II OSK 981/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędziowie NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 563/11 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 24 marca 1999 r. nr AB.I.Kr/P-7351-43/99 w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od S. G. na rzecz P. P. kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 563/11 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 24 marca 1999r., nr AB.I.Kr/P-7351-43/99, w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie budynku, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W motywach wyroku Sąd Wojewódzki powoła się na następujący stan faktyczny i ocenę prawną sprawy: Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr 659/95 z dnia 18 września 1995r., znak NB.III-7355-68-147/95, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zw. dalej k.p.a., art. 42 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), zw. dalej ustawą z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), zw. dalej ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz na mocy porozumienia z dnia 20 grudnia 1993r. zawartego między Wojewodą Krakowskim a Prezydentem Miasta Krakowa w sprawie przekazania niektórych zadań i kompetencji z zakresu administracji rządowej do wykonania organom Gminy Kraków (Dz.U. Woj. Małopolskiego nr 2, poz. 5 ze zm. z dnia 31 grudnia 1994r.), nałożył na P. P. - właściciela budynku jednorodzinnego zlokalizowanego na działce, nr ..., obr...., przy ul. K. w . - obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie powyższego obiektu budowlanego wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę i w tym celu przedłożenia: inwentaryzacji architektonicznej powykonawczej, inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, dziennika budowy, protokołów sprawdzeń instalacji, orzeczenia technicznego dotyczącego prawidłowości wykonanych robót budowlanych, oświadczenie kierownika budowy, opinii określającej wpływ istniejącej zabudowy działek nr ... i nr .... - obr....., na przewidywaną zabudowę działki nr ... budynkiem dwurodzinnym, z uwzględnieniem wymogów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa. Takie rozstrzygnięcia wydał w sprawie organ pierwszej instancji uwzględniając stan zaawansowania robót budowlanych przy opisanym w osnowie budynku, po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 lutego 1995r., sygn. akt SA/Kr 108/94 decyzji, znak AN-III-2-XII.WS-7353-89/93, z dnia 5 sierpnia 1995r. i utrzymującą ją w mocy decyzji Wojewody Krakowskiego, znak RP-NB-7351/P/84/93, z dnia 4 listopada 1993r., na podstawie których był on wnoszony. W związku z odwołaniami A. P. i P. P. powyższa decyzja została uchylona decyzją Wojewody Krakowskiego z dnia 6 grudnia 1995r., znak RP.II-7351/76/95/P, na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 138 §2 k.p.a. , jako wydana przedwcześnie, a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie niniejszej wydanie rozstrzygnięcia warunkowane było uprzednim wydaniem decyzji z art. 40 w zw. z art. 103 albo na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, z uwzględnieniem obowiązku uprzedniego zebrania materiału dowodowego w oparciu o art. 77 i 123 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie Prezydent Miasta Krakowa decyzją, nr 688/98, z dnia 19 października 1998r., znak NB.02-7355-30-1288/98/IO, na podstawie art.103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, art. 104 k.p.a. oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz miejskich stref usług publicznych (Dz. U. Nr 141, poz. 692), nałożył na P. P. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce nr ..., Obr..., przy ul. K. w Krakowie. Orzekając o powyższym uznał, że zgodnie z art.103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane należało traktować przedmiotowy budynek, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie administracyjne przed wejściem w życie ustawy, w trybie przepisów obowiązujących w okresie jego realizacji. W takiej zaś sytuacji organ może na podstawie art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Wojewoda Krakowski decyzją z dnia 29 grudnia 1998r., znak NB.I-7351/29/98/Pw, po rozpoznaniu odwołania P. G., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 87 ust. 1, pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa decyzją nr 688/98 z dnia 19 października 1998r., znak NB.02-7355-30-1288/98/IO. Za bezzasadne uznał przy tym zarzuty, że pokrywa się ona z wcześniejszą, uchyloną decyzją z dnia 18 września 1995r. oraz że w sprawie niniejszej należy wydać najpierw decyzje w trybie art. art. 40 w zw. z art. 103 lub też na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Jak wyjaśnił, z treści art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane wynika, że jego zastosowanie jest uzasadnione w przypadku, gdy nie wydano decyzji przewidzianej art. 40 tej ustawy. Natomiast w niniejszym przypadku, kiedy do wykonania pozostały roboty wykończeniowe, czyli niewymagające zezwolenia budowlanego zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie ma uzasadnienia. W ocenie Wojewody Krakowskiego pozostałe zarzuty odwołania, dotyczące zgodności spornego obiektu z przepisami technicznymi, na obecnym etapie postępowania nie były zasadne, gdyż przyjęcie budynku do użytkowania będzie możliwe tylko w przypadku braku takich niezgodności w obiekcie. Następnie Prezydent Miasta Krakowa decyzją, nr 997/98, z dnia 31 grudnia 1998r., znak NB.02-7355-31-1288/98/IO, na podstawie art. 59 ust. 5 w zw. z art. 57 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, art. 104 k.p.a. oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz miejskich stref usług publicznych (Dz. U. Nr 141 poz. 692), po rozpatrzeniu wniosku P. P. z dnia 30 grudnia 1998r. odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ... obr...., przy ul. K. w Krakowie, podając w rozstrzygnięciu, że w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie należy wykonać roboty wykończeniowe oraz instalacje wewnętrzne w terminie do końca grudnia 1999r., a po zakończeniu robót do wniosku o pozwolenie na użytkowanie należy dołączyć: oryginał dziennika budowy, oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonanych robót budowlanych z obowiązującymi przepisami, protokół odbioru wewnętrznej instalacji elektrycznej podpisany przez Zakład Energetyczny lub osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, protokół szczelności wewnętrznej instalacji gazowej podpisany przez Zakład Gazowniczy lub osobę posiadającą uprawnienia budowlane w zakresie instalacji bądź sieci gazowej, oświadczenie uprawnionej osoby o prawidłowości wykonania wewnętrznej instalacji wodociągowo-kanalizacyjnej i centralnego ogrzewania, aktualną opinię kominiarską. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że ostateczna decyzja Wojewody Krakowskiego nałożyła na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce ... obr.... przy ul. K. w K.. Z uwagi na fakt, że realizacja obiektu nie została całkowicie zakończona i budynek w tym stanie nie nadaje się do zamieszkania, uzyskanie pozwolenia na użytkowanie nie było możliwe. W tej sytuacji uznano za uzasadnione nałożenie obowiązku wykonania robót wykończeniowych oraz niezbędnych instalacji wewnętrznych. Po zakończeniu tych prac inwestor winien wystąpić o pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego, załączając wymagane przepisami dokumenty. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. G. podnosząc, że w dniu 9 lutego 1999 r. otrzymał pismo, które zostało nadane w Urzędzie Pocztowym Kraków 77 w dniu 3 lutego 1999r. Koperta sygnowana jest przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego Powiat Grodzki w Krakowie, Rynek Podgórski 2. Przesyłka urzędowa zawierała pismo NB. 02-7355-31-1288/98/IO z dnia 31 grudnia 1998r. z decyzją 997/98. Odwołujący się wskazał, że z dniem 1 stycznia 1999r. weszła w życie reforma ustrojowa państwa i dlatego z dniem 31 grudnia 1998r. winny opuścić wszystkie urzędy wydane przez nie decyzje i postanowienia wynikające z ich właściwości kompetencyjnych, zmieniających się po 1 stycznia 1999r. Zdaniem odwołującego się decyzja 997/98 została wydana w sposób budzący wątpliwości, w ostatnich godzinach 1998r., z uchybieniem powinności wysyłki do zainteresowanych stron. Zostało to dopełnione po dwóch miesiącach, co jest niedopuszczalne i budzi uzasadnienie podejrzenie o antydatowanie terminu. Skarżący zarzucał dalej, że organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę faktu, że decyzja o nałożeniu na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie z 18 października 1998 r., utrzymana w mocy przez organ drugiej instancji, została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Inwestor bowiem wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku wystawionego do tej pory w stanie surowym nielegalnie, a Naczelny Sąd Administracyjny uchylił pozwolenie na budowę. Zawarte w zaskarżonej decyzji pouczenia inwestora, co ma zrobić i jakie ma przygotować dokumenty, aby otrzymał on pozwolenie na użytkowanie budynku, nasuwa wątpliwości co do bezstronności organu. Ponadto, sprawa kontynuacji robót przez inwestora po wyroku NSA z dnia 24 lutego 1995r. wróciła do prokuratury, która ponownie podjęła postępowanie przygotowawcze o naruszenie art. 90 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 24 marca 1999r. znak AB.I.Kr/P-7351-43/99, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Orzekając w ten sposób stwierdził, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostało wydane prawidłowo, gdyż inwestor wystąpił przedwcześnie z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie, nie wypełniając obowiązków określonych w art. 57 Prawa budowlanego. W dniu 31 grudnia 1998r. Prezydent Miasta Krakowa był organem właściwym do wydania zaskarżonej decyzji. Strona otrzymała tę decyzję (wg własnego oświadczenia, gdyż w aktach sprawy brak potwierdzenia odbioru) po 39 dniach, co jest nagannie długim okresem, jednakże nie może skutkować stwierdzeniem o naruszeniu właściwości organów. Zastrzeżenia zgłoszone do rozstrzygnięcia zawartego w ostatecznej decyzji nakładającej na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego nie mogą być rozpatrywane w niniejszym postępowaniu odwoławczym toczącym się w sprawie odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie. Po wyroku NSA z dnia 24 lutego 1995r. organ pierwszej instancji dokonał w dniu 11 lipca 1995r. oględzin budowy budynku realizowanego na podstawie uchylonej decyzji. Zarzut odwołania odnoszący się do ówczesnego zaawansowania budowy i określający je jako stan surowy był w ocenie Wojewody nietrafny, gdyż z protokołu oględzin wynika, że do wykonania pozostały jedynie roboty wykończeniowe. Skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 24 marca 1999r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wniósł S. G.. Skarżący zarzucał, że kwestionowana decyzja nakłada obowiązek wykonania robót wykończeniowych bezzasadnie, gdyż nie można zatwierdzić bryły budynku, która nie odpowiada warunkom określonym w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. Zostało to również wyrażone w wyroku NSA dotyczącym tej budowy, z dnia 24 lutego 1995r. Bryła przedmiotowego budynku wymaga przebudowy, a nie jedynie wykonania robót wykończeniowych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania P. P. wnosił o oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestnika kosztów zastępstwa procesowego. Podnosił, że przedmiotowa sprawa podlega rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, przy czym istotne znaczenie ma fakt, że jeszcze przed wyrokiem NSA z dnia 24 lutego 1995r. budynek został wybudowany w stanie surowym zamkniętym (15 sierpnia 1994r.). W związku z powyższym niemożliwa była już zmiana usytuowania budynku. Nie zachodziły podstawy do zarządzenia rozbiórki budynku i nie mógł mieć w sprawie zastosowania art. 40 Prawa budowlanego, gdyż wymaganego przepisami szczególnymi stanu nie można było uzyskać w wyniku zmian i przeróbek przewidzianych tym przepisem. W tej sytuacji właściwym było zastosowanie art. 42 Prawa budowlanego, z uwzględnieniem ustaleń wynikających z opinii biegłego na okoliczność stopnia naruszenia interesów osoby trzeciej. Uczestnik wskazywał też, że jako inwestor postępuje zgodnie ze wskazaniami kierowanymi do niego przez organy administracji oraz Naczelny Sąd Administracyjny. Następnie podnosił także, że na działce sąsiedniej, z zabudową której związanych jest spór, powstał już budynek mieszkalny. W toku postępowania sądowoadministracyjnego S. G. podał w piśmie z dnia 20 listopada 2008r., że w wyniku zniesienia współwłasności nieruchomości nie jest już właścicielem nieruchomości położonej przy ul. K. w K. (działka nr ..., obr. ...), a jego następcą prawnym jest uczestnik R.G.. S. G. podtrzymał skargę w niniejszej sprawie, co potwierdził dodatkowo w piśmie z dnia 16 grudnia 2008r. Uczestnik R. G., który w sprawie brał udział już uprzednio będąc stroną postępowania administracyjnego, w piśmie z dnia 26 listopada 2009r. akcentował obowiązek organów prowadzenie niniejszego postępowania legalizacyjnego na gruncie przepisów art. 37- 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, przy respektowaniu wiążącej oceny prawnej zawartej wyroku NSA 24 lutego 1995r., co winno skutkować wydaniem nakazu na podstawie art. 40 w celu dostosowania przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem przez dokonanie niezbędnych zmian i przeróbek, tj. obniżenia dachu budynku o 3,5m. Zarzucał, że działania organów administracji publicznej miały na względzie wyłączenie interes inwestora i wbrew jednoznacznym wskazaniom wynikającym z powyższego wyroku oraz z naruszeniem prawa właścicieli działki nr ... ograniczyły się do stworzenia dokumentacji sankcjonującej samowolę budowlaną. Uzasadnieniem dla powyższego nie mogą być koszty poniesione przez inwestora, zwłaszcza wobec faktu, że jego działania były świadome i zamierzone. W celu jak najszybszego przeprowadzenia inwestycji rozpoczął on budowę z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę i przed uprawomocnieniem się decyzji, na własne ryzyko kontynuował ją pomimo toczącego się postępowania odwoławczego, a potem postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Do daty wyrokowania stanowiska stron i uczestników nie uległy zmianie, przy czym na rozprawie dnia 21 czerwca 2011r. S. G. oświadczył dodatkowo, że faktycznie zabudował swoją działkę, ale musiał dostosować się do zabudowy istniejącej już na działce P. P. W sprawie niniejszej po wniesieniu skargi wydano następujące orzeczenia w kwestiach incydentalnych. W dniu 30 sierpnia 1999 r. Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie orzekł postanowieniem do sygn. akt II SA/Kr 907/99 o umorzeniu postępowania z wniosku S. G. dotyczącego wstrzymani wykonania zaskarżonej decyzji, jako bezprzedmiotowego z uwagi na wystąpienie takiego skutku już z mocy prawa na podstawie art. 40 ust. 2 w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Postanowieniem z dnia 29 listopada 2002r., sygn. akt II SA/Kr 907/99, Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie zawiesił postępowanie sądowe z powodu śmierci uczestniczki A. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który stał się właściwy do rozpoznania niniejszej sprawy na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2009r. podjął z urzędu postępowanie, zaś sprawę prowadzono pod sygn. akt. II SA/ Kr 1258/09. Postępowanie sądowoadministracyjne zostało zawieszone ponowie postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2010r., sygn. akt. II SA/ Kr 1258/09, z uwagi na śmierć w jego toku uczestnika W. P.. Postępowanie sądowoadministracyjne zostało podjęte postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2011r., sygn. akt II SA/Kr 1258/09, po uzyskaniu w celach dowodowych akt Sądu Rejonowego dla Krakowa-Podgórza w Krakowie sygn. I Ns 1513/03/P oraz złożeniu przez M. P. dodatkowych wyjaśnień w piśmie z daty 28 lutego 2011r. I tak, z odpisu skróconego aktu zgonu W. P., jak również z takiego dokumentu ze znajdującego się w aktach I Ns 1513/03/P wynika, że wyżej wymieniony zmarł 14 sierpnia 2003r., zaś jego małżonką jest M. P.. Postanowieniem z dnia 17 lutego 2004r., sygn. akt I Ns 1513/03/P wydanym w sprawie z wniosku R. G. przy uczestnictwie A. G., M. P., P. C. P. i D.P. o stwierdzenie nabycia spadku po W. P. wniosek został oddalony. Apelacja od tego postanowienia złożona przez A. G. i R. G. została odrzucona postanowieniem z dnia 22 marca 2004r., sygn. sygn. akt I Ns 1513/03/P, jako wniesiona po upływie ustawowego terminu, zaś zażalenie wnioskodawcy i uczestniczki na to postanowienie oddalono prawomocnym postanowieniem Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2004r., sygn. akt. II Cz 1527/04. Nie są znane motywy oddalenia wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po W. P., albowiem nie sporządzono uzasadnienia postanowieniem z dnia 17 lutego 2004r., sygn. akt I Ns 1513/03/P. Wszelkie zgromadzone w aktach I Ns 1513/03/P dokumenty dotyczące kręgu spadkobierców po W. P., nie wskazują by zmarły pozostawił testament lub spadkobierców ustawowych innych niż żona M. P. oraz dzieci P. P. i D. P.. Stan powyższy pokrywa się z faktami podawanymi w pismach, w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Ponadto, M.P. wyjaśniła w piśmie z dnia 28 luty 2011r., że spadek po W. P. został objęty przez spadkobierców – w tym uczestniczkę, nie wskazując innych niż wyżej wymienieni, uprzednio ujawnieni synowie spadkodawcy. Po podjęciu zawieszonego postępowania niniejsza sprawa została zarejestrowania pod sygn. akt II SA/Kr 563/11, przy czym także po tej dacie do chwili wyrokowania nie ujawniono odmiennego niż dotąd wskazywany kręgu spadkobierców zmarłego W. P. Uwzględniając skargę Sąd Wojewódzki wskazał, że zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydanie z naruszeniem licznych przepisów prawa, zaś wystąpienie stwierdzonych uchybień uzasadnia uchylenie obu kontrolowanych aktów administracyjnych. Sąd Wojewódzki wskazał, że z powołanych na wstępie decyzji oraz przedstawionych akt administracyjnych wynika, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wydanie odpowiedniego rozstrzygnięcia dotyczącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, piętrowego, z mieszkalnym poddaszem, realizowanego przez P.P. na działce nr ... , Obr..., przy ul. K. w K. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 5 sierpnia 1993r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i pozwoleniu na budowę, którą utrzymano w mocy decyzją Wojewody Krakowskiego z dnia 4 listopada 1993r. Obie te decyzje zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 24 lutego 1995r., sygn. akt SA/Kr 108/94 jako wydane przedwcześnie, bez wyjaśnienia w sposób niewątpliwy, czy realizacja budynku o wysokości 11,35 ograniczy zamierzenia budowlane skarżącego S. G. i innych właścicieli nieruchomości sąsiednich. W wyroku tym wskazano na istotne w stanie faktycznym sprawy przepisy prawa, dokonano ich wykładni oraz zawarto zalecenia co do dalszego toku postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy o wydanie pozwolenia na budowę. Powyższy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 24 lutego 1995r., sygn. akt SA/Kr 108/94, w sprawie niniejszej - odmiennej przedmiotowo - ma to znaczenie, że eliminuje od momentu jego wydania na przyszłość ostateczną decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i pozwoleniu na budowę dla przedmiotowego budynku, co nawet przy braku innych, wcześniejszych powodów dla działań organów nadzoru budowlanego otworzyło drogę w sprawie rozstrzygnięcia o legalności robót budowlanych. Zwraca też uwagę na istotne przepisy służące ochronie praw osób trzecich z uwagi na wysokość projektowanego budynku, która przy określonym jego usytuowaniu może mieć wpływ na niedopuszczalne ograniczenie prawa do zabudowy sąsiednich nieruchomości. Zaskarżona w sprawie niniejszej decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Krakowa decyzją z dnia 31 grudnia 1998r. zostały wydane w następstwie rozstrzygnięcia zawartego w ostatecznej decyzji Wojewoda Krakowski decyzją z dnia 29 grudnia 1998r. utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 19 października 1998r., którą nałożono na P. P. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Wady kontrolowanych w niniejszym postępowaniu aktów administracyjnych można podzielić na dwie kategorie, tj. takie, które nie są zależne od poprzednich rozstrzygnięć, oraz takie które są pochodną wad powyższych decyzji wyeliminowanych z obrotu prawnego wcześniej wydanym w dniu 21 czerwca 2011r., nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 526/11. Analizując pierwszą z kategorii wad Sąd Wojewódzki wskazał na treść przepisów powołanych przez organ pierwszej instancji w podstawie rozstrzygnięcia, normujących kwestię udzielenia pozwolenia na użytkowania w dacie wydania kontrolowanych decyzji. W tym kontekście Sąd Wojewódzki wytknął lakoniczność decyzji organu pierwszej instancji, w której nie podano jaką konkretnie decyzją Wojewody Krakowskiego nałożono na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, czy i jakie dokumenty inwestor przedłożył do wniosku o pozwolenie na użytkowanie, oraz na jakiej podstawie stwierdzono, że realizacja obiektu nie została całkowicie zakończona. W decyzji nie zawarto żadnych wyjaśnień dotyczących przyjmowanych podstaw prawnych rozstrzygania. W szczególności, nie są znane przyczyny, dla których stosuje się w sprawie przepisy o pozwoleniu na użytkowanie zawarte w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, a nie art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, jak wynika z decyzji wydanych w toku instancji z zakresu nadzoru budowlanego, poprzedzających bezpośrednio niniejszą. Tak wydana decyzja nie odpowiada zasadniczym wymogom dotyczącym podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Treść wydanego rozstrzygnięcia wskazuje dalej, że do osnowy decyzji wprowadzono elementy, które mogłyby ewentualnie stanowić część uzasadnienia (obowiązek przedstawienia licznych dokumentów). Nadto, samo rozstrzygnięcie, które pomimo odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie nakłada na inwestora obowiązek wykonania w terminie do końca grudnia 1999r. robót wykończeniowych oraz instalacji wewnętrznych nie znajduje podstawy w przepisach. Sąd Wojewódzki wskazał, że w świetle cytowanych uprzednio regulacji oraz uwzględniając treść art. 107 § 1 - 2 k.p.a., jedynie wydając pozytywną decyzję pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego - nie zaś decyzję odmowną - właściwy organ mógł określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych, względnie jeżeli w stwierdził, że obiekt budowlany spełnia warunki, określone w art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie mógł określić termin wykonania tych robót. Powyższe stanowi zatem o naruszeniu tak przepisów prawa materialnego, jak i art. 107 § 1 - 2 k.p.a. Tych wszystkich uchybień nie dostrzegł organ drugiej instancji, wydał decyzję obarczoną analogicznymi wadami, naruszając dodatkowo art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Niezależnie od już sygnalizowanych uchybień w postawie faktycznej rozstrzygnięcia, których wystąpienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, kolejną przesłanką do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 31 grudnia 1998r. jest brak ustaleń w decyzjach co do kręgu stron, czemu towarzyszy brak dokumentów urzędowych dotyczących własności umożliwiających ich prawidłowe określenie. Kwestia stron nie była przedmiotem zarzutów w toku postępowania administracyjnego. Z przedstawionych akt administracyjnych – w tym rozdzielników kontrolowanych decyzji – wynika, że krąg stron był tożsamy z występującym w sprawie o zatwierdzenie projektu realizacyjnego i udzielenie pozwolenia na budowę dla przedmiotowego budynku mieszkalnego. Za stronę niniejszego postępowania administracyjnego była uznawana między innymi A. W., jako właścicielka działki nr ..., sąsiadującej bezpośrednio ze stanowiącą teren inwestycji działką nr ..., obr...., przy ul. K. w K.. W toku postępowania sądowoadministracyjnego, w związku z czynnościami mającymi na celu ustalenie spadkobierców tej uczestniczki, która jak się wydawało pierwotnie zmarła po wniesieniu skargi, uzyskano odpis skrócony aktu zgonu A. W., z którego wynika że zmarła w dniu 9 lutego 1997r., a więc przed wydaniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 31 grudnia 1998r. Strony i uczestnicy niniejszego postępowania nie twierdzili, by byli następcami prawnymi wyżej wymienionej pod jakimkolwiek tytułem Z informacji uzyskanych w toku czynności podejmowanych w postępowaniu sądowym od S. G.oraz od niezgłaszających udziału w sprawie M. K.-W. i G. W. wynika, że jeszcze przed śmiercią A. W. zbyła powyższą nieruchomość S.J., zaś tenże sprzedał ją M. K.-W. i G. W. aktem notarialnym z dnia 7 września 1999r., Rep. A Nr 1356/99. Powołane okoliczności wskazują, że stroną kontrolowanego postępowania administracyjnego i adresatem zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 31 grudnia 1998r. nie mogła być nieżyjąca A. W.. Nadto naprowadzają one, że stroną jako właściciel działki nr ... winien być S. J., który nie został jednak zawiadomiony o postępowanie i w sprawie nie uczestniczył. Fakty ujawnione w postępowaniu sądowoadministracyjnym korespondują ze znanymi stronom i uczestnikom oraz Sądowi z urzędu materiałami zgromadzonymi w aktach administracyjnych dołączonych do sprawy sygn. akt II SA/Kr 564/11. W aktach tych znajduje się oświadczenie P. P. z dnia 2 lipca 1999r., który podał, że według posiadanych przez niego informacji właścicielem działki nr ..., obr. ... jest obecnie S. J., a poprzedni właściciel A. W. nie żyje. Wady zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 31 grudnia 1998r., które mogą być uznane za pochodną poprzednio wydanych w przedmiotowej sprawie z naruszeniem prawa decyzji Prezydenta Miasta Krakowa decyzją z dnia 19 października 1998r. oraz decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia 29 grudnia 1998r. - co do których wyrok wydano wcześniej w dniu 21 czerwca 2011r., sporządzając z urzędu uzasadnienie - przejawiają się w niespójności wydawanych aktów administracyjnych, zaś skutkują niewyjaśnieniem na jakimkolwiek etapie zgodności z przepisami zrealizowanych przez inwestora robót budowlanych oraz nieokreśleniem prawidłowo podstaw prawnych rozstrzygania. Nie jest rzeczą Sądu Wojewódzkiego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia proceduralne stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19 października 1998r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zw. dalej p.p.s.a., przy odstąpieniu dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do przeprowadzenia której zmierzają pozostałe zarzuty skargi. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu, zaś w sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn jest ona niemożliwa. W związku z sygnalizowaną przez skarżącego zmianą stanu prawnego w toku postępowania sądowoadministracyjnego, na skutek której S. G. w dacie orzekania nie był już współwłaścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr 184/1 Sąd Wojewódzki wskazał, że powyższe nie pozbawia go przymiotu strony w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Skierowane do S. G. decyzje, "zaskarżył funkcjonowały bowiem w obrocie prawnym, rodząc określone konsekwencje jeszcze przed zmianą stanu prawnego, co powoduje, że także aktualnie skarżący ma interes prawny w żądaniu dokonania kontroli ich legalności. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego wniósł P. P., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 153 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań do dalszego postępowania zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie -Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 24 lutego 1995 r. określających cel dalszego postępowania, jako "ustalenie możliwości zabudowy działki S. G. m.in. z uwagi na usytuowanie budynku W. P. oraz uszanowaniu zamierzeń samego właściciela działki" i wskazujących przepisy prawa mające zastosowanie w tej sprawie przy braku zabudowy na działce sąsiedniej. Nieuwzględnienie tej oceny wyraża się w stwierdzeniu, że wyrok ten "w sprawie niniejszej odmiennej przedmiotowo - ma to znaczenie, że eliminuje od momentu jego wydania na przyszłość ostateczną decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i pozwoleniu na budowę dla przedmiotowego budynku, co...otworzyło drogę w sprawie rozstrzygnięcia o legalności robót budowlanych". Zmienia to w zasadniczy sposób cel postępowania ustalony wyrokiem Sądu z dnia 24 lutego 1995 r. i wbrew wskazaniom zawartym w tym wyroku dokonuje ponownej oceny kwestii, które były już przedmiotem oceny sądowej i co do których Sąd nie dopatrzył się uchybień; - art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a przez nieuwzględnienie skutków tego, że w dniu wyrokowania nieruchomość należąca uprzednio do S. G. została zabudowana przez nowego właściciela zgodnie z jego zamierzeniami, przy czym nie ustosunkowano się do wniosku uczestnika, że w tej sytuacji nie istnieje już przedmiot ochrony wskazany w powołanym wyżej wyroku, którym była działka niezabudowana, co winno skutkować umorzeniem postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.; - art. 50 § 1 w zw. z art. 32 p.p.s.a przez uznanie, że skarżący S. G. zachował prawa strony, mimo że w toku postępowania sądowego przestał być właścicielem działki nr 184/1, o ochronę której występował z uwagi na skutki dla tej działki wynikające z wybudowania przez P. P. budynku na działce sąsiedniej; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a przez błędne uznanie za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: niezbadanie legalności decyzji organu pierwszej instancji i wprowadzenie do jeje treści elementów, które mogły stanowić część uzasadnienia oraz brak ustaleń w decyzjach co do kręgu stron; - art. 5 p.p.s.a przez nieskuteczne działanie w celu usunięcia przyczyn uniemożliwiających załatwienie sprawy przez ponad 12 lat. Wskazując na te zarzuty P.P. wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom. Najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. polegający na przyjęciu przez Sąd Wojewódzki, iż skarżący S. G. zachował prawa strony, mimo że w toku postępowania sądowego przestał być właścicielem działki nr ..., o ochronę której występował. Zarzut ten okazał się trafny, a jego zasadnie wywiedziona podstawa usprawiedliwia uchylenie zaskarżonego wyroku. Odnosząc się do wymienionego wyżej zarzutu należy stwierdzić, że stosownie do brzmienia art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Przewidziana w tym przepisie legitymacja skargowa stanowi nową kategorię interesu prawnego w prawie administracyjnym. Istotą tej legitymacji skargowej jest uprawnienie podmiotu, którego prawa są naruszone do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie ... s. 122 i 123 a także glosa J. Zimmermanna do postanowienia NSA z dnia 19 sierpnia 2004 r. sygn. akt OZ 340/04, OSP 2005, z. 4, poz. 51 s. 21). Przedmiotem sprawy rozpoznawanej przez Sąd Wojewódzki była skarga S. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 24 marca 1999 r., nr AB.I.Kr/P-7351-43/99, w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie budynku, ochrony zaś swoich praw skarżący upatrywał w utrudnieniach w realizacji własnych zamiarów inwestycyjnych na terenie swojej działki (sąsiedniej). Nie jest w sprawie sporne, że S. G., już po wniesieniu skargi do Sądu Wojewódzkiego powiadomił ten Sąd, że utracił tytuł prawny do swojej działki i wskazał na swojego syna jako następcę prawnego w odniesieniu do tej działki. Okazało się zatem w toku rozpoznawania sprawy sądowej, że skarżący S. G. nie jest już właścicielem nieruchomości położonej przy ul. K. w K. (nr ... obr. ...), tak bowiem wynika z pisma z dnia 30 września 2008 r. w którym oświadcza, że w wyniku zniesienia współwłasności jego następcą prawnym jest R. G., który jest osobą bezpośrednio zainteresowaną i do niego należy ostateczna decyzja w kwestii kontynuowania postępowania sądowoadministracyjnego. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, iż charakter niniejszej sprawy i zakres rozstrzygnięcia zobowiązywały Sąd Wojewódzki do zbadania, czy skarżący zachował legitymacje do uczestniczenia w postępowaniu przed sądem. Opierając się na wykładni systemowej należy podzielić wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie pogląd zgodnie, z którym pojęcie "interes prawny" użyty w art. 50 § 1 p.p.s.a. obejmuje swoim zakresem pojęcie interesu prawnego w znaczeniu materialnoprawnym, a nie procesowym, a zatem wynikać on musi, podobnie jak w przypadku interesu, o którym mowa w art. 28 k.p.a., z przepisów prawa materialnego odnoszącego się do praw lub obowiązków podmiotów uczestniczących w postępowaniach publicznoprawnych. Warunkiem koniecznym do występowania podmiotu, jako strony postępowania, jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku związanego z prowadzonym postępowaniem, albo żądanie przez podmiot czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wspomniany interes prawny musi być indywidualnym interesem strony postępowania i dotyczyć jej bezpośrednio. Może być to norma należąca do jakiejkolwiek gałęzi prawa - także do prawa cywilnego, a w szczególności może to być norma wywodzona z art. 140 k.c., ustanawiającego prawo własności i jego gwarancje, o ile norma publicznoprawna mająca zastosowanie w sprawie administracyjnej wiąże się z prawem własności określonego podmiotu. Konieczność oparcia interesu prawnego o obowiązującą normę porządku prawnego oznacza jednocześnie, że interes ten nie może mieć charakteru pochodnego i nie może być wywodzony z jakiejkolwiek czynności prawnej. Wynika stąd jednoznacznie, a kwestia ta jest w doktrynie i w orzecznictwie bezsporna, że ograniczone prawa rzeczowe, w tym użytkowanie, nie mogą być podstawą dla interesu prawnego w prawie administracyjnym. W postępowaniu sądowoadministracyjnym mają zastosowanie przepisy p.p.s.a., a nie przepisy kodeksu postępowania cywilnego, nie można zatem przyjąć, że zbycie w toku sprawy rzeczy lub prawa, objętych sporem, nie ma wpływu na dalszy bieg sprawy jak to stanowi art. 192 pkt 3 k.p.c. Z tego powodu Sąd Wojewódzki, stwierdzając w treści zarządzenia z dnia 3 grudnia 2008 r., że utrata przez S. G. prawa własności nieruchomości nie ma wpływu na pozostawanie stroną postępowania błędnie wezwał go do ostatecznego zajęcia stanowiska w sprawie, przez to czy skargę popiera, czy ją cofa. Błędnie też Sąd Wojewódzki stwierdził brak po stronie R. G. legitymacji do wniesienia skargi i jej popierania, czego nie można było zastąpić uczestniczeniem tego podmiotu w postępowaniu sądowym, lecz w innym charakterze niż skarżący Nie do przyjęcia jest sytuacja, w której wbrew woli obecnego właściciela nieruchomości kontynuowane byłoby postępowanie sądowe dotyczące jego interesu prawnego z woli osoby, która tego interesu już nie posiada. Z tych tez powodów przedwczesne byłoby orzekanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w merytorycznej warstwie sprawy, w tym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Badając legitymację skargową R. G. Sąd Wojewódzki winien zwrócić się do niego o przedstawienie dokumentu potwierdzającego nabycie nieruchomości położonej przy ul. K. w K. (nr ..., obr. ...) z jednoczesnym zapytaniem, czy jako następca prawny S. G. podtrzymuje skargę przez niego wniesioną. Mając powyższe na uwadze Sąd Wojewódzki ponownie rozpoznając sprawę uwzględni ocenę prawną i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie z mocy art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądził od skarżącego na rzecz strony wnoszącej skargę kasacyjną zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, które sprowadzają się do wpisu od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym.