I OSK 2175/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozP. w dniu 4 września 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 521/11 w sprawie ze skargi E. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. Wojewoda Zachodniopomorski, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania W. i A. G. od decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r.,[...], Starosty Polickiego ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej działką nr [...] o pow. 0,2222 ha, obręb [...], gm. [...], KW Nr [...], poprzez udzielenie zezwolenia Spółce E. na założenie i przeprowadzenie linii kablowej 0,4 kV, zgodnie z decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., Nr [...] Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy – uchylił zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że odwołujący się zarzucili organowi I instancji błędną wykładnię art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie celu publicznego inwestycji, w sytuacji gdy polega ona na założeniu i przeprowadzeniu linii kablowej 0,4 kV tylko na dwóch działkach prywatnych. Nie jest to więc cel publiczny. Odwołujący się zarzucili nadto naruszenie zasad Konstytucji poprzez nierówne traktowanie wszystkich obywateli wobec prawa. Odnosząc się do podniesionych zarzutów organ odwoławczy stwierdził, że art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozwala właściwemu organowi na ograniczenie w drodze decyzji, sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a gdy brak planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ odwoławczy podkreślił, że pkt 1 zaskarżonej decyzji Starosty Polickiego jest zgodny z treścią decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy. Nie odpowiada to jednak wymogom zawartym w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że ograniczenie następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis ten musi być interpretowany zgodnie z jego treścią i nie można przyjmować innych przesłanek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W orzecznictwie przyjmuje się, że gdy brak planu miejscowego, to istotna jest nie tylko treść decyzji lokalizacyjnej, ale także treść stanowiących jej integralną część uzgodnień dotyczących warunków technicznych. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie organ I instancji nie dokonał dokładnych ustaleń w kwestii istnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ograniczył się do zapytania wnioskodawcy, czy taka decyzja została wydana i bez zastrzeżeń przyjął negatywną odpowiedź. W konsekwencji uznał, że decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ I instancji pominął znajdującą się w dokumentach sprawy informację o wydanej w dniu [...] września 2005 r. decyzji Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, na podstawie której ustalono lokalizację dla rozbudowy sieci elektroenergetycznej 15 kV i 0,4 kV na terenie m.in. działki nr [...], obręb [...], w gminie [...]. Organ odwoławczy zakwestionował również sposób przeprowadzenia rokowań wskazując, że powinny one polegać na przedstawieniu właścicielom konkretnej oferty zawarcia umowy z podaniem, np. wysokości odszkodowania, za czas korzystania z nieruchomości. Rokowania zmierzające do uzyskania zgody na wykonanie prac powinny też określić termin realizacji inwestycji, dokładny jej przebieg, jak i teren niezbędny do jej wykonania. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie precyzują jaką formę mają mieć rokowania, ale ich przebieg winien odzwierciedlać protokół, z podaniem m.in. stanowisk stron, przedmiotu uzgodnień, warunków ugody Może to być również korespondencja między stronami, ale tylko wtedy, gdy będzie zawierać takie ustalenia. W sprawie samo zaproszenie do rokowań skierowane przez inwestora do właścicieli działki z zastrzeżeniem, że niestawiennictwo w wyznaczonym terminie będzie uznane jako brak woli porozumienia i brak zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, co spowoduje dalsze czynności prawno administracyjne, nie może być utożsamiane z prowadzeniem rokowań. Dopiero wtedy, gdy strony nie podpiszą umowy można przyjąć, że właściciel nie wyraził zgody na wykonanie prac. Poza tym osoba prowadząca rokowania powinna być reprezentantem wnioskodawcy lub jego pełnomocnikiem, a jej status wynikać z odpowiedniego dokumentu. W ocenie organu II instancji, należy nadto rozważyć czy w przedmiotowej sprawie brały udział wszystkie uprawnione do tego strony. W myśl bowiem art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dotyczy to w szczególności pozostałych współwłaścicieli działki nr [...], którzy wyrazili zgodę na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Należy zatem ocenić czy mają status strony, lub czy są uczestnikami postępowania, w zależności od rodzaju więzi prawnej łączącej ich ze sprawą. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyła E. w P., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a mianowicie: – art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię i wadliwe uznanie, iż postępowanie poprzedzające złożenie wniosku do Starosty nie stanowi rokowań, pomimo że prawidłowa wykładnia tego przepisu uzasadnia wniosek, że w przedmiotowej sprawie zachowanie inwestora i właścicieli działek stanowiło rokowania. Tym samym spełniony został warunek do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 cyt. ustawy, – art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2009 r., Wójta Gminy [...] nr [...] o warunkach zabudowy nie stanowi podstawy do ograniczenia korzystania z nieruchomości w sposób określony w tym przepisie, pomimo że prawidłowa wykładnia przepisu nie pozwala na wyciągnięcie takiego wniosku. Ponadto strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów proceduralnych mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 136 kpa w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, w tym niezażądanie od Wójta Gminy [...] decyzji nr [...] z dnia [...] września 2005 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, pomimo powzięcia informacji o istnieniu takiej decyzji, a nadto wbrew zasadzie wnikliwego i szybkiego załatwienia sprawy możliwie najprostszymi środkami. Poza tym strona skarżąca na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentów: – decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. Starosty Polickiego znak [...] Starosty Polickiego zatwierdzającej projekt budowlany linii napowietrznej 15 kV oraz budowy sieci elektroenergetycznej 15 kV przez działkę nr [...] oraz udzielającej stronie skarżącej pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na przebudowie linii napowietrznej 15 kV oraz budowie sieci elektroenergetycznej 15 kV przez działkę [...], – decyzji nr [...] z dnia [...] września 2005 r. Wójta Gminy [...], znak [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na rozbudowie sieci elektroenergetycznej 15 kV i 0,4 kV na terenie działek nr [...] położonych w obrębie geodezyjnym [...] w gminie [...], tzn. budowie stacji transformatorowej 15/0,4 kV, linii kablowych 15 kV i 0,4 kV wraz ze złączami i węzłami kablowymi oraz przebudowie linii 15 kV. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała na dotychczasowy przebieg postępowania oraz przedstawiła szczegółowe uzasadnienie sformułowanych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 521/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. w P. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ odwoławczy trafnie stwierdził, że w sprawie nie przeprowadzono rokowań. Brak wprawdzie normatywnego modelu tego rodzaju czynności, ale należy przyjąć, że ich istota polega na przedstawieniu drugiej stronie, tj. właścicielom nieruchomości konkretnej propozycji (oferty) zawarcia umowy, ale z jednoczesnym podaniem, np. wysokości odszkodowania, za czas korzystania z nieruchomości. Rokowania prowadzone w celu uzyskania zgody na wykonanie planowanych prac powinny też wskazywać na termin ich realizacji, dokładny przebieg, jak i określić czas niezbędny do ich wykonania. Organ odwoławczy zasadnie stwierdził też, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie precyzuje postaci rokowań, ale na ich przebieg powinna wskazywać treść protokołu z podaniem m.in. stanowisk stron, przedmiotu uzgodnień, warunków ugody. Może to być również korespondencja między stronami, jednak tylko w sytuacji, gdy zawiera takie ustalenia. W ocenie organu odwoławczego, w sprawie doszło jedynie do zaproszenia przez inwestora właścicieli działki do rokowań. Zaproszenie to zawierało zastrzeżenie, że niestawiennictwo w określonym terminie będzie traktowane jako brak chęci porozumienia się i nie wyrażenie zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Trafnie zatem organ stwierdził, że takiego zaproszenia nie może utożsamiać z prowadzeniem rokowań. Jedynie wtedy, gdyby strony nie podpisały umowy można by przyjąć, że brak jest zgody właściciela na wykonanie prac na jego nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie istotnie można mówić tylko o zaproszeniu do rokowań, ale nie o ich przeprowadzeniu, zwłaszcza, że właściciele nieruchomości wskazywali na pewne niedobre zaszłości w kontaktach z inwestorem. Tym bardziej inwestor powinien był, jeżeli miał rzeczywistą wolę przeprowadzenia rokowań, tak pokierować ich przebiegiem, by przekonać właścicieli o swoich rzetelnych zamiarach. Nie naruszono też, wbrew temu co twierdzi strona skarżąca art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy zasadnie wskazał, na treść przepisu, która stanowi, że właściwy organ może w drodze decyzji, ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to dokonywane jest zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w sytuacji braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W rozpoznawanej sprawie, pkt 1 decyzji Starosty Polickiego odpowiada treści decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. o warunkach zabudowy, ale nie spełnia to wymogu, o którym mowa w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przy braku planu, następuje zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak trafnie podkreślił organ odwoławczy wykładnia art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie pozwala na przyjęcie innych przesłanek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości niż to, które zostały wskazane w przepisie. Kwestie związane z wydaną w dniu [...] września 2005 r., decyzją Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a mianowicie rozbudowy sieci elektroenergetycznej 15 kV i 0,4 kV na terenie m.in. działki nr [...], obręb [...], w gminie [...] i jej znaczeniem dla rozpoznawanej sprawy, organ odwoławczy nakazał zbadać organowi I instancji przy ponownym prowadzeniu postępowania. Zdaniem organu odwoławczego za uchyleniem decyzji organu I instancji przemawiała również konieczność prawidłowego określenia strony podmiotowej sprawy i rozważenia w związku z tym, czy w sprawie wzięły udział wszystkie uprawnione podmioty. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dotyczy to zwłaszcza pozostałych współwłaścicieli działki nr [...], których zgodę na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości uzyskał inwestor. Co do przeprowadzenia dodatkowych dowodów z dokumentów wskazanych przez stronę skarżącą należy stwierdzić, że art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi daje sądowi takie uprawnienie ale nie obowiązek. Skoro sprawa będzie prowadzona na nowo, to organ winien uwzględnić, wszystkie dostępne dowody, w tym wskazane przez strony. Dlatego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi. E. w P. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a mianowicie: – przepisu art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) poprzez jego błędną wykładnię i wadliwe uznanie, że postępowanie poprzedzające złożenie wniosku do Starosty stanowi zaproszenie do przeprowadzenia rokowań ale nie jest przeprowadzeniem rokowań, pomimo tego że prawidłowa wykładnia tego przepisu uzasadnia wniosek, iż w przedmiotowej sprawie postępowanie skarżącej i właścicieli działek stanowi rokowania i tym samym został spełniony warunek do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, 2) naruszenie przepisów postępowania w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy to jest przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) –Prawo o ustrojów sądów administracyjnych w zw. z art. 136 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez niewykonanie ustawowego obowiązku sprawowania kontroli działalności administracyjnej wyrażające się w zaniechaniu wszechstronnego rozważenia zgodności wydanej decyzji organu administracyjnego z prawem polegające na uznaniu, że postępowanie organu administracyjnego było prawidłowe, pomimo tego że organ administracyjny nie przeprowadził z urzędu dowodów z dokumentów, które stanowiły najprostszy środek do załatwienia sprawy. Na tych podstawach wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2) zasądzenie na rzecz skarżącej od organu administracyjnego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Dla rozpoznania zasadności zarzutów skargi kasacyjnej istotne znaczenie ma to, że zaskarżona decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego z [...] marca 2011 r. została wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 124 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). W skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutu naruszenia art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie podważono zasadności zastosowania art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego reguluje innego rodzaju wadliwość procesową postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ I instancji, która może być usunięta w postępowaniu odwoławczym przez uzupełniające postępowanie dowodowe. Natomiast według art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej do sądu decyzji "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znanej części". Sąd dokonując oceny w pełni zasadnie wywiódł, że zasadniczym elementem stanu faktycznego sprawy ograniczenia, w drodze decyzji, sposobu korzystania z nieruchomości (art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) jest przeprowadzenie rokowań z właścicielami. Sąd dokonał w pełni prawidłowej oceny, czy w sprawie przeprowadzono rokowania z właścicielami. Ocenę tę należy w pełni podzielić. Wyznaczenie terminu spotkania, pod negatywnymi następstwami, bez wskazania przesłanek materialnych rokowań nie można uznać za przeprowadzenie rokowań. Wyklucza to też treść dołączonych oświadczeń, w których z góry wyznaczono zrzeczenie się wszelkich roszczeń. Ten element stanu faktycznego nie mógł zostać uznany za wyjaśniony i ustalony przez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 136 k.p.a. i 12 § 1 k.p.a. Sąd w pełni prawidłowo przeprowadził kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Ograniczenie prawa własności wymaga zastosowania instytucji ochrony tego prawa przez zastosowanie ugodowego załatwienia sprawy, prowadząc rokowania. Stosowanie formy władczej może być następstwem braku skuteczności prowadzonych rokowań. Zasada szybkości postępowania nie może podważać standardów demokratycznego państwa prawa. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.