I OSK 463/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Lech (spr.), Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 600/11 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Wojewody Łódzkiego` z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1) oddala skargę kasacyjną, 2) oddala wniosek M. S. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 600/11, po rozpoznaniu skargi B. S. uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], w przedmiocie odmowy udzielenia bonifikaty od ustalonej opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W uzasadnieniu Sąd podał następujący stan sprawy: Prezydent Miasta Łodzi, decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, ust. 1 a), 2 i 3, art. 4 ust. 1, 2, 6, 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2005 r., nr 175, poz. 1459 ze zm.) orzekł o: 1) przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w Łodzi, przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr 161, w obrębie B-6 o powierzchni 0,0647 ha, uregulowanej w księdze wieczystej [...], w której jako właściciel gruntu wpisany jest Skarb Państwa, a jako użytkownicy wieczyści wpisani są B. J. S., córka Z. i Z. oraz M. R. S., syn Z. i H., pozostający we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, oboje zamieszkali w Łodzi, ul. [...]; 2) ustaleniu opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w wysokości 26.300,00 zł (słownie: dwadzieścia sześć tysięcy trzysta złotych); 3) odmowie udzielenia 90% bonifikaty od opłaty ustalonej w punkcie 2. Ustaloną opłatę za przekształcenie w kwocie 26.300,00 zł organ rozłożył na raty na okres 20 lat, wskazując że jest ona płatna w 20 równych ratach rocznych w wysokości 1.315,00 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że B. i M., małżonkowie S. wnioskowali o udzielenie 90% bonifikaty od opłaty za przekształcenie, ze względu na dochód przypadający na jednego członka rodziny. Prezydent Miasta Łodzi uznał jednakże, iż nie spełniają oni kryterium dochodowego do udzielenia bonifikaty od opłaty za przekształcenie, gdyż miesięcznym dochodem przypadającym na osobę w rodzinie w drugim półroczu roku 2007 była kwota 3.201,07 zł, która to kwota przekracza przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w tym okresie, ogłoszone przez Prezesa GUS, które wynosiło 2.417,63 zł (M. P. z 2008r. Nr 16, poz. 181). Od tej decyzji odwołanie wnieśli M. S. i B. S. wskazując, że organ nie odliczył prawidłowo kosztów uzyskania przychodu, przez co został zawyżony dochód rodziny, a to zaowocowało nie przyznaniem 90% bonifikaty. Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] marca 2011r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 25 czerwca 2010 r. Na tę decyzję B. i M. S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie i podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 600/11, uchylając decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] czerwca 2010 r. wskazał, że dochód dla potrzeb ustalenia przesłanek udzielenia bonifikaty należy ustalać w oparciu o zasady wynikające z ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728, ze zm.). W ocenie Sądu nie istnieją podstawy, aby z powodu braku definicji ustawowej pojęcie dochodu na jednego członka rodziny interpretować odmiennie od zasad ustalania dochodu na użytek pomocy społecznej. Zdaniem Sądu organy dopuściły się naruszenia przepisu art. 5a wprowadzonego ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 206, poz. 1590) poprzez jego niezastosowanie, a tym samym przyjęcie sposobu liczenia dochodu na podstawie przepisów ustawy o podatku dochodowym, która nie ma zastosowania w tej sprawie. Wobec tego Sąd uznał, iż organy obu instancji naruszyły art. 4 ust. 8 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania w prawo własności nieruchomości z powodu dowolności stanowiska o braku przesłanek do przyznania skarżącym bonifikaty uznaniowej, bowiem ustaliły dochód skarżących w oparciu o przepisy ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Sąd wskazał, że art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 5 listopada 2009 r. stanowi, iż w sprawach wszczętych i niezakończonych, prowadzonych na podstawie przepisów ustawy o przekształceniu, w brzmieniu dotychczasowym, w przypadkach, w których istnieje konieczność podjęcia nowych zarządzeń lub uchwał uwzględniających przepisy wprowadzone niniejszą ustawą, organ zawiesza postępowanie do czasu podjęcia tych zarządzeń lub uchwał. Sąd podkreślił, że regulacja ta powtórzona została przepisem art. 5 ust. 2 kolejnej nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. Oznacza to – w ocenie Sądu pierwszej instancji – że w każdym wypadku organ administracji zobligowany jest do zawieszenia postępowania, o ile wojewoda nie wydał zarządzenia określającego w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. W niniejszej zaś sprawie nie wiadomo, czy i kiedy Wojewoda Łódzki wydał zarządzenie określające warunki udzielenia i wysokość bonifikat, wobec czego uzasadnione jest przypuszczenie, że organy administracji przeoczyły treść powołanego art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 5 listopada 2009 r. Sąd pierwszej instancji uznał zatem, że odmowa przyznania skarżącym bonifikaty z przyczyn wskazanych w motywach zaskarżonej decyzji – bez odniesienia się do zasad udzielania tych bonifikat, określonych w zarządzeniu wojewody – narusza zasady uznania administracyjnego, a w konsekwencji jest przedwczesna. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną złożył Wojewoda Łódzki, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 4 ust. 8 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania w prawo własności nieruchomości, polegające na przyjęciu niewłaściwej interpretacji pojęcia "dochodu" przy udzielaniu bonifikaty, to jest ustalaniu sposobu obliczania wysokości dochodu miesięcznego osiąganego na jednego członka rodziny w gospodarstwie domowym na podstawie przepisów o pomocy społecznej; 2) art. 4 ust. 7 i 11 powołanej wyżej ustawy, polegające na przyjęciu założenia o konieczności wydania przez wojewodę zarządzenia o charakterze generalnym w sprawie udzielanych bonifikat przewidzianych w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości udzielanych w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na okoliczność tego, że Sąd pierwszej instancji przyjął niewłaściwą interpretację pojęcia "dochodu" przy udzieleniu bonifikaty. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. S. i M. S. wnieśli o jej oddalenie w całości oraz o całkowite zwolnienie z kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do zasadności odmowy udzielenia bonifikaty na podstawie art. 4 ust. 8 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz tego, jaką definicję "dochodu" należy przyjąć przy ustalaniu dochodu na jednego członka rodziny na użytek udzielenia bonifikaty przewidzianej w tym przepisie. W niniejszej sprawie – z uwagi na brak w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości definicji pojęcia "dochód" – skarżący kasacyjnie organ za zasadne uznał ustalenie dochodu małżonków B. i M. S. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2010 r., Nr 51, poz. 307). Na podstawie przepisów tej ustawy organ wyliczył, że miesięcznym dochodem przypadającym na osobę w rodzinie w drugim półroczu roku 2007 była kwota 3.201,07 zł, która to kwota przekracza przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w tym okresie, które wynosiło 2.417,63 zł. Natomiast Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku uznał, że zasadnym było wyliczenie dochodu z uwzględnieniem uregulowania zawartego przepisach ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i ze stanowiskiem tym należy się zgodzić. Wskazać należy, że art. 4 ust. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w dacie wydania zaskarżonej decyzji miał następujące brzmienie: "Osobie fizycznej, której dochód miesięczny na jednego członka rodziny w gospodarstwie domowym nie przekracza przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za ostatnie półrocze roku poprzedzającego rok, w którym wystąpiono z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, organ właściwy do wydania decyzji udziela, na jej wniosek, 90 % bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1, jeżeli nieruchomość jest zabudowana na cele mieszkaniowe albo przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę". Wskazać należy, że ustawa z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (która weszła w życie z dniem 7 stycznia 2010 r.) zmieniła ustawę z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Przepis art. 5 ustawy nowelizującej z 2009 r. stanowi, iż w sprawach wszczętych i niezakończonych, prowadzonych na podstawie przepisów ustawy o przekształceniu, w brzmieniu dotychczasowym, w przypadkach, w których istnieje konieczność podjęcia nowych zarządzeń lub uchwał uwzględniających przepisy wprowadzone niniejszą ustawą, organ zawiesza postępowanie do czasu podjęcia tych zarządzeń lub uchwał. Zaznaczyć trzeba, iż regulacja ta powtórzona została przepisem art. 5 ust. 2 kolejnej nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. Powyższe oznacza, że w każdym wypadku organ administracji zobligowany jest do zawieszenia postępowania, o ile wojewoda nie wydał zarządzenia w trybie art. 4 ust. 11a ustawy, określającego w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Zatem o ile organ administracji może udzielić bonifikaty na podstawie art. 4 ust. 7 ustawy o przekształceniu, co oznacza działanie na zasadzie tak zwanego uznania administracyjnego, to nie jest możliwe wydanie ani decyzji pozytywnej dla strony, ani decyzji odmownej przed wydaniem zarządzenia wojewody jako aktu o charakterze generalnym. Wobec tego uznać należy, że w niniejszej sprawie organy przeoczyły treść powołanego art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 5 listopada 2009 r. Tym samym uznać należy, że odmowa przyznania bonifikaty z przyczyn wskazanych w zaskarżonej decyzji – bez odniesienia się do zasad udzielania tych bonifikat, określonych w zarządzeniu Wojewody Łódzkiego, narusza zasady uznania administracyjnego i w konsekwencji jest przedwczesna. Wskazać należy, że ustawa nowelizująca z 2009 r. wprowadziła do ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przepis art. 5a, który stanowi: "Przepisy niniejszej ustawy stosuje się z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej." Ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. nr 59, poz. 404 ze zm.), przez pomoc publiczną określa pomoc państwa spełniającą przesłanki określone w art. 87 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, czyli wszelką pomoc przyznawaną przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, w tym pomoc o charakterze socjalnym przyznawaną indywidualnym konsumentom. W prawie polskim taką pomocą publiczną jest pomoc społeczna. Stąd też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wobec takiego odesłania ustawowego, dochód dla potrzeb ustalenia przesłanek udzielenia bonifikaty należy ustalać w oparciu o zasady wynikające z ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728, ze zm.). Należy bowiem uznać, iż nie istnieją podstawy, aby z braku definicji ustawowej pojęcie dochodu na jednego członka rodziny interpretować odmiennie od zasad ustalania dochodu na użytek pomocy społecznej. Takie rozumowanie zdaje się też potwierdzać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie o sygn. akt K 9/08. Podkreślić należy, iż ustawa o pomocy społecznej zawiera definicję legalną dochodu, posługuje się pojęciem dochodu na jednego członka rodziny, zaś samo kryterium dochodowe musi stanowić pojęcie obiektywne, w przeciwnym bowiem wypadku każda osoba ubiegająca się o bonifikatę mogłaby inaczej oceniać swoje dochody. W konsekwencji dochód w rozumieniu art. 4 ust. 8 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości należy kwalifikować wg tych samych zasad, które wynikają z art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Dochód podmiotów, które nie prowadzą pozarolniczej działalności gospodarczej, należy ustalać zgodnie z treścią art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Wobec powyższego uznać należy, iż organy obu instancji naruszyły art. 4 ust. 8 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania w prawo własności nieruchomości z powodu dowolności stanowiska o braku przesłanek do przyznania skarżącym bonifikaty uznaniowej, bowiem ustaliły dochód skarżących w oparciu o przepisy ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Wobec tego stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok nie narusza przepisów obowiązującego prawa. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że organy administracyjne rozpatrując sprawę ponownie muszą wziąć pod uwagę, że nastąpiła zmiana stanu prawnego. Mianowicie, na podstawie art. 2 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110) uchylony został ust. 8 w art. 4 ustawy o przekształceniu z 2005 r., a zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z 28 lipca 2011 r. "W sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzonych na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 2, stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 2 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", czyli nowy stan prawny, w którym zupełnie inaczej niż dotychczas określone zostało prawo do bonifikaty za przekształcenie użytkowania wieczystego we własność. Podkreślić też należy, że art. 5 ust. 2 powołanej wyżej ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. stanowi, iż w każdym wypadku organ administracji zobligowany jest do zawieszenia postępowania, o ile wojewoda nie wydał zarządzenia w trybie art. 4 ust. 11a ustawy, określającego w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Zatem o ile organ administracji może udzielić bonifikaty na podstawie art. 4 ust. 7 ustawy o przekształceniu, co oznacza działanie na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, to nie jest możliwe wydanie ani decyzji pozytywnej dla strony, ani decyzji odmownej przed wydaniem zarządzenia wojewody jako aktu o charakterze generalnym. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny. na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.