I OSK 1844/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Anna Lech del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 627/11 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 627/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej [...], działając na podstawie art. 101 ust. 5 w zw. z art. 92 ust. 1 i art. 93 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 r. ze zm.), § 2, § 5 ust. 1 i § 15 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 99, poz. 898 ze zm.), decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], przydzielił [...] J. L. lokal mieszkalny nr [...] w K., przy ul. [...], tj. w miejscowości pobliskiej, składający się z 3 pokoi mieszkalnych, przy przydziale którego uwzględniono członków rodziny funkcjonariusza uprawnionych do wspólnego zamieszkiwania. W uzasadnieniu organ wskazał, iż J. L. w dniu [...] marca 2005 r. wystąpił z wnioskiem o przydział lokalu mieszkalnego, a w związku z tym, że spełniał on wszystkie kryteria określone rozporządzeniu, a [...] Oddział Straży Granicznej posiadał wolne lokale mieszkalne, postanowiono przydzielić mu lokal. W odwołaniu skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji. Podniósł, że jest w trakcie budowy domu jednorodzinnego w B., tj. w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby. [...] lutego 2011 r. zamierza oddać budynek do użytku. Tym samym przestanie spełniać warunki określone w § 2 rozporządzenia w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych. Komendant Główny Straży Granicznej, na podstawie art 92 ust. 1 i art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 r. ze zm.) w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm.), decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wyjaśnił, że J. L. posiada prawo do 4 norm zaludnienia, co zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm.), odpowiada lokalowi o powierzchni mieszkalnej od 28 m2 do 40 m2. Wskazał, że na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z normy tej wynika obowiązek Straży Granicznej do przydzielenia funkcjonariuszowi lokalu z zasobów, o których mowa w art. 94 ust. 1 ustawy. Natomiast zgodnie z § 5 i 6 ww. rozporządzenia, funkcjonariuszowi w służbie stałej przydziela się na jego pisemny wniosek lokal o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej liczbie przysługujących mu norm zaludnienia. W ocenie organu odwoławczego, prowadzenie przez funkcjonariusza budowy domu jednorodzinnego nie stanowi przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zdaniem Komendanta Głównego, uprawnienia zawarte w rozdziale 12 ustawy o Straży Granicznej służą nie tylko ochronie interesów funkcjonariuszy, ale również realizacji celów ogólnospołecznych. Organ podkreślił, że funkcjonariusz nie musi przyjąć i zasiedlać przydzielonego mu lokalu mieszkalnego, jednak jego subiektywny wybór nie może przesądzać o zgodności lub niezgodności z obowiązującymi przepisami decyzji realizującej przysługujące mu prawo do lokalu mieszkalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. L. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej i umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego w zakresie przydzielenia wnioskodawcy lokalu mieszkalnego. Skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 maja 2008 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariusza Straży Granicznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 96, poz. 617) na skutek ich błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania, wyrażających się w przydzieleniu skarżącemu lokalu mieszkalnego, w sytuacji gdy w celu zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych podjął on budowę domu jednorodzinnego, złożył w okresie postępowania dotyczącego przydziału lokalu wniosek o dofinansowanie budowy tego domu i przedłożył potwierdzenie przyjęcia wybudowanego przez niego domu do użytkowania. W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że istota sprawy sprowadzała się do ustalenia, czy organ wydając skarżoną decyzję uwzględnił przesłanki wskazane w przepisach regulujących materię przydziału lokali mieszkalnych funkcjonariuszom Straży Granicznej, tj. art. 92 ustawy o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997) i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 99, poz. 898). Sąd wskazał, iż istnieją dwie przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest przyznanie lokalu mieszkalnego: - zainteresowany przydziałem lokalu musi złożyć pisemny wniosek o jego przydział, artykułując w ten sposób swoją wolę, - wnioskodawca musi być funkcjonariuszem Straży Granicznej w służbie stałej. W ocenie Sądu, prawodawca przesądził więc, że decydujące znaczenie w omawianej materii ma wola funkcjonariusza. Lokal mieszkalny można bowiem przyznać tylko osobie, która wyraża taką chęć. Odnotował, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka w postaci woli funkcjonariusza przyznania mu lokalu mieszkalnego. Treść odwołania wskazuje na to, iż strona odwołała w sposób skuteczny swoje wcześniejsze oświadczenie woli wyrażone we wniosku o przyznanie lokalu mieszkalnego. Nadto, Sąd dopatrzył się w działaniu organu pierwszej instancji cech świadczących o naruszeniu normy art. 77 § 1 K.p.a. W sytuacji, gdy zasadnicze elementy materiału dowodowego w sprawie zostały zebrane w oparciu o wniosek strony złożony przed kilkoma laty, obowiązkiem organu było zweryfikowanie stanu faktycznego i jego zaktualizowanie. Organ winien sprawdzić, czy upływ czasu nie wpłynął na zmianę stanowiska strony. W przeciągu kilkuletniego okresu czasu mogły bowiem nastąpić zmiany rzutujące na stan faktyczny sprawy. Stąd, nie czyniąc nowych ustaleń faktycznych przed wydaniem decyzji, organ naruszył normę art. 77 § 1 K.p.a. Skargę kasacyjną złożył Komendant Główny Straży Granicznej. Zaskarżył wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zarzucił: - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 92 ust.1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz.675 ze zm.) w związku z § 2 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz.898 ze zm.) przez ocenę nieprawidłowego ich zastosowania przez organy Straży Granicznej; - naruszenie przepisów postępowania: art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. i § 6 rozporządzenia przez bezzasadne przyjęcie, iż wydanie decyzji administracyjnej o przydziale skarżącemu lokalu mieszkalnego nastąpiło mimo odwołania przez skarżącego wcześniejszego oświadczenia woli wyrażonego we wniosku o przyznanie lokalu mieszkalnego, czym naruszono przepis art. 77 § 1 K.p.a., a także w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej nakazującej ustalanie przez organ Straży Granicznej okoliczności wpływających na zmianę woli strony oraz pominiecie oceny zarzutu skarżącego rażącego naruszenia § 1 ust.1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariusza Straży Granicznej (Dz. U. Nr 96, poz.617). W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. L. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie okoliczności określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a. nie zachodzą. Odniesienie się do podstaw kasacji rozpocząć należy od uwagi, że w sprawie nie było podstaw do stosowania przepisu § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariusza Straży Granicznej (Dz. U. Nr 96, poz.617). Przedmiotem sprawy administracyjnej był przydział lokalu funkcjonariuszowi Straży Granicznej na podstawie art. 92 ust.1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz.1997 ze zm.) oraz § 15 ust.1 pkt 3, § 2 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz.898 ze zm.). Na uboczu odnotować trzeba, chociaż nie ma to w sprawie istotnego znaczenia, niedokładności w sformułowaniach skargi kasacyjnej. Po pierwsze, przepis § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariusza Straży Granicznej nie jest podzielony na jednostki redakcyjne. Przywołanie § 1 ust.1 było zatem nieprawidłowe. Po drugie, w trakcie postępowania administracyjnego punktem odniesienia dla organów był tekst ustawy o Straży Granicznej opublikowany w 2005 r., a nie w 2011 r. Istoty sporu dotykają następne, powiązane ze sobą, zarzuty proceduralne skargi kasacyjnej – naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. - poprzez bezzasadne przyjęcie przez Sąd, że wydanie decyzji o przydziale nastąpiło po cofnięciu oświadczenia woli wyrażonego we wniosku i poprzez niewskazanie w uzasadnieniu podstawy prawnej nakazującej ustalanie przez organ Straży Granicznej okoliczności wpływających na zmianę woli strony. Ocena zasadności tych zarzutów musi być poprzedzona krótką charakterystyką uprawnienia ustanowionego w art. 92 ust.1 ustawy o Straży Granicznej. W myśl tego przepisu funkcjonariuszowi przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Odnotowując kontrowersje wokół możliwości cofnięcia przez funkcjonariusza oświadczenia o rozwiązaniu stosunku służbowego (patrz: uchwała NSA z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. akt I OPS 4/11, ONSA i wsa 2012/2/20 i uzasadnienie zdania odrębnego sędzi Barbary Adamiak), zauważyć trzeba, że korzystanie przez funkcjonariusza Straży Granicznej z przydzielonego lokalu mieszkalnego nie wynika ze stosunku prawnego z zakresu prawa cywilnego. Prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego ma charakter publicznoprawnego uprawnienia funkcjonariusza w służbie stałej. Wynika ono z ustawy. W przeciwieństwie do rozwiązania stosunku służbowego, oświadczenie funkcjonariusza nie jest materialnym wymogiem zawiązania się stosunku korzystania z lokalu mieszkalnego. Prawo to realizuje się w drodze administracyjnej decyzji o przydziale (art. 101 ust. 5 ustawy o Straży Granicznej), a nie w drodze czynności prawnej z zakresu prawa cywilnego. Warunkiem wydania decyzji o przydziale jest pisemny wniosek funkcjonariusza (§ 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych). Prawo do korzystania z lokalu ustaje na skutek decyzji o opróżnieniu lokalu (art. 99a i art. 101 ust. 5 ustawy o Straży Granicznej oraz § 7 ust.1 powołanego rozporządzenia), a nie na skutek rozstrzygnięcia sądu powszechnego, przewidzianego dla rozwiązania stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu pozostającego w zarządzie jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (art. 101 ust.2 i 4 ustawy o Straży Granicznej). Jak z tego wynika, stosunki prawne , których przedmiotem jest korzystanie z lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji Straży Granicznej mają charakter cywilnoprawny w przypadkach wskazanych w ustawie, a do tych przypadków nie zalicza się korzystanie z lokalu przez funkcjonariusza Straży Granicznej na podstawie administracyjnej decyzji o przydziale. Nie ma podstaw, aby do takiego stosunku prawnego stosować instytucje materialnego prawa cywilnego (por: Tadeusz Kuczyński [w:] "System prawa administracyjnego. Stosunek służbowy. Tom 11", red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, C. H. Beck 2011, s. 390). Wypowiedź funkcjonariusza skierowana do organu wyrażająca wolę otrzymania przezeń mieszkania nie jest więc oświadczeniem woli kształtującym stosunek prawny (por. Stanisław Rudnicki [w:] S. Dmowski, S. Rudnicki "Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga pierwsza. Część ogólna", LexisNexis 2011, s. 262), ale prośbą o przyznanie publicznoprawnego uprawnienia przysługującego funkcjonariuszowi Straży Granicznej, czynnością procesową z zakresu postępowania administracyjnego. W konsekwencji, złożenia oświadczenia o wycofaniu prośby nie można oceniać w kategoriach odwołania oświadczenia woli. Jest to natomiast wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 1 K.p.a. Zauważając, że nie ma podstaw do wszczynania postępowania o przydział lokalu z urzędu, stwierdzić należy, że w sprawach wszczynanych na wniosek jednostka rozporządza swoim prawem (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C. H. Beck 2011, s. 290; Roman Hauser "Wszczęcie postępowania administracyjnego", Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 1998/1/s. 5). W razie braku wniosku postępowania w sprawie uprawnień strony nie może być wszczęte. O ile zaś do wszczęcia takiego postępowania dojdzie, należy uzyskać zgodę strony. W przypadku nieuzyskania zgody strony, jak wprost wynika z art. 61 § 2 K.p.a., postępowanie należy umorzyć. W razie cofnięcia wniosku złożonego przez stronę organ ma obowiązek umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 2 K.p.a. Przepis ten uzależnia umorzenie postępowania od braku sprzeczności z interesem społecznym. Wracając jednak do zasady, według której jednostka sama rozporządza swoim prawem, przyjąć należy, że cofnięcie wniosku wszczynającego postępowanie o przyznanie uprawnień skutkuje umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 2 K.p.a. (por. Grzegorz Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II", LEX 2010, komentarz do art. 105, pkt II.1; Zbigniew R. Kmiecik "Instancja i tryb postępowania administracyjnego a prawo strony do żądania jego umorzenia", Samorząd Terytorialny 2008/5/s.62-63). Konieczność umorzenia postępowania występuje także wówczas, gdy strona wycofa wniosek w trakcie postępowania odwoławczego (por. Grzegorz Łaszczyca, op. cit., komentarz do art. 105, pkt II.2). Taka sytuacja procesowa wystąpiła w niniejszej sprawie. Z treści odwołania jednoznacznie wynikało, że odwołujący się wniósł o uchylenie decyzji o przydziale lokalu, wskazując, że wkrótce przestanie spełniać warunki określone w rozporządzeniu w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych. Należało zatem uznać, że cofa wniosek o przydział lokalu. Trafnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że zaskarżona decyzja została wydana w warunkach braku wniosku i naruszała przepis § 6 rozporządzenia w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych. Dodać trzeba natomiast, że nie znajduje potwierdzenia teza o naruszeniu przez organy administracyjne art. 77 § 1 K.p.a. W ogóle, zagadnienie istnienia wniosku nie należy do zakresu postępowania dowodowego, ale do problematyki czynności procesowych dokonywanych przez strony. Wspomniane uchybienie Sądu pierwszej instancji nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. W związku z argumentacją stron odnoszącą się do kwestii pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, podkreślić należy, że pomoc ta nie była przedmiotem niniejszej sprawy. Wpływ rezygnacji funkcjonariusza Straży Granicznej, z przydzielonego decyzją organu pierwszej instancji lokalu mieszkalnego, na przysługiwanie takiemu funkcjonariuszowi pomocy finansowej, o której mowa w art. 98 ust.1 ustawy o Straży Granicznej, może być oceniony w odrębnym postępowaniu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- 1