II OSK 1963/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 5 października 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wa 64/11 umarzającego postępowanie sądowe w sprawie ze skargi L.W. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie w całości. Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wa 64/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi L.W. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 340 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Orzeczenie to zostało wydane w następującym wskazanym przez Sąd I instancji stanie faktycznym i prawnym: L.W. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 10 maja 2010 r. o udostępnienie ze zbioru PESEL danych adresowych. Po przekazaniu przez Sąd w/w skargi organowi (data wpływu do organu 23 marca 2011 r.), Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przesłał ją wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy do Sądu, informując, iż pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. udostępniono żądane przez skarżącego dane ze zbioru PESEL. Pismo z dnia [...] kwietnia 2011 r. zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego w dniu 14 kwietnia 2011 r. Zgodnie z zarządzeniem z dnia 29 kwietnia 2011 r. Sąd wezwał pełnomocnika skarżącego do złożenia oświadczenia czy w związku z udostępnieniem przez organ danych adresowych podtrzymuje on skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia tego wniosku, czy też ją cofa. Pismem z dnia 12 maja 2011 r. skarżący podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że przedmiotowe postępowanie należy umorzyć jako bezprzedmiotowe, albowiem organ uznał wniesioną skargę. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że w rozpatrywanej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 10 maja 2010 r. Jak wynika z informacji zawartych w odpowiedzi na skargę oraz ze znajdujących się w aktach dokumentów, organ po wniesieniu przez skarżącego skargi na bezczynność, rozpoznał w dniu [...] kwietnia 2011 r. przedmiotowy wniosek, informując stronę, iż osoba, adresu której żądał skarżący aktualnie nie posiada adresu zameldowania na pobyt stały ani czasowy trwający ponad trzy miesiące. Organ wskazał nadto adres ostatniego zameldowania tej osoby. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że skoro w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, a następnie w związku ze złożeniem skargi na bezczynność rozstrzygnął sprawę zainicjowaną wnioskiem strony, to tym samym uwzględnił skargę na bezczynność w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a.. Przepis ten stanowi, że organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. W takim wypadku, w ocenie Sądu, postępowanie sądowe w sprawie ze skargi na bezczynność organu winno ulec umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 161 § 1 w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a., orzekł o umorzeniu postępowania sądowego. Zaś o zwrocie kosztów postanowiono na mocy art. 201 § 1 oraz art. 205 § 2 powołanej ustawy. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wywiódł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 54 § 3 p.p.s.a. poprzez uznanie, że organ do dnia wniesienia skargi pozostawał w bezczynności oraz, że udostępnienie danych adresowych nastąpiło w wyniku złożenia skargi, co miało świadczyć, że organ uwzględnił skargę na bezczynność, 2. art. 201 § 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. poprzez nakazanie organowi dokonania zwrotu kosztów poniesionych przez stronę. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że składając wniosek do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o udostępnienie ze zbioru PESEL danych osobowych I.B. adwokat A.R. działał jako pełnomocnik. W związku z powyższym organ wezwał wskazanego wyżej adwokata do przedłożenia pełnomocnictwa do reprezentowania swojego mocodawcy w postępowaniu przed organami administracji. Pomimo wezwania adwokat A.R. żądanego pełnomocnictwa nie przedłożył. W związku z powyższym organ pozostawił przedmiotowy wniosek bez rozpoznania, o czym poinformował pełnomocnika. Jednakże w dniu 21 marca 2011 r. wpłynęło do organu pismo pełnomocnika, do którego załączone było stosowne pełnomocnictwo. W związku z powyższym organ uznał, że wniosek o udzielenie danych osobowych został uzupełniony i przekazał dane, o które wnoszono. W dalszej części uzasadnienia skarżący kasacyjnie wskazał, ze niemal równocześnie z pismem uzupełniającym braki wniosku, adwokat A.R. złożył skargę na bezczynność organu. W tym stanie faktycznym, w ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji błędnie przyjął, że udzielenie danych o które wnioskował pełnomocnik nastąpiło na skutek skargi na bezczynność. Powyższe było bowiem wynikiem uzupełnienia braków formalnych wniosku, o czym świadczy prowadzona ze wskazanym wyżej adwokatem korespondencja. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w tej sprawie nie można uznać, że organ pozostawał w bezczynności, albowiem skarżący uzupełnił przedmiotowy wniosek w dniu 21 marca 2011 r. (data wpływu do organu), a już w dniu [...] kwietnia 2011 r. udzielono żądanych informacji. Powyższe, w ocenie organu wskazuje na to, że dotrzymano ustawowych terminów do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną L.W. wniósł o jej rozpoznanie z uwagi na konieczność wyjaśnienia przepisów i zakresu udzielonego pełnomocnictwa oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 p.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Tym samym sprawa ta mogła być rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach wywiedzionej skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedziona skarga kasacyjna jest uzasadniona i jako taka zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie podstawą umorzenia postępowania przez Sąd I instancji było uznanie, że organ uwzględnił skargę w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Poza sporem jest, że po dacie wniesienia przez skarżącego skargi na bezczynność do wojewódzkiego sądu administracyjnego organ dokonał czynności materialno-technicznej i udostępnił mu żądane dane osobowe. Jednakże powyższe nie może w sposób automatyczny przesądzić o tym, że organ dokonał żądanej czynności w trybie tzw. autokontroli. Z lektury akt administracyjnych wynika bowiem, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia bezczynności po stronie organu. Dlatego też przyjąć należy, że skarga kasacyjna prawidłowo kwestionuje naruszenie przez Sąd I instancji art. 54 § 3 p.p.s.a, co niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem legło u podstaw umorzenia postępowania. W przedmiotowej sprawie w dniu 18 maja 2010 r. (data wpływu do organu) adwokat A.R. złożył wniosek o udostępnienie danych osobowych I.B. ze zbioru PESEL. W związku z tym, że z wniosku wynikało, iż wskazany wyżej adwokat działał jako pełnomocnik, pismem z dnia 14 czerwca 2010 r. prawidłowo organ wezwał wnioskodawcę do przedłożenia stosownego pełnomocnictwa oraz uiszczenia właściwej opłaty skarbowej, w terminie siedmiu dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wezwanie to znajduje umocowanie w treści art. 64 § 2 k.p.a., który stanowi, iż jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego nieprzedstawienie dokumentu pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym może i powinno zostać uzupełnione w trybie art. 64 § 2 k.p.a. (porównaj: wyrok NSA z dn. 2.09.2008 r., sygn. akt II GSK 318/08, wyrok z dn. 16.03.2010 r., sygn. akt I OSK 1701/09, LEX nr 595272). Zatem w sytuacji, gdy przedmiotowy wniosek obarczony był wadą w postaci braku pełnomocnictwa, to obowiązkiem organu było wezwanie wnioskodawcy do jego przedstawienia. Bowiem złożenie wniosku przez osobę, która nie posiada stosownego pełnomocnictwa nie może skutkować wszczęciem postępowania administracyjnego. Na wezwanie organu skarżący odpowiedział pismem z dnia 12 lipca 2010 r. (w dniu 23 lipca 2010 r. pismo to wpłynęło do organu) informując o uiszczeniu opłaty skarbowej, jednakże w dalszym ciągu nie przedłożono żądanego dokumentu pełnomocnictwa. Zatem pismem z dnia 28 lipca 2010 r. organ ponownie wezwał skarżącego do przedłożenia pełnomocnictwa w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Zaś pismem z dnia 9 listopada 2010 r. poinformowano skarżącego, że jego wniosek wobec nieusunięcia braków formalnych pozostawiono bez rozpoznania. Przy piśmie z dnia 10 marca 2011 r. ([...] marca 2011r. – data wpływu do organu) adwokat A.R. przedłożył żądane pełnomocnictwo. I dopiero na skutek przedłożenia wskazanego wyżej dokumentu pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. organ udzielił skarżącemu informacji o którą wnosił. W świetle opisanego wyżej przebiegu postępowania stwierdzić należy, iż z uwagi na nieuzupełnienie braku formalnego wniosku w postaci przedłożenia dokumentu pełnomocnictwa organ pozostawił pismo bez rozpoznania, o czym poinformował skarżącego. Podkreślić bowiem należy, że w niniejszej sprawie wprawdzie organ dokonał czynności już po dniu wniesienia skargi na bezczynność, jednakże z okoliczności sprawy wynika, że czynność ta została dokonana na skutek przedłożenia wcześniej żądanego pełnomocnictwa, a nie jak uznał Sąd – na skutek wniesienia skargi na bezczynność. Tym samym w okolicznościach tej sprawy nie można w sposób automatyczny przyjąć, że w sytuacji dokonania czynności przez organ po wniesieniu skargi przez uprawniony podmiot na jego bezczynność, sąd administracyjny winien przypisać takiej czynności działanie w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Zaś wydanie żądanej informacji, już po wniesieniu skargi na bezczynność w tej sprawie, nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego i nie uprawnia do umorzenia postępowania na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Dodatkowo podkreślić należy, iż z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go w określonym terminie w sposób prawem przewidziany, tj. nie wydał decyzji, postanowienia, czy nie dokonał czynności materialno-technicznej, bądź też nie podjął żadnych innych działań w trybie procesowym, które zmierzałyby do usunięcia przeszkody wynikającej z przepisów, a uniemożliwiającej zakończenie postępowania (porównaj: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Niewątpliwie brak pełnomocnictwa jest przeszkodą do zakończenia postępowania w sposób prawem przewidziany – w tej sytuacji do dokonania czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia żądanych informacji, zatem zasadnie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. organ wzywał skarżącego do usunięcia tej przeszkody poprzez przedłożenie dokumentu pełnomocnictwa. I dopóki pełnomocnictwo to nie zostało do akt sprawy załączone organ nie mógł udzielić żądanej przez skarżącego informacji. Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, iż Sąd I instancji wadliwie uznał, że organ uwzględnił skargę w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. i w konsekwencji wadliwie umorzył postępowanie na podstawie art. 161 § 1 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. Zaś w związku z tym, że orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania ściśle związane jest ze sposobem rozstrzygnięcia sprawy w instancji, przyjąć należy, iż zasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 201 § 1 i 205 § 2 p.p.s.a. poprzez nakazanie organowi dokonania zwrotu kosztów poniesionych przez stronę. Dlatego też na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.