnienia dokonano na podstawie przepisów art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717, z późn.zm.; dalej "u.p.z.p."), art. 35 ust. 3 ustawy dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r., poz. 115, z późn.zm.) oraz art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn.zm.; dalej "k.p.a."). Od postanowienia tego zażalenie złożyła B. R.-C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. postanowieniem z dnia [..] marca 2010 r., nr [...], utrzymało je w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 401/10, po rozpoznaniu skargi B. R.-C., uchylił postanowienie SKO w R. z dnia [..] marca 2010 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał na niewyjaśnione wątpliwości związane z właściwością organu dokonującego przedmiotowego uzgodnienia. Przy ponownym rozpatrywaniu zażalenia B. R.-C. na postanowienie P. Zarządu Dróg Wojewódzkich w R. SKO w R. postanowieniem z dnia [..] lutego 2011 r., nr [..], stwierdziło niedopuszczalność zażalenia powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepis art. 134 k.p.a. W uzasadnieniu podkreśliło, że jest związanie wyrażoną przez Sąd oceną prawną i wytycznymi zawartymi w wyroku zgodnie z przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1270). Jednocześnie powołując się na wybrane orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium przyjęło, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie (wyrok WSA w Kielcach z 14.01.2010r., II SA/Ke 524/09). Przywołane zostało też stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z dnia 6 maja 2009 r., sygn. akt. OSK 691/08, że bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie. W relacji do powyższego Kolegium wskazało, że ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. 2010, nr 106, poz. 675) w istotny sposób zmieniono system planowania przestrzennego na poziomie gmin. Zmiany dotyczą zarówno płaszczyzny stanowienia prawa, jak i procedury jego stosowania. Artykułem 70 pkt 6) lit. b) w/w ustawy nadano nowe brzmienie ustępowi 5 art. 53 u.p.z.p. i przyjęto (w zdaniu pierwszym), że "uzgodnień, o których mowa w ust. 4 art. 53, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego z tym, że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi.". Natomiast art. 80 ustawy z 2010 r. stanowi, że "do spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek inwestora, który może być złożony najpóźniej w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy". Materiał dowodowy sprawy w ocenie Kolegium wskazuje, że wniosku takiego w niniejszej sprawie inwestor nie złożył. Zatem zastosowanie w sprawie znajdą przepisy w nowym brzmieniu. SKO w R. cytując treść art. 141 §1 k.p.a. stanowiącego, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy Kodeks tak stanowi stwierdziło, że w pozostałych przypadkach zażalenie przysługuje tylko na niektóre, wyraźnie w Kodeksie wymienione postanowienia. Wstępną czynnością, jaką podejmuje organ wyższej instancji po otrzymaniu zażalenia jest kontrola dopuszczalności tego środka. Organ II instancji ma obowiązek ustalić m.in. czy zostało ono wniesione przez podmiot posiadający interes prawny (legitymowany), a więc czy jest ono dopuszczalne. Przepis art. 134 k.p.a. nakłada na organ odwoławczy obowiązek wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania w sytuacji, gdy jest to uzasadnione wynikiem wstępnego postępowania dotyczącego dopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych przeprowadzonego przed organem odwoławczym. Mając na uwadze powyższe oraz treść przepisu art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Kolegium uznało, że w związku ze zmianą przepisów prawa po stronie żalącej się występuje brak legitymacji odwoławczej. Zażalenie na postanowienie w sprawie przedmiotowych uzgodnień może wnieść wyłącznie inwestor. Prawo to nie służy innym podmiotom. Inwestorem w sprawie jest T.M. natomiast zażalenie wniosła B. R.-C., która jest stroną w toczącej się sprawie, jednak pozbawioną przymiotu inwestora. Również WSA w Rzeszowie w powołanym wyroku wskazał na wystąpienie w sprawie negatywnej przesłanki procesowej natury podmiotowej, która stanowi przeszkodę dla skutecznego podjęcia i prowadzenia postępowania, co w konsekwencji obligowało organ do wydania rozstrzygnięcia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się skarżąca B. R.-C. zarzucając w skardze: 1) naruszenie art. 64 i art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 6 Kodeksu cywilnego przez pozbawienie skarżącej na podstawie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. zagwarantowanych przez Konstytucję praw do ochrony własności i zaskarżenia decyzji wydanej w I instancji w wyniku naruszenia zasady lex retro non agit, 2) naruszenie art. 80 ustawy z dnia 7 maja 2010 r o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że sprawa dotyczy wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy w rzeczywistości dotyczy ona jedynie wydania postanowienia o uzgodnieniu decyzji, 3) naruszenie przepisów postępowania, a to: a) art. 134 k.p.a. przez jego zastosowanie w sprawie i błędne przyjęcie, że wniesienie zażalenia na postanowienie Dyrektora P. Zarządu Dróg Wojewódzkich w R. z dnia [..] lutego 2009 r. jest niedopuszczalne, b) naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wynikającej z art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób, który wytworzył u skarżącej brak zaufania do organów administracji i przez to naruszył świadomość i kulturę prawną u obywateli uczestniczących w postępowaniu, c) naruszenie zasady praworządności wynikającej z art. 6 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie skarżonego postanowienia w całości oraz uchylenie postanowienia Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia [..] grudnia 2009 r. w części dotyczącej działki [..]/5 i umorzenie postępowania w tej części, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia Dyrektora ZDW z dnia [..] grudnia 2009 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania. Rozwijając treść zarzutów stwierdziła, że opisane postępowanie Kolegium w państwie prawa jest niedopuszczalne, ponieważ nie może zaistnieć sytuacja, w której w trakcie postępowania przy niezmienionym stanie faktycznym najpierw przysługuje jej prawo do złożenia zażalenia, a później zostaje go pozbawiona. Stwierdziła, że stanowisko SKO w R. może być wynikiem błędnej interpretacji i niewłaściwego zastosowania art. 80 ustawy z 2010 r. przez przyjęcie, że przez sprawę o wydanie decyzji o warunkach zabudowy rozumie się także sprawę o uzgodnienie takiej decyzji. Wykładnia językowa wskazuje, że są to dwie odrębne kwestie. Zatem w tej sprawie przepis ten nie znajdzie zastosowania. W stosunku do spraw o uzgodnienie ustawodawca nie przewidział w ocenie skarżącej żadnych przepisów intertemporalnych, co oznacza, że nie istnieje przepis który wyłączałby bądź uzależniał stosowanie dotychczasowych przepisów od spełnienia jakiegokolwiek warunku. Zatem Kolegium powinno stosować przepisy dotychczasowe. W ten sposób doszło do naruszenia przepisu art. 134 k.p.a. W odpowiedzi na skargę SKO w R. wniosło o jej oddalenie przytaczając argumentację jak w skarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 z 2002r., poz. 1269) oraz art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 z 2002r., poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd bada, czy działalność organów objęta skargą odpowiada prawu i czy postępowanie administracyjne nie jest obciążone wadami uzasadniającymi zastosowanie środków z art. 145-149 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). Przeprowadzona kontrola nie wykazała, aby skarżone postanowienie naruszało przepisy prawa w sposób wymagający zastosowania środków prawnych przewidzianych przepisami p.p.s.a. Kolegium dokonało prawidłowej interpretacji i zastosowania przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie. Stan sprawy pozostaje w istocie poza sporem. Przedmiotowego obowiązkowego uzgodnienia dokonano na podstawie przepisu art. 106 §1 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 oraz art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Niewątpliwy jest także status skarżącej w toku postępowania administracyjnego, w którym na podstawie przepisów k.p.a. uznano za stronę. Skarżąca kwestionuje natomiast te uregulowania prawne, które pozbawiły ją możliwości zakwestionowania rozstrzygnięcia incydentalnego wydawanego w toku postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W dotychczasowym stanie prawnym wynikającym z przepisów u.p.z.p. i k.p.a. była bowiem osobą legitymowaną do wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie wymaganego przepisami u.p.z.p. uzgodnienia, a podstawę dla tego uprawnienia stanowił przepis art. 106 §5 k.p.a. Zgodnie z nim zajęcie stanowiska przez organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. 106 z 2010 r., poz. 675) dokonano zmiany kilku aktów prawnych, w tym w art. 70 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta zasadniczo weszła w życie w dni 17 lipca 2010 r. Przepis art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed dnia 17 lipca 2010 r. stanowił, że uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Taka treść przepisu powodowała, że każda strona postępowania administracyjnego była uprawniona do złożenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia na podstawie art. 106 §5 k.p.a. Łączyło się to jednak często z przedłużaniem się postępowania, które w założeniu ma przecież na celu jedynie ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod przyszłą inwestycję. Nie decyduje natomiast o tym, czy dana inwestycja zostanie w przyszłości zrealizowana, w tym czy wydane zostanie pozwolenie na budowę. Powołaną ustawą z 2010 r. nadano przepisowi art. 53 ust. 5 nowe brzmienie. Od dnia 17 lipca 2010 r. przepis ten stanowi w zdaniu pierwszym, że uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Zatem ustawodawca wprowadził regulację szczególną względem przepisu art. 106 §5 k.p.a. ograniczając krąg podmiotów legitymowanych do wniesienia zażalenia na postanowienie o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy. Przedstawiona zmiana, w związku z ograniczeniem uprawnień procesowych stron postępowania administarcyjnego wskazuje, że istotne znaczenie mają przepisy przejściowe zawarte w w/w ustawie z 2010 r. Zgodnie z treścią art. 80 ustawy z 2010 r. do spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek inwestora, który może być złożony najpóźniej w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Z przepisu tego wynika zatem, że tylko inwestor mógł złożyć prawnie skuteczne oświadczenie i musiał to uczynić w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia ustawy w życie, tj. do dnia 17 września 2010 r. Bierność inwestora powodowała, że w sprawie zastosowanie znaleźć musiały przepisy w nowym brzmieniu zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowej ustawy, także zmienionej w toku postępowania. Należy mieć bowiem na uwadze, że przedmiotowe przepisy dotyczące uzgodnień regulują wyłącznie kwestie procesowe, których zmiana w toku postępowania w zasadzie jest dopuszczalna. Nie odnosiły się one natomiast do kwestii materialnoprawnych regulujących sferę praw podmiotowych i obowiązków. Powołana ustawa z 2010 r. miała na celu przyspieszenie wieloetapowego procesu inwestycyjnego. Z tej też przyczyny ustawodawca zdecydował, że na etapie rozstrzygania kwestii incydentalnych w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy możliwe jest ograniczenie legitymacji skargowej stron postępowania pozostawiając ją wyłącznie inwestorowi. Niejednokrotnie pozwoli to również zaoszczędzić znacznych kosztów postępowania związanych z doręczeniami takich postanowień, co ma miejsce przy występowaniu w sprawie wielu stron, jak i czasem niezbędnym dla realizacji tego obowiązku proceduralnego. Podkreślenia wymaga jednak, że omawiana regulacja nie pozbawiła stron postępowania prawa wniesienia odwołania od decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a jedynie zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzgodnień. Takie uregulowanie prawne powoduje, że strony inne niż inwestor nie mogąc wnieść zażalenia w toku postępowania mają możliwość wykazania wadliwości dokonanych uzgodnień na etapie wnoszenia odwołania od decyzji wykazując istotny wpływ wadliwych uzgodnień na wynik spawy. To uprawnienie w ocenie Sądu wynikać będzie z przepisu art. 142 k.p.a., który w stosunku do stron innych niż inwestor będzie miał zastosowanie. W takich okolicznościach brak jest podstaw do uznania za zasadne wywodów skarżącej o naruszeniu przepisów Konstytucji RP chroniących własność i inne prawa majątkowe (art. 64). Powołane przepisy w żadnej mierze nie regulują materii prawnorzeczowej lecz, jak już podkreślono, procesową odnoszącą się do sposobu załatwienia zagadnienia incydentalnego w toku postępowania administracyjnego. Nie miało również miejsce naruszenie przepisu art. 78 Konstytucji, ponieważ już sam ten przepis wskazuje, że prawo zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji nie jest prawem bezwzględnym, ponieważ ustawa może przewidywać wyjątki od tej zasady. Jak wyjaśniono powyżej skarżąca nie została pozbawiona prawa wniesienia odwołania od decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a jedynie zażalenia od postanowienia w przedmiocie obowiązkowego uzgodnienia, które nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie załatwia kwestię incydentalną (wpadkową). Zasada lex retro non agit, mająca swoje źródło w przepisie art. 2 Konstytucji, nie została naruszona, ponieważ nie doszło do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącej w toku postępowania. Powołaną ustawą z 2010 r. w ocenie Sądu nie doszło też do naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa. Zapewniono inwestorowi możliwość wyboru prawa, według którego postępowanie powinno się zakończyć. Skarżąca również błędnie interpretuje przepis art. 80 ustawy z 2010 r. Prawidłowe odczytanie normy prawnej wynikającej z tego przepisu wskazuje, że wymagane oświadczenie inwestora wywarłoby wpływ na całość postępowania w sprawie o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym także (tym bardziej) trybu rozstrzygania zagadnień incydentalnych (kwestii wpadkowych). Nie doszło wreszcie do naruszenia przepisu art. 134 k.p.a. Brak legitymacji skargowej u skarżącej wymagał od organu bezwzględnego zastosowania tego przepisu, co też nastąpiło. Kolegium właściwie zinterpretowało przepis art. 80 ustawy z 2010 r. i dokonało prawidłowej analizy akt sprawy w których nie ma oświadczenie inwestora wyrażającego wolę kontynuowania postępowania na podstawie przepisów w dotychczasowym brzmieniu. Brak legitymacji skargowej wymaga w postępowaniu administracyjnym stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w każdym przypadku takiego ustalenia. Prawidłowo Kolegium wyjaśniło, że w pierwszej kolejności organ bada złożony środek zaskarżenia od strony formalnej, w tym bada legitymację skargową, a dopiero po pozytywnym ustaleniu może merytorycznie jest rozpatrzyć (por. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 1992 r., I SA 1318/91, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 80, oraz wyrok NSA z dnia 21 września 2001 r., I SA 335/00, System Informacji Prawnej Lex, Lex nr 55745). Powyższe wskazuje także na nietrafność zarzutów odnoszących się do naruszenia przepisów art. 8 i art. 6 k.p.a. Postępowanie prowadzone było prawidłowo, zapewniono skarżącej wszystkie gwarancje procesowe. Do dnia wejścia w życie ustawy z 2010 r. korzystała z legitymacji skargowej w kwestii incydentalnej, natomiast utraciła ją na z dniem 17 lipca 2010 r. Obowiązkiem skarżącej jako obywatela jest znajomość prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej, na co wskazuje przepis art. 83 Konstytucji. Obowiązek przestrzegania prawa rodzi konieczność jego znajomości. Nie stwierdzając naruszeń postępowania wymagających zastosowania środków przewidzianych w p.p.s.a. i uznając skargę za nieuzasadnioną Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie wydano na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a.