II SA/Rz 344/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie SO del. Anna Bembenek WSA Magdalena Józefczyk/spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 344/11 U Z A S A D N I E N I E Wójt Gminy G. decyzją z dnia [...] stycznia 2011r. nr [...] działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 40 ust. 2 i 3, art. 101 ust. 1, art. 106 ust. 1 i 4, art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. nr 175, poz. 1362 ze zm.) zwana dalej ustawą oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. u. z 2001r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwana dalej w skrócie k.p.a. odmówił A. N. zam. w S. przy ul. [...] zasiłku celowego na pokrycie kosztów rozbiórki/odbudowy budynku mieszkalnego położonego w T. ul. [...], który uległ zniszczeniu w powodzi w miesiącu maj/czerwiec 2010r. W uzasadnieniu organ, jako przyczynę odmowy podał, że samo powstanie zdarzenia losowego na skutek zdarzenia losowego lub klęski żywiołowej straty w nieruchomości budynkowej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta ma zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu, nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielania pomocy w formie zasiłku celowego. Świadczenia z pomocy społecznej nie maja charakteru odszkodowania. Pomoc ta ma umożliwić poszkodowanym zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb mieszkaniowych, których nie mogą realizować w skutek szkód wyrządzonych przez powódź. W odwołaniu skarżący A.N. zarzucił naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne oznaczenie organu administracji publicznej wydającego decyzje, co uniemożliwia identyfikację organu, do którego należy wnieść odwołanie oraz nie wskazano osoby uprawnionej do wydania decyzji; - naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewykonanie zaleceń wskazanych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2010r. w zakresie okoliczności, jakie należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy; naruszenie art. 2 ust. 1 i art. 40 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że skarżącemu nie przysługuje zasiłek celowy pomimo, że spełnia wszystkie kryteria tam wskazane. Na podstawie ww. zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie A. N. zasiłku celowego na pokrycie kosztów rozbiórki/odbudowy budynku mieszkalnego położonego w T. ul. [...], który uległ powodzi maj/czerwiec 2010; względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołania skarżący podał, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie wskazuje przyczyn, dla którymi kierował się organ odmawiając przyznania zasiłku celowego, pomimo, że bezspornym, że w maju i czerwcu 2010r. S. nawiedziła powódź i rodzina A. N. poniosła szkodę w postaci całkowitego zniszczenia domu mieszkalnego. Ponadto organ nie neguje, że zniszczony budynek był domem mieszkalnym, w którym skarżący wraz z rodziną zamieszkiwał od wiosny do jesieni. Wskazując na treść art. 2 ust. 1 i art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej skarżący podkreślił, że pomoc przyznawana na tej podstawie jest niezależną od dochodów i za nieuzasadnioną uznał wskazaną przyczynę odmowy: "brak możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych osoby i rodziny". Powołane w uzasadnieniu decyzji pismo P. Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2010r. nr [...] nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Skarżący wskazał, że syn cierpi na schizofrenię i źle znosi pobyt w mieszkaniu w bloku. Niesłuszne i krzywdzące jest stanowisko organu, że wnioskodawca nie prowadził gospodarstwa domowego w zalanej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości (pkt I); przyznało bezzwrotny zasiłek celowy na pokrycie start z tytułu rozbiórki budynku mieszkalnego położonego w T. ul. [...] w całości 8 718 zł. uszkodzonego w wyniku powodzi w maju/czerwcu 2010r. (pkt. II); określiło termin rozliczenia do dnia 31 maja 2011r. (pkt III). W uzasadnieniu decyzji SKO podało, że wnioskiem z dnia [...] maja 2010r. a następnie zmodyfikowanym [...] sierpnia 2010r. o udzielenie pomocy w kwocie 100 000zł. na remont i odbudowę budynku mieszkalnego, który uległ zniszczeniu w związku z powodzią. Decyzją z dnia [...] listopada 2010r. nr [...] organ odwoławczy uchylił decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] września 2010r.nr [...] o odmowie przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów remontu budynku mieszkalnego w T. i zobowiązało organ pierwszej instancji do ustalenia stanu faktycznego sprawy, wobec braku odniesienia do decyzji nakazującej rozbiórkę uszkodzonego obiektu i opinii rzeczoznawcy, brak też oceny potrzeb rodziny w zakresie konieczności poniesienia kosztów rozbiórki budynku. Z akt sprawy wynika, że A. N. wraz z żoną są właścicielami domu drewnianego położonego w T., który uległ zniszczeniu w wyniku powodzi. Dom składał się z aneksu jadalnego w pełni wyposażonego i jednego pokoju. Dom był wykorzystywany czasowo w okresie wiosenno – jesiennym. Rodzina odwołującego – troje dzieci i żona - mieszka w S., gdzie według oświadczenia majątkowego z dnia [...] lipca 2010r. mają własnościowy lokal mieszkalny o pow. 49m2. Decyzją PINB w T. został zakwalifikowany do rozbiórki. Rzeczoznawca w opinii z dnia [...] sierpnia 2010r. wycenił wartość robót przy rozbiórce na kwotę 8 718 zł, a wartość odbudowy budynku na kwotę 157 568 zł. Z wywiadu środowiskowego z dnia [...] grudnia 2010r. wynika, że zainteresowany wraz z rodziną zamieszkuje i prowadzi gospodarstwo w posiadanym lokalu mieszkalnym w S. składającym się z 2 pokoi, kuchni, wyposażonym we wszystkie media oraz podstawowy sprzęt gospodarstwa domowego. Źródłem utrzymania rodziny jest dochód z działalności gospodarczej oraz zasiłek pielęgnacyjny. Organ na podstawie art. 40 ust. 2 i 3art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 3 ustawy i zebranego materiału dowodowego uznał, że zainteresowani ponieśli stratę ze zniszczeniem budynku w G. (powinno być w T.), ale nie był to budynek, w którym koncentrowało się życie rodzinne i rodzina "nie pozostała bez dachu nad głową". Rodzina zainteresowanego ma zabezpieczone niezbędne potrzeby bytowe i może prawidłowo funkcjonować w dotychczas zamieszkiwanym własnościowym lokalu mieszkalnym w S. ul. [...]. Organ podał, że świadczenia z pomocy społecznej nie mają charakteru odszkodowawczego, a pomoc udzielana na podstawie, art. 40 w ustawy winna być kierowana do tych rodzin, które zostały pozbawione lokalu, w którym koncentrowało się ich życie, gdyż poniosły największą stratę w skutek działania żywiołu. Warunków mieszkaniowych skarżącego nie da się porównać w żaden sposób z położeniem, w jakim znalazła się zdecydowana większość rodzin dotkniętych klęska żywiołową, którzy nie mogą powrócić do swoich domostw, a nie dysponują innym lokalem mieszkalnym. Rozstrzygnięcie w rozpoznawanej sprawie wydano w ramach tzw. uznania administracyjnego, które wprawdzie nie pozwala organowi na dowolność, ale nie nakazuje spełnienia zadania wnioskodawcy. W szczególności SKO uwzględniło decyzję nakazującą skarżącemu rozbiórkę zniszczonego budynku mieszkalnego w T. Przyznaną pomoc na pokrycie start związanych z rozbiórką ww. budynku należy rozliczać fakturami z Urzędem Gminy w G. do [...] maja 2011r. Niewykorzystane środki zgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi. W skardze do Sądu skarżący A. N. zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zmianę decyzji organu pierwszej instancji o przyznaniu zasiłku celowego jedynie na pokrycie strat z tytułu rozbiórki budynku mieszkalnego pomimo, że wnioskodawca wnosił o przyznanie zasiłku celowego na remont lub odbudowe budynku mieszkalnego, wobec czego organ nie orzekł w całości o istocie sprawy; - naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich zgromadzonych dowodów w sprawie w szczególności nieodniesienie się do dowodu z opinii z dnia [...] sierpnia 2010r. o wartości odbudowy budynku na kwotę 157 568 zł.; naruszenie art. 40 ust. 2 poprzez nałożenie na wnioskodawcę obowiązku rozliczenia się do końca maja 2011r. z otrzymanego zasiłku celowego za pomocą faktur VAT; - naruszenie art. 2ust. 1, art. 40 ust. 2 i 3 ustawy poprzez przyjęcie na podstawie błędnej wykładni, że skarżącemu przysługuje jedynie zasiłek celowy na pokrycie start z tytułu rozbiórki domu, gdy startą wnioskodawcy jest przede wszystkim konieczność odbudowania budynku mieszkalnego. Na podstawie ww. wskazanych naruszeń przepisów prawa procesowego i materialnego wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie wnioskodawcy zasiłku celowego w wysokości 100 000 zł. na pokrycie start z tytułu rozbiórki oraz start związanych z odbudową budynku mieszkalnego w Trześni względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał na treść art. 134 ust. 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zakazujący orzekania na niekorzyść skarżącego, chyba że sąd stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zaskarżona decyzja jest słuszna jedynie w części, bowiem wniosek i odwołanie dotyczyło również pokrycia kosztów odbudowy budynku mieszkalnego. Skoro podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., to rzeczą organu wobec uznania odwołania w całości było przyznanie zasiłku celowego we wnioskowanej wysokości. Oparcie rozstrzygnięcia jedynie na części opinii, która dotyczy wyceny kosztów rozbiórki budynku mieszkalnego stanowi naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Skarżący podał, że przepis art. 40 ust. 2 ustawy nie może być podstawą do nałożenia obowiązku rozliczenia się z wykonanych prac przy rozbiórce w formie faktur VAT. Na tle okoliczności przedmiotowej sprawy, a w szczególności oświadczenia skarżącego nie budzi wątpliwości, że budynek został rozebrany przy zasadniczym użyciu sił własnych. W pozostałym zakresie skarżący powtórzył argumenty z odwołania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie. Wyjaśniło, że nie musiało się odnieść do kwoty wskazanej w opinii biegłego o koszcie odbudowy domu, gdyż zadecydowało o przyznaniu zasiłku celowego z przeznaczeniem na rozbiórkę, a nie odbudowę, zatem kwota odbudowy wskazana w opinii nie stanowiła kryterium odmowy. Z uwagi na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych rodziny skarżącego brak jest podstaw by uznać, że organ pomocy społecznej przyznając zasiłek celowy na rozbiórkę lokalu przekroczył zakres uznania administracyjnego. Na rozprawie przed Sądem skarżący A. N. powtórzył argumenty zawarte w skardze i doprecyzował, że żąda zasiłku w kwocie 100 000zł, bowiem wymieniona w skardze, kwota była poprawiana. Dodał, że ma świadomość, że nie otrzymałby pomocy finansowej na odbudowanie domu w T. na podstawie ustawy z dnia 24 czerwca 2010r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010r. (Dz. U. nr 123, poz. 835 ze zm.), gdyż jest zameldowany w Sandomierzu i ten lokal mieszkalny nie został dotknięty powodzią. Podwyższenie kwoty zasiłku było spowodowane zniszczeniami powstałymi po drugiej fali powodziowej, które uniemożliwiły dalsze użytkowanie domu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) zwana dalej w skrócie p.u.s.a. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (bądź postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy takiej kontroli zaskarżona decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn wskazanych w skardze oraz przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. Mając na względzie wyżej przedstawione przepisy, Sąd wyjaśnia, że sądy administracyjne są sądami kasacyjnym i dlatego nie mogą orzekać o przyznaniu zasiłku celowego w kwocie 100 000zł, o który zwrócił się skarżący w skardze. Stan faktyczny sprawy uwzględniony do orzekania przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia [...] maja 2010r. A.j N. zwrócił się o udzielenie pomocy na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, który uległ zniszczeniu w związku z powodzią w maju 2010r. w kwocie 60 000zł. W uzasadnieniu wniosku skarżący podał, że zniszczeniu uległo pomieszczenie wraz z kuchnią znajdujące się w domu drewnianym w miejscowości T. Dom nie nadaje się do zamieszkania, gdyż został przesunięty i pochylony. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...], SKO działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 40 ust. 1 i 3 ustawy po rozpatrzeniu odwołania Andrzeja Nowaka uchyliło decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] lipca 2010r. nr [...] o odmowie przyznania zasiłku celowego na odtworzenie gospodarstwa domowego w wyniku powodzi z 2010r. i przyznało A.N. zam. S. ul. [...] zasiłek celowy w wysokości 2 000zł. W uzasadnieniu decyzji SKO podało, że w wyniku powodzi dom uległ całkowitemu, który nie jest jedynym miejscem zamieszkania, ale szkoda dla rodziny jest znaczna. Ustalając taką kwotę zasiłku celowego, SKO uwzględniło, że wiele nieruchomości uległo całkowitemu zniszczeniu, gdzie, co zrozumiałe kwota pomocy winna być wyższa i były to domy stanowiące jedyne miejsce pobytu rodzin. Następnie A. N. wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2010r.wystąpił do Urzędu Gminy w G. o przyznanie kwoty 100 000zł na koszty remontu i odbudowy domu położonego w T. z tytułu strat poniesionych w wyniku powodzi. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. (dalej PINB) decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 nr [...] nakazał A.N. opróżnić i wyłączyć z w całości z użytkowania budynek mieszkalny położony w T. przy. ul. [...]. Decyzją z tej samej daty nr [...] PINB nakazał A.N. zam. S. ul. [...] rozbiórkę budynku mieszkalnego położonego w T. przy ul. [...]. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się też opinia rzeczoznawcy majątkowego w sprawie określenia wartości uszkodzeń budynku mieszkalnego po klęsce żywiołowej tj. powodzi na dzień 31 sierpnia 2010r. A. N. zam. T. ul. [...] gmina G. powiat T., opatrzona pieczęcią Ośrodka Pomocy Społecznej w G. i datą [...] września 2010r. Wójt Gminy G. w decyzji z dnia [...] stycznia 2011r. nr [...] w uzasadnieniu podał, że podczas wywiadu pracownik socjalny ustalił, że A.N. nie posiada dokumentów stwierdzających kosztów rozbiórki domu znajdującego się w T., który rozebrał we własnym zakresie, ale oświadczył, że nie oznacza, że nie poniósł kosztów związanych z rozbiórką domu. Natomiast w zaskarżonej decyzji, którą uchylono ww. decyzję i orzeczono o przyznaniu zasiłku celowego na pokrycie strat z tytułu rozbiórki budynku mieszkalnego w T., SKO w uzasadnieniu podało, że w dniu [...] maja 2010r. A. N. złożył w OPS w G. wniosek o udzielenie pomocy w kwocie 60 000zł, na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego, który uległ zniszczeniu w związku z powodzią w maju 2010r., a w dniu [...] sierpnia 2010r. złożył korektę wniosku w formie "Oświadczenia" i określił kwotę pomocy na 100 000 zł. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Rozpoznawana sprawa dotyczy zasiłku celowego na częściowe pokrycie szkód powstałych w maju i czerwcu 2010r. w związku z całkowitym uszkodzeniem domu położonego w miejscowości T., którego współwłaścicielem jest A.N. Przyznanie pomocy finansowej z tytułu powodzi dla tego samego podmiotu, z powodu tego samego zdarzenia na podstawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego zmodyfikowanego, co do kwoty żądanego zasiłku jest w ocenie Sądu tą samą sprawą sądowoadministracyjną. Wobec istnienia ostatecznej decyzji SKO z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...] przyznającej zasiłek celowy wydanej w sprawie pomocy społecznej z tytułu strat poniesionych w wyniku powodzi maj/ czerwiec 2010r. w związku ze zniszczeniem domu w T. nie naruszono zakazu orzekania na niekorzyść strony, o którym mowa w art. 134 § 2 p.p.s.a. Poza sporem jest fakt, ze dom w T., który uległ zniszczeniu w wyniku powodzi nie był miejscem stałego zamieszkania skarżącego, gdyż A. N. wraz z rodziną zamieszkiwał w S. przy ul. [...], a w domu w T. jedynie "pomieszkiwał" od wiosny do jesieni. Opisany wyżej stan faktyczny sprawy, uwzględniony przez Sąd do orzekania pokazuje dwa bardzo istotne jego elementy. W szczególności należy zwrócić uwagę na datę wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzji reformatoryjnej z dnia [...]sierpnia 2010r., którą przyznano zasiłek celowy w wysokości 2 000zł. oraz na okoliczność, że przed wydaniem ww. decyzji, bo w dniu [...] sierpnia 2010r. wpłynęło do organu pierwszej instancji "Oświadczenie", w którym - według użytego określenia SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - skarżący dokonał korekty pierwotnie żądanej kwoty zasiłku z 60 000zł na 100 000zł. Natomiast w dniu [...] sierpnia 2010r. do Urzędu Gminy w G. wpłynęły dwie decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T., jedna nakazująca opróżnienie i wyłączenie w całości z użytkowania budynek mieszkalny w T., a druga nakazująca rozbiórkę tego domu w okresie od [...] września 2010r. do [...] grudnia 2010r. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby organ pierwszej instancji nazwaną przez SKO "korektę wniosku", przesłał do SKO, jako materiał dowodowy w sprawie zakończonej przez ten organ decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r., a podwyższenie żądanej kwoty zasiłku winno stanowić element stanu faktycznego sprawy zakończonej tą decyzją, gdyż zostało zgłoszone przed ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Żądanie podwyższenie kwoty żądanego zasiłku celowego stało się dla organu pierwszej instancji podstawą do uruchomienia kolejnego postępowania o przyznanie zasiłku celowego z tytułu strat związanych ze zniszczeniem domu skarżącego w Trześni, które zostało zakończone zaskarżoną decyzją. Okoliczność, że podwyższenie żądania nastąpiło przed wydaniem decyzji SKO z [...] sierpnia 2010r. uszła uwadze SKO i nie uwzględniono jej w stanie faktycznym sprawy, zakończonej zaskarżoną decyzją. Wprawdzie ustawa o pomocy społecznej nie wyklucza udzielenia pomocy z urzędu, to rzeczą SKO było ustalenie stanu faktycznego sprawy, zważywszy na reformatoryjny charakter zaskarżonej decyzji, orzekanie w ramach uznania administracyjne oraz wcześniej udzieloną pomoc reformatoryjną decyzją SKO z [...] sierpnia 2010r. W tej sytuacji SKO wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2010r. orzekało na podstawie niepełnego stanu faktycznego, gdyż istniały okoliczności faktyczne i nowe dowody nieznane temu organowi w dniu wydania decyzji, które mogły mieć istotne znaczenie dla sprawy (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Z uzasadnienia decyzji SKO z dnia [...] sierpnia 2010r. wynika, że zasiłek został przyznany, gdyż dom w T. uległ całkowitemu zniszczeniu. Zaniechania organu w tym zakresie pokazują, że SKO wydając powtórnie decyzję reformatoryjną, aktualnie zaskarżoną w ogóle nie przeprowadziło postępowania wyjaśniającego i nie oceniło możliwości prowadzenia postępowania w trybie zwykłym z uwagi na ostateczny charakter decyzji z [...] sierpnia 2010r. Rzeczą organu było odniesienie się do korekty wniosku o podwyższenie żądanej kwoty zasiłku celowego, co mogło mieć istotny wpływ na określenie dalszego trybu postępowania, gdyż w pierwszej kolejności należało ustalić, czy nie istnieje przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., czy ewentualnie jest to nowy wniosek w nowej sprawie. Wątpliwości, co do sensu podania i intencji jego autora powinny być zaś usunięte przez zażądanie przez organ od wnioskodawcy stosownych wyjaśnień (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17.06.2010r. sygn. akt IV SA/Po 48/10; LEX nr 675248). Dbałość o właściwe ustalenie intencji wnioskodawcy, stanu faktycznego sprawy przy decyzji wydanej w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. winna wynikać również z faktu, że zaskarżona decyzja jak i decyzja SKO z dnia [...] sierpnia 2010r. były poprzedzone decyzjami odmownymi, z tej przyczyny, że skarżący tylko w określonych porach roku korzystał z domu w T., natomiast nie ucierpiało w wyniku powodzi mieszkanie własnościowe skarżącego w S. Zauważyć należy, że podjęcie rozstrzygnięcia reformatoryjno – merytorycznego nakłada na organ drugiej instancji wskazanie przesłanek, którymi się kierował i uzasadnienia rozstrzygnięcia merytorycznego zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Organy administracji orzekają według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania przez nie decyzji. Obowiązek ten dotyczy również organu drugiej instancji, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z nią organ drugiej instancji ma obowiązek uwzględnić aktualny stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji drugoinstancyjnej. Niezrealizowanie tego obowiązku łączy się z uchybieniem zasadzie prawdy obiektywnej – art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 16.04.2010r. sygn. akt II SA/Kr 541/09 LEX nr 575 564). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wyżej opisanym regułom, tak w zakresie orzekania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz działania w ramach uznania administracyjnego, bowiem nie pokazuje ono powodów, dla których organ podjął po raz kolejny takie rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 40 ust. 2 zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły starty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2 może być przyznany niezależnie od dochodów i może nie podlegać zwrotowi. Nie budzi wątpliwości, że zasiłek celowy jest przyznawany w sytuacji wystąpienia klęski żywiołowej bez względu na dochód rodziny. Z przepisu ust. 3 wynika, że zasiłek ten może być bezzwrotny, ale też może podlegać zwrotowi. Zatem pojawia się kolejne uznanie administracyjne nie tylko w zakresie przyznania zasiłku celowego, ale też określenia, czy strona zostanie lub nie zostanie zobowiązana do zwrotu przyznanej pomocy. W zaskarżonej decyzji SKO w pkt II sentencji stwierdziło, że przyznany zasiłek jest bezzwrotny, w pkt III określiło termin rozliczenia do dnia 31 maja 2011r., a w uzasadnieniu decyzji zobowiązało skarżącego do rozliczenia fakturami, a niewykorzystane środki zgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi. Powyższe prowadzi do wniosku, że skarżącemu pomoc na pokrycie kosztów związanych z rozbiórką domu nie została w ogóle przyznana, gdyż materiał dowodowy – wywiad środowiskowy – potwierdzał, że skarżący nie dysponuje żadnymi fakturami dotyczącymi robót przy rozbiórce domu, gdyż ta rozbiórka została wykonana we własnym zakresie przez skarżącego. SKO w najmniejszym stopniu nie zaznajomiło się z aktami sprawy i nie ustaliło stanu faktycznego sprawy. W istocie pomoc w formie zasiłku celowego w trybie art. 40 ustawy nie została udzielona, gdyż w dacie jej udzielenia powstał obowiązek jej zwrotu, bo skarżący dokonał już rozbiórki domu i nie dysponował stosownymi fakturami. Argumentacja skarżącego zawarta w skardze, że z art. 40 ust. 3 ustawy nie wynika obowiązek zwrotu pomocy jest w świetle ww. powołanego przepisu nieuzasadniona. Orzeczenie zwrotu przyznanej pomocy jest jednak obwarowane granicami orzekania w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że wybór konkretnego rozstrzygnięcia zależy od organu orzekającego w sprawie. Swoboda organu w zakresie uznania administracyjnego przyznana na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego, ograniczona jest tym, że organ stosujący prawo zobowiązany jest w toku postępowania mieć na względzie interes społeczny lub słuszny interes obywateli (por. J. Borkowski (w) Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz wyd. 8 str. 470-472). Nadto z art. 3 ust. 1 ustawy wynika, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3 art. 3 ustawy). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4 art. 3 ustawy). Z przywołanych przepisów wynika, że wybór formy i wysokość udzielonej pomocy należy do organów pomocy społecznej, przy czym art. 3 ustawy stanowi również granice w orzekaniu na podstawie uznania administracyjnego. Z tych przyczyn, za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty skargi, że pomoc udzielana na podstawie art. 40 ustawy winna pokryć straty spowodowane powodzią, wobec uznania odwołania za uzasadnione i wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Rację ma organ, że pomoc udzielona na podstawie art. 40 ustawy nie jest formą odszkodowania, gdyż jej zasadnicza funkcją jest udzielenie wsparcia w zaspokojeniu podstawowych potrzeb do godnego życia. Z tych też względów nieuzasadniony jest zarzut skargi o pominięciu jako dowodu opinii rzeczoznawcy majątkowego, co kosztów odbudowy domu. Odnosząc się natomiast do orzecznictwa sądowoadministracyjnego powołanego w zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę Sąd zwraca uwagę, że przywołane tezy dotyczące o uznaniu administracyjnym w sprawach o udzielenie pomocy Sąd je podziela, ale zapadły one w innych stanach faktycznych niż w przedmiotowej sprawie (patrz np. wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 25 listopada 2010r. sygn. akt II SA/Rz 982/10; z 15.12.2010r. sygn. akt II SA/Rz 930/10; 9.12.2010r. sygn. akt II SA/Rz 1011/10 dostępne na stronach www. orzeczenia.nsa.gov. pl). Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd stwierdził, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości, a działanie w ramach uznania administracyjnego przez organ drugiej instancji przy decyzji reformatoryjno - merytorycznej nie zostało w żaden sposób uzasadnione. Pomimo, że uzasadnienie w zaskarżonej decyzji jest obszerne, to nie odpowiada wymogom uzasadniania zawartego w art. 107 § 3 k.p.a., Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, wobec wykazania naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ ustali w sposób niebudzący wątpliwości stan faktyczny sprawy, którego elementem musi być wyjaśnienie przyczyn złożenia "oświadczenia" z dnia [...] sierpnia 2010r. w zakresie podwyższenia kwoty zasiłku; uwzględnieni uwagi zawarte w uzasadnieniu, co do oceny ustalonego stanu faktycznego i ustali, czy uległ on zmianie w stosunku do stanu faktycznego zakończonego decyzją SKO z dnia [...] sierpnia 2010r. W następstwie poczynionych ustaleń SKO wyda decyzję odpowiadającą warunkom z art. 107 § 3 k.p.a.