II SA/Wa 844/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty specjalnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2010 r., 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wnioskiem z dnia 22 lipca 2010 r. M. Z. zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów o przyznanie renty specjalnej przewidzianej w art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w kwocie [...] zł. Podał, że został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy i przyznano mu rentę socjalną w wysokości 525,88 zł, zaś niezdolność do pracy jest następstwem długotrwałej przewlekłej choroby, z którą zmaga się od szesnastego roku życia. Wnioskodawca podniósł, że śmierć ojca J. Z. pozbawiła go dochodu alimentacyjnego w wysokości [...] zł miesięcznie, która to kwota stanowiła jego źródło utrzymania, zaspokojenia osobistych potrzeb oraz zapewniała samodzielność egzystencji. Prezes Rady Ministrów decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., wydaną na postawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił przyznania świadczenia. W uzasadnieniu wskazał, że świadczenie specjalne ma charakter uznaniowy i może być przyznane osobie posiadającej wybitne i niepowtarzalne zasługi w jakiejś dziedzinie aktywności, np. zawodowej, artystycznej, społecznej czy politycznej oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowych zdarzeń losowych. Natomiast okoliczności wynikające z uzasadnienia wniosku i nadesłanych dokumentów, nie dają podstaw do przyznania M. Z. świadczenia specjalnego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. Z. podniósł, że dla niego takim nadzwyczajnym i wyjątkowym zdarzeniem losowym jest śmierć w katastrofie [...] jego ojca, [...]. Ponadto podał, że ojciec nigdy nie zwracał się do państwa o pomoc z uwagi na stan zdrowia syna, lecz sam dążył do zabezpieczenia środków na utrzymanie i dalszą przyszłość. Również działalność gospodarcza, którą wnioskodawca zarejestrował, mogła być prowadzona tylko przy jego pomocy i z wykorzystaniem jego wizerunku, zaś tragiczna śmierć ojca przerwała możliwość jej dalszego prowadzenia. Prezes Rady Ministrów decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest możliwe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Zgodnie z przyjętymi zasadami postępowania, potwierdzonymi przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt P 38/05 (123/9A/2006) oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, świadczenie specjalne może być przyznane osobie legitymującej się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami i osiągnięciami w jakiejś dziedzinie aktywności, np. zawodowej, społecznej, artystycznej, sportowej czy też politycznej oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Przy rozpatrzeniu wniosków o przyznanie takiego świadczenia brana jest pod uwagę również sytuacja bytowa wnioskodawcy, lecz nie stanowi ona jedynego kryterium jego przyznania. W przeciwnym wypadku bowiem świadczenie specjalne zastępowałoby świadczenie z pomocy społecznej, co nie było zamiarem ustawodawcy przy stanowieniu przepisu art. 82 ust. 1 ustawy. Organ stwierdził, iż orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] czerwca 2010 r. ustalono okresowo – do 30 czerwca 2013 r. – całkowitą niezdolność M. Z. do pracy, pozostającą w związku z naruszeniem sprawności organizmu powstałym przed ukończeniem przez niego 25 lat życia i z tego tytułu przyznano mu rentę socjalną w kwocie 525,88 zł. Wnioskodawca jest kawalerem, absolwentem prawa [...], mieszka w dobrych warunkach w domu jednorodzinnym z matką B. Z., urodzoną w [...]. Matka wnioskodawcy otrzymuje z ZUS rentę rodzinną w wysokości [...] zł oraz rentę specjalną przyznaną przez Prezesa Rady Ministrów w kwocie [...] zł, zaś wnioskodawca nie korzysta z pomocy społecznej. [...]. Prezes Rady Ministrów podniósł, że dostrzega wyjątkowość sytuacji, jaka miała miejsce w [...] 2010 r. i podkreślił, iż jego intencją było wsparcie w formie rent specjalnych przede wszystkim osieroconych przez ofiary tej katastrofy dzieci, które nie ukończyły 25 roku życia, rodzin wielodzietnych oraz pojedynczych osób niepracujących, które nie posiadają uprawnia do własnych świadczeń emerytalno-rentowych, nie zaś absolutnie wszystkich żyjących członków rodzin osób, które zginęły w katastrofie. Przedmiotowe wsparcie otrzymała matka wnioskodawcy, z którą prowadzi on wspólne gospodarstwo domowe, zatem dalsze obciążanie budżetu państwa, a w rezultacie całego społeczeństwa, kosztami przyznania wnioskodawcy renty specjalnej obok już wypłacanej mu renty socjalnej, renty specjalnej przyznanej matce oraz jednorazowej pomocy przyznanej w formie zasiłku celowego, naruszałoby zasady sprawiedliwości, a także interes społeczny, o którym mowa w art. 7 k.p.a. i nie znajduje uzasadnienia w obecnej sytuacji finansowej państwa. Ponadto wykazana w postępowaniu sytuacja socjalno-bytowa wnioskodawcy nie potwierdziła braku niezbędnych środków utrzymania, a dochód na osobę w rodzinie znacznie przekracza kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania pomocy socjalnej. Organ odwoławczy wskazał również, że rodzina wnioskodawcy, podobnie jak członkowie rodzin ofiar katastrofy, otrzymała szeroką pomoc państwa oraz nie pokrywała z własnych środków finansowych kosztów uroczystości pogrzebowej J. Z. [...]. Natomiast świadczenia specjalne przyznawane w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie stanowią ani odszkodowania, ani zadośćuczynienia za doznane krzywdy i cierpienie, co wielokrotnie zostało potwierdzone przez orzecznictwo. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. Z. zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a. i wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji publicznej. Wskazał na bezduszność i rachubę ekonomiczną, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji. Z tego względu wniósł o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego w celu wyjaśnienia i rozważenia okoliczności fatycznych i prawnych sprawy oraz przyjęcia przez strony ustaleń co do sposobu jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej ustawą emerytalno-rentową, w myśl którego Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Konstrukcja powołanego przepisu wyraźnie wskazuje, że przyznanie świadczenia w nim wymienionego pozostawiono uznaniowej decyzji organu, nie określając przy tym przesłanek jego przyznania poprzez użycie zwrotu niedookreślonego "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Mamy tu zatem do czynienia z szerokim upoważnieniem, które pozostawia Prezesowi Rady Ministrów znaczny margines swobody oceny, czy konkretna sytuacja pozwala na zakwalifikowanie jej jako "szczególnie uzasadnionego przypadku". Orzecznictwo sądowoadministracyjne łączy znaczenie użytego tu określenia z wybitnymi zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej czy też politycznej, a nadto ze zdarzeniami losowymi (wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1954/09, Lex nr 171678). Brana jest również, w odniesieniu do tego rodzaju świadczeń, pod uwagę sytuacja bytowa, jakkolwiek nie może ona stanowić jedynej przesłanki przyznania omawianego świadczenia (wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 144/05, Lex nr 171714). Podobne stanowisko w przedmiocie takich świadczeń, zwanych "specjalnymi" w odróżnieniu od tych przyznawanych przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej, określanych jako "wyjątkowe", zajął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt P 38/05 (OTK-A 2006/9/123). Szczególną pozycją świadczeń przyznawanych w trybie określonym w art. 82 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej podkreśla również to, że nie mają one charakteru roszczeniowego, a nadto są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy). Uznaniowość nie oznacza jednak całkowitej i niekontrolowanej swobody Prezesa Rady Ministrów w sprawach świadczeń specjalnych, gdyż jej granice wyznacza z jednej strony treść przepisu art. 82 ust. 1, którego wykładnia została wypracowana w orzecznictwie, z drugiej zaś strony przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), stosownie do art. 124 ustawy emerytalno-rentowej. Prezes Rady Ministrów jest zatem zobligowany do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Musi również w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz ocenić go zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a. Winien wreszcie swoje rozstrzygnięcie uzasadnić stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie Prezes Rady Ministrów dokonał nieprawidłowej wykładni przepisu art. 82 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej oraz uchybił przepisom postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszym rzędzie należy podnieść, iż organ błędnie uznał, że sytuacji, w jakiej znalazł się M. Z., nie da się zakwalifikować jako "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym stanowi przepis art. 82 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej. [...]. Katastrofy [...], nie sposób nie potraktować jako zdarzenia losowego o szczególnym charakterze. W dodatku organ jest niekonsekwentny, gdyż z jednej strony uznaje katastrofę jako zdarzenie losowe spełniające przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", gdy chodzi o przyznanie świadczenia specjalnego matce skarżącego B. Z., a odmawia takiego uznania w przypadku jej syna. Natomiast posłużenie się argumentem przyznania świadczenia matce, z którą skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe, jako jednej z przesłanek odmowy przyznania go synowi, jest przejawem dowolności organu rozstrzygającego sprawę, a nie przyznanej mu w tym zakresie uznaniowości. Organ powołał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na intencje, które kierowały nim przy określeniu kręgu uprawnionych do świadczenia specjalnego (osierocone dzieci, które nie ukończyły 25 roku życia, rodziny wielodzietne oraz pojedyncze osoby niepracujące i nieposiadające uprawnień do własnych świadczeń emerytalno-rentowych), a nie wziął pod uwagę sytuacji, w jakiej znalazł się skarżący po stracie ojca, który zapewniał rodzinie źródło utrzymania, czego organ nie zakwestionował. Nie dostrzegł ponadto w kontekście uprawnień do świadczenia specjalnego, iż skarżący cierpi na przewlekłą chorobę o specyficznym charakterze, co było podstawą do orzeczenia o jego całkowitej niezdolności do pracy. Bez znaczenia w takim przypadku jest okoliczność, iż z tego tytułu przyznano mu rentę socjalną w wysokości 525,88 zł, albowiem przepis art. 82 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej nie wyklucza przyznania świadczenia specjalnego w sytuacji pobierania innego świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Natomiast powoływanie się przez Prezesa Rady Ministrów na obecną sytuację finansową państwa, przemawiającą za odmową przyznania skarżącemu świadczenia, oznacza niedopuszczalne wprowadzenie dodatkowej pozaprawnej przesłanki mającej wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Podobny charakter posiada argumentacja organu dotycząca poniesienia przez państwo kosztów związanych z pogrzebami ofiar katastrofy [...]. Należy w tym miejscu również zwrócić uwagę, iż powyższe świadczy o braku wymaganego w takich sytuacjach taktu i elementarnej empatii w stosunku do rodzin ofiar. Takie działania potwierdzają przede wszystkim przedkładanie interesu społecznego nad słuszny interes obywatela, bez koniecznego w przypadku kolizji tych interesów ich ważenia, co stanowi naruszenie zasady ogólnej ustanowionej w art. 7 k.p.a. Z kolei odwołanie się przez organ do sytuacji socjalno-bytowej skarżącego, która nie potwierdziła braku niezbędnych środków utrzymania, nie może być uznane za okoliczność skutkującą odmową przyznania przedmiotowego świadczenia. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślono, iż w odniesieniu do wykładni wyrażenia "szczególnie uzasadnionego przypadku" brana jest pod uwagę sytuacja bytowa, jakkolwiek nie może być ona jedyną przesłanką przyznania świadczenia, tym niemniej a contrario okoliczność powyższa nie może również przesądzać o odmowie jego przyznania. W niniejszej sprawie organ co prawda zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, lecz dokonał jego błędnej oceny poprzez zaakcentowanie tych fragmentów, które przemawiały za negatywnym rozstrzygnięciem sprawy, natomiast pomniejszeniem wagi tych przemawiających na korzyść skarżącego. Z powyższego względu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Nie można natomiast uznać za usprawiedliwionie pozostałych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, albowiem organ działał na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) i z poszanowaniem pozostałych, wymienionych w art. 8-10 k.p.a., zasad ogólnych. Odnosząc się do wniosku skarżącego o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego, należy stwierdzić, że brak było przesłanek do jego prowadzenia. Zgodnie bowiem z treścią art. 115 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jego celem jest wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz przyjęcie przez strony ustaleń co do sposobu jej załatwienia w granicach obowiązkowego prawa. Takich zaś rozważań i wyjaśnień dokonał organ w decyzji będącej przedmiotem oceny Sądu. Rozpoznając sprawę ponownie, organ winien dokonać wykładni przepisu art. 82 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej z uwzględnieniem uwag poczynionych przez Sąd w niniejszej sprawie. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.