II SA/Op 131/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi S. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 8 ust. 1, ust. 3, ust. 9, art. 11, art. 24 ust. 2, art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), oraz art. 3 i art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.), oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 25, poz. 186 ze zm.), działający z upoważnienia Burmistrza Nysy, Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, odmówił przyznania S. H. pomocy z opieki społecznej w formie zasiłku celowego na zakup żywności w ramach programu "Pomoc państwa z zakresie dożywiania". Powyższa decyzja przesłana została S. H. na jej adres zamieszkania i pod tym adresem doręczona w dniu 6 września 2010 r. do rąk piętnastoletniej córki strony- D. H., za pisemnym pokwitowaniem na zwrotnym pocztowym potwierdzeniu odbioru przesyłki. Pismem z dnia 6 września 2010 r., które do Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie wpłynęło w dniu 8 września 2010 r., S. H. wniosła odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej. W uzasadnieniu wskazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, podnosząc, że dochód jej rodziny nie przekracza 150 % kryterium dochodowego. Wskazała, że zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, do dochodu rodziny nie wlicza się dochodu z gospodarstwa rolnego, w sytuacji zaprzestania działalności rolniczej, gdyż dochód taki uzyskuje dzierżawca. Dodała, że przepis art. 28 ustawy odnosi się również do niej, jako małżonki rencisty pobierającego świadczenie z KRUS. Ponadto wskazała, że art. 11 ust. 2 ustawy, dotyczący prac społecznych, nie był brany pod uwagę przez OPS w Nysie pomimo, iż jej zgłoszenia były pisemne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 1 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 134 K.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że odwołanie jest niedopuszczalne, bowiem decyzja organu I instancji nie weszła do obrotu prawnego z tego względu, iż jej doręczenie nastąpiło z uchybieniem przepisów procedury administracyjnej określonych w art. 40 § 1 i art. 43 K.p.a. Przytaczając treść art. 134 K.p.a. organ odwoławczy wyjaśnił, iż niedopuszczalność odwołania może nastąpić z przyczyn podmiotowych bądź przedmiotowych. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia w toku instancji. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego pomimo jej wydania lub, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną. Następnie organ wskazał na przepis art. 40 § 1 K.p.a. zgodnie, z którym pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Z kolei art. 43 K.p.a. stanowi, że w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub na drzwiach mieszkania. Organ wskazał, iż doręczenie stanowi czynność procesową o dużej doniosłości z uwagi na skutki prawne, jakie przepisy wiążą z doręczeniem. Wydanie decyzji wiąże stronę i organ od daty doręczenia. Od daty tej biegną również terminy procesowe i materialne. Organ wskazał również, że przepisy K.p.a. normują tylko kwestię doręczenia pisma nie odnoszą się do kwestii zapoznania się adresata z treścią pisma, istotnym jest zatem tylko fakt doręczenia i jego potwierdzenia. Zatem, aby doręczenie miało skutek prawny, jego sposób i forma winny odpowiadać przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem organu, decyzja Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie z dnia [...], nie została doręczona adresatowi zgodnie z przepisami K.p.a., bowiem skierowana do S. H., nie została przez nią odebrana osobiści, lecz została odebrana przez 15 - letnią córkę adresatki- D. H.. W tej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego, skoro S. H. nie odebrała osobiście decyzji organu I instancji, ani też nie nastąpiło skuteczne doręczenie zastępcze, o którym mowa w art. 43 K.p.a., gdyż D. H. nie może być uznana za dorosłego domownika adresatki, nie doszło do doręczenia w ogóle, co z kolei oznacza, że strona nie jest związana tą decyzją. Zdaniem organu, dla oceny skuteczności doręczenia nie ma znaczenia fakt zapoznania się z jej treścią. Doręczenie decyzji organu I instancji jest więc wadliwe, co ma skutek taki, iż decyzja nie weszła do obrotu prawnego, a tym samym brak jest przedmiotu odwołania. Na powyższe rozstrzygnięcie S. H. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu podnosząc, że niedopuszczenie do rozpoznania odwołania jest bezprawne, albowiem brak negatywnych skutków prawnych w sytuacji, gdy w zakreślonym terminie nadano sprawie bieg. W dalszej części uzasadnienia odniosła się do jej sytuacji materialnej i rodzinnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, podtrzymując argumentację i wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań należy zauważyć, iż w niniejszej sprawie kontroli sądowej poddane zostało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania S. H. od decyzji Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie z dnia [...], nr [...], odmawiającej stronie przyznania pomocy z opieki społecznej w formie zasiłku celowego na zakup żywności w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Postanowienie to jako ostateczne, kończące postępowanie, podlega bezpośrednio zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Kompetencja sądu administracyjnego do kontroli tego rodzaju aktów wynika z przepisu art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym m. in. kończące postępowanie. Zaznaczyć również należy, że z uwagi na zakres zaskarżonego postanowienia, rozważaniami Sądu nie zostały objęte kwestie dotyczące merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie zasiłku celowego lecz zagadnienia dotyczące niedopuszczalności odwołania w postępowaniu administracyjnym. Przechodząc do oceny zaskarżonego postanowienia w pierwszej kolejności podkreślić należy, że przepis art.127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej K.p.a., realizuje konstytucyjną zasadę prawa do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Stanowi on, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie do wyższej instancji. W przypadku pisemnej formy załatwienia sprawy, tj. sporządzenia decyzji w formie pisemnej, zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Uwzględniając treść art. 129 § 2 K.p.a. zgodzić się w tym miejscu należy ze stanowiskiem organu, że element "doręczenia decyzji" ma istotne znaczenie, dla terminu do wniesienia odwołania. Warunkiem merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy jest bowiem stwierdzenie, że odwołanie w sprawie jest dopuszczalne oraz, że zachowany został termin do jego wniesienia. Z tego też względu, po otrzymaniu odwołania, a przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy obowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Dokonując ustaleń w tym zakresie winien przy tym jednak wziąć pod uwagę i rozważyć wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia dokonania takiej oceny. W szczególności też, w razie powstania wątpliwości, winien rozważyć wszelkie zdarzenia podnoszone przez stronę na potwierdzenie zachowania terminu oraz dopuszczalności odwołania. Zgodnie z art. 134 K.p.a. niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia skutkuje wydaniem przez organ odwoławczy postanowienia w tym przedmiocie, które jest ostateczne. Zamyka ono tym samym drogę do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej rozstrzygnięciem organu I instancji. Jako mające wpływ na realizację konstytucyjnego prawa strony powinno być tym samym stwierdzone dopiero po dokładnym ustaleniu i zbadaniu wszystkich okoliczności zaistniałego stanu faktycznego. Z tego też względu ocena organu nie powinna działać na niekorzyść strony w zakresie dysponowania przez nią przyznanym jej przez ustawodawcę prawem do zaskarżania orzeczeń pierwszoinstancyjnych. Podstawę prawną wydania zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia stanowił przepis art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie wydane w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub, gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Niedopuszczalne jest także odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 K.p.a. albo przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych przewidzianych art. 30 § 2 K.p.a., jak i organy administracji publicznej, którym przepisy prawa przyznają do ich właściwości rzeczowej do załatwienia określoną kategorię spraw. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, iż podstawą faktyczną jego wydania było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona skarżącej z uchybieniem przepisów art. 40 § 1 i art. 43 K.p.a. W ocenie organu odwoławczego, skoro S. H. nie odebrała przesyłki adresowanej do niej osobiście ani też nie nastąpiło skuteczne doręczenie zastępcze, o którym mowa w art. 43 K.p.a., bowiem niepełnoletnia córka skarżącej nie może być uznana za pełnoletniego domownika, to nie doszło do doręczenia w ogóle, co z kolei oznacza że strona nie jest związana tą decyzją. Organ wskazał również, iż dla oceny skuteczności doręczenia nie ma znaczenia fakt zapoznania się z jej treścią. Uwzględniając powyższe okoliczności faktyczne zaistniałe w niniejszej sprawie, nie sposób jednak zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Dokonując rozważań ogólnych, powtórzyć należy w pierwszej kolejności za organem, że zgodnie z art. 40 § 1 K.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela ustawowego temu przedstawicielowi. Doręczenie pism osobom fizycznym winno więc nastąpić w ich miejscu zamieszkania lub w miejscu pracy jest to tzw. doręczenie właściwe, gdyż adresat odbiera korespondencje osobiście. Ustawodawca przewidział ponadto możliwość innych form doręczeń pism, które mają charakter uzupełniający i określane są jako doręczenia zastępcze. Doręczenie zastępcze odnosi taki sam skutek jak doręczenie właściwe. Aby jednak dokonane w ten sposób doręczenie uznane było za skuteczne muszą zostać kumulatywnie spełnione przesłanki z powołanego wyżej art. 43 K.p.a. Dlatego gdy nieobecność adresata pisma w jego lokalu mieszkalnym w momencie oddawania pisma jest chwilowa, gdy pismo odbierze jedna z pełnoletnich wskazanych kolejno osób (domownik, sąsiad, dozorca), oraz gdy pokwituje ona odbiór i zobowiąże się do oddania pisma adresatowi, dodatkowo - w przypadku doręczenia pisma sąsiadowi lub dozorcy - wymagane jest zawiadomienie o tym fakcie adresata w sposób określony przez ustawodawcę. Można przyjąć, że pokwitowanie odbioru pisma uzasadnia przyjęcie domniemania istnienia po stronie kwitującego woli oddania pisma bezpośrednio adresatowi. Z treści tego przepisu wynika, zatem wymóg, aby domownik, sąsiad i dozorca domu były osobami dorosłymi. Na gruncie tego przepisu w orzecznictwie podkreśla się słusznie, że pojęcie "dorosły" w rozumieniu art. 43 K.p.a. jest tożsame z pojęciem "pełnoletni" użytym w art. 10 § 1 K.c. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 1993 r., sygn. akt SA/Po 1931/93, opubl. ONSA 1995, nr 2, poz. 53, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt II SA 447/1999, lex nr 46791). Wskazać należy, że decyzja administracyjna, jaką z całą pewnością jest decyzja Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie z dnia [...], to akt sformalizowany, który musi spełniać warunki określone w K.p.a., zatem musi być doręczony stronom. Odnotować jedynie można, że stosownie do art. 112 K.c. zdanie drugie, przy obliczaniu wieku osoby fizycznej termin upływa z początkiem ostatniego dnia, który swoją datą odpowiada dniu urodzenia. Jednakże dodać trzeba, że doręczający winien sprawdzać, czy odbiorca przesyłki faktycznie ukończył 18 lat i jest tym samym uprawniony do jej odbioru w imieniu adresata. W świetle powyższego zaakcentować należy, że przywołane uregulowanie ma na celu zagwarantowanie stronie postępowania administracyjnego, aby korespondencja kierowana na jej imię i nazwisko dotarła do jej wiadomości. Należy uznać, zatem za całkowicie zrozumiałe, że doręczenia pisma stronie może się podjąć wyłącznie osoba pełnoletnia, czyli taka, która nabyła pełnię praw publicznych, a tym samym ponosi całkowitą odpowiedzialność za swoje czyny. Tak, więc w przypadku odebrania korespondencji przez osobę niepełnoletnią, strona postępowania administracyjnego może w celu obrony własnych interesów skutecznie podnieść zarzut wadliwego doręczenia korespondencji w trybie art. 43 K.p.a. i obalić domniemanie tzw. doręczenia zastępczego. Podkreślić trzeba, że w przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Doręczenie decyzji Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, w dniu 6 września 2010 r., córce skarżącej nie miało ujemnych skutków dla skarżącej, skoro skarżąca w ustawowym terminie złożyła odwołanie. W dacie odebrania decyzji skarżąca sporządziła odwołanie , które wpłynęło do organu w dniu 8 września 2010 r. W treści odwołania skarżąca wskazuje na numer decyzji organu I instancji i polemizuje z jej rozstrzygnięciem. Należy w takim wypadku przyjąć, że skarżąca zapoznała się z treścią adresowanej na jej nazwisko korespondencji. Zatem odebranie pisma przez osobę małoletnią i przekazanie go adresatowi należy w przedmiotowej sprawie uznać za doręczenie skuteczne (podobnie Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II., komentarz do art. 72 P.p.s.a., str. 183 oraz postanowienie NSA z dnia 7 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 995/09). W ocenie Sądu, zgodzić należy się z twierdzeniem organu odwoławczego, że skoro decyzja organu pierwszej instancji została doręczona małoletniej córce skarżącej, a nie jej osobiście, doszło do naruszenia przepisu art. 43 K.p.a., to jednak nie można przyjąć w niniejszej sprawie, że doręczenie takie nie wywołało skutku prawnego i z tego powodu niedopuszczalne jest wniesienie przez tę stronę odwołania. Wady doręczenia decyzji mają istotne znaczenie, zwłaszcza dla oceny, czy strona zachowała termin do wniesienia odwołania, jednakże nie mogą prowadzić do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wniesionego w terminie przez stronę. Naruszenie przez organ przepisów o doręczeniach nie może działać na niekorzyść strony, która mimo wadliwego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji wniosła w terminie odwołanie od tej decyzji. W takiej sytuacji nie można mówić o niedopuszczalności odwołania z tego powodu, że decyzja została doręczona małoletniej córce będącej domownikiem, a nie stronie (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1750/10, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach, orzeczenia.nsa.gov.pl ). W związku z powyższym twierdzenie, że w niniejszej sprawie doręczenie skarżącej decyzji nie nastąpiło i przez to decyzja nie weszła do obrotu prawnego, należy uznać za nieuzasadnione. W sytuacji bowiem, gdy strona nie zanegowała faktu doręczenia jej decyzji organu administracji publicznej i jednocześnie dopełniła w ustawowym terminie czynności przez doręczenie odwołania, organ zobowiązany był do rozpoznania jej odwołania merytorycznie. Dlatego też, przepis art. 134 K.p.a. został w niniejszej sprawie zastosowany błędnie. Doręczenia wadliwego decyzji nie można w każdym przypadku traktować jako nieważnego i bezskutecznego. Raz jeszcze podkreślić trzeba, że doręczenie decyzji organu I instancji niepełnoletniej córce skarżącej nie spowodowało ujemnych skutków dla skarżącej, skoro skarżąca w ustawowym terminie złożyła odwołanie. Skoro decyzja organu I instancji "dotarła" do strony i strona zapoznała się z jej treścią a następnie wniosła odwołanie, to chybione jest stanowisko organu, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego, gdyż nie doszło do doręczenia w ogóle, co z kolei oznacza, zdaniem Kolegium, że strona nie jest związana tą decyzją. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, stwierdzone uchybienie, które miało wpływ na wynik postępowania, spowodowało konieczność uchylenia na mocy art. 145 § 1 pkt 1 litera c P.p.s.a. zaskarżonego postanowienia. Rozstrzygniecie w pkt 2 oparto na dyspozycji art. 152 P.p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania odwoławczego wynikają wprost z powyższych rozważań.