IV SA/Wa 699/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej K. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania K. W. (dalej "skarżącej") od decyzji Prezydenta Miasta S. (dalej "Prezydenta") z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (8 sztuk), budowie podziemnego garażu i budowy zjazdów z ul. [...], utrzymał decyzję Prezydenta w mocy. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Prezydent ustalił na rzecz Z. S. warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Skarżąca wniosła do SKO odwołanie od decyzji Prezydenta, podnosząc w szczególności, że realizacja planowanej inwestycji naruszy ład przestrzenny ulicy [...] oraz doprowadzi do zacienienia jej działki. Skarżąca podniosła również, że w wadliwy sposób wyznaczono wysokość inwestycji. Rozpatrzywszy odwołanie skarżącej, SKO nie znalazło podstaw do jego uwzględnienia i utrzymało decyzję Prezydenta w mocy. Uzasadniając własne rozstrzygnięcie, SKO wskazało, że planowana inwestycja spełnia wszystkie wymagania wskazane w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn. zm.), dalej "ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" albo "ustawy", oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 64, poz. 1588), dalej "rozporządzenia". Skarżąca wniosła do Sądu skargę na decyzję SKO, podnosząc przeciwko niej zarzuty naruszenia art.61 ust.1 pkt 1 oraz art.54 ustawy. Uzasadniając zarzuty, skarżąca wskazała w szczególności, co następuje: -planowana inwestycja naruszy konsekwentnie ukształtowany ład przestrzenny ulicy [...] (zabudowa domów jednorodzinnych w wolnej zabudowie), - ustalenie wysokości planowanej inwestycji na 12,5 metra nastąpiło z naruszeniem przepisów, albowiem w otoczeniu inwestycji nie ma budynku o takiej wysokości, - planowana inwestycja zacieni nieruchomość skarżącej oraz spowoduje spadek jej wartości poprzez to, że nieruchomość skarżącej znajdzie się w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy przeznaczonej dla znacznej ilości mieszkańców, - załącznik graficzny do decyzji Prezydenta nie uwzględnia dokładnych wymiarów inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r, Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. -zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z przepisem art.134§1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne. Sąd wziął również pod uwagę z urzędu uchybienia nie podniesione w skardze. Decyzje organów obu instancji wydano z naruszeniem art.7, 77§1 i 107§3 k.p.a. w związku z §§ 3 ust.1, 5 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji decyzje organów obu instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego. Przepis §3 ust.1 rozporządzenia przewiduje, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Cytowany przepis zobowiązuje organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy do przeprowadzenia szczegółowej analizy stanu zagospodarowania otoczenia terenu planowanej inwestycji w szczególności pod kątem tego, czy inwestycja ta spełnia wymagania wynikające z zasady dobrego sąsiedztwa sformułowanej w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy. Zgodnie z tym ostatnim przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione w pierwszej kolejności od tego, czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z powyższego wynika w szczególności obowiązek organu do wszechstronnego zanalizowania parametrów zabudowy już znajdującej się w obszarze analizowanym. Wspomniane wyżej parametry sprecyzowano w §1 rozporządzenia, wskazując że rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W dalszych przepisach rozporządzenia uregulowano sposób wyznaczania tychże parametrów. Odnosząc powyższe kwestie do zarzutów skargi należy wskazać, że wprawdzie nie ma dostatecznych podstaw do kategorycznego przesądzenia na tym etapie sprawy, że wysokość nowej inwestycji, oznaczona na 12,5 metra jest jednoznacznie wadliwa (tak jak to postrzega skarżąca), niemniej w pełni zasługuje na aprobatę twierdzenie skargi, że przesłanki, w oparciu o które ustalenie tej wysokości nastąpiło są niewystarczające. Sposób ustalania wysokości nowej zabudowy reguluje przepis §7 rozporządzenia. Stosownie do powyższego: Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust.1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust.2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust.3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust.4). W cytowanym przepisie przewidziano zatem kilka sposobów ustalania wysokości nowej zabudowy. Z przepisu tego wynika jednak w sposób wyraźny (ust.1), że zasadniczym sposobem wyznaczania wysokości jest bezpośrednie nawiązanie do wysokości zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. Jeżeli wyznaczenie wysokości w ten sposób nasuwa problemy z tego powodu, że wysokość zabudowy sąsiedniej jest różna, wówczas należy odwołać się do średniej wielkości występującej na obszarze analizowanym (ust.3). Organ może jednakże odstąpić od wyznaczenia wysokości nowej zabudowy we wskazanych wyżej trybach i wyznaczyć wysokość według przyjętego przez siebie kryterium, jeżeli potrzebę taką uzasadniają wnioski wynikające z analizy stanu zagospodarowania obszaru analizowanego (ust.4). Podkreślenia wymaga jednakże, że takie ukształtowanie treści §7 rozporządzenia nie stanowi umocowania organu do dowolności w ustalaniu wysokości nowej zabudowy, tj. do daleko idącej swobody w wyborze, który ze sposobów, o których mowa w tym przepisie zastosować. Z analizy oraz treści decyzji ustalającej warunki zabudowy winno wynikać w sposób jasny, według jakiego kryterium wysokość nowej zabudowy została ustalona oraz jakie dane zostały wzięte pod uwagę przy formułowaniu ostatecznych wniosków. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy wskazać, że w części tekstowej analizy wskazano, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne od około 2,5 metra (garaże wbudowane od około 1,5 m) do około 12,5 metra (dz. nr geod [...]); budynki garażowe i gospodarcze od około 2,0 m do około 5,5 metra (dz. nr geod [...]). W analizie tej zarekomendowano wysokość nowej zabudowy do 12,5 metra dla każdego budynku. W konsekwencji powyższego w decyzji Prezydenta stwierdzono, że "dla budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych (dla każdego budynku) - §7ust.4 - wysokość ustalono do 12,5 metra na podstawie maksymalnej wysokości elewacji frontowej budynków mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanych w obszarze analizowanym, jednocześnie będącej kontynuacją wysokości elewacji frontowej budynku na działce sąsiedniej - nr geod. [...]". Z cytowanej wyżej treści decyzji Prezydenta należy wysnuć wniosek, że wyznaczenie wysokości nowej zabudowy do 12,5 metra nastąpiło w trybie, o którym mowa w §7 ust.4 rozporządzenia, a zatem w trybie szczególnym, stanowiącym odstępstwo od trybów podstawowych, o których mowa w §7 ust.1 i 3 rozporządzenia. Przyjąć zatem należy, że wyznaczenie wysokości planowanej inwestycji nie nastąpiło ani poprzez proste nawiązanie do wysokości zabudowy sąsiedniej (poprzez nawiązanie takie nie można potraktować odwołania się wyłącznie do wysokości jednej z sąsiadujących działek), ani poprzez nawiązanie do średniej wysokości zabudowy na obszarze analizowanym (tego rodzaju średniej organ w ogóle nie ustalał), a poprzez odwołanie się łącznie do najwyższej wysokości zabudowy, jaka występuje w obszarze analizowanym oraz wysokości zabudowy znajdującej się na działce sąsiedniej (działce skarżącej). Podkreślania wymaga, że zastosowanie trybu szczególnego, o którym mowa w §7 ust.4 rozporządzenia wymaga wykazania przez organ, że w sprawie zachodzą istotne okoliczności uzasadniające odstępstwo od trybów podstawowych i że odstępstwo to nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego obszaru analizowanego. Powyższe nie może się obyć bez przeprowadzenia przez organ szczegółowej analizy wysokości zabudowy występującej na tym obszarze. Warunki te nie zostały spełnione w niniejszej sprawie, albowiem analiza oraz treść decyzji daje wyobrażenie co najwyżej o przedziale, w jakim mieści się wysokość poszczególnych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym (od 2,5 do 12,5 metra), nie daje natomiast wyobrażenia bądź to o średniej wysokości zabudowy, bądź to o najczęściej występującej wysokości zabudowy. Oznacza ta, że niemożliwym jest ustalenie, czy proponowana wysokość planowanej inwestycji jest wysokością typową dla obszaru analizowanego, czy też rozwiązaniem o charakterze wyjątkowym. Jeżeli miałoby to być rozwiązanie o takim właśnie charakterze (odbiegające od nawiązania do wysokości zabudowy sąsiedniej albo mieszczące się powyżej średniej wysokości zabudowy występującej w obszarze analizowanym), należałoby wskazać przyczyny odstępstwa od tych kryteriów. Przedstawienie we wskazanym wyżej zakresie daleko bardziej uszczegółowionych danych było tym bardziej zasadne, że w toku całego postępowania administracyjnego skarżąca konsekwentnie kwestionowała występowanie w najbliższym otoczeniu terenu inwestycji zabudowy mającej wysokość 12,5 metra (pismo z dnia [...] września 2010 r. złożone w toku postępowania przed organem I instancji, oraz odwołanie). Twierdzenia te nie zostały zweryfikowane przez żaden z orzekających w sprawie organów. Z urzędu podnieść należy, iż do uchybienia podobnego rodzaju doszło przy ustaleniu wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, którą to wielkość wyznacza się w sposób ustalony w §5 rozporządzenia. Parametr ten ustalono w niniejszej sprawie na 0,53 w sytuacji, w której średni wskaźnik powierzchni na obszarze analizowanym wynosi 0,23, motywując powyższe wyłącznie tym, że powyższe nie przekracza maksymalnego wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym 0,59. Wykazania wymaga, że powyższe odstępstwo od wartości średniej (która jest podstawowym kryterium w świetle ust.1 powołanego wyżej paragrafu) znajduje uzasadnienie w wynikach analizy (zgodnie z ust.2). Wadliwy sposób wyznaczenia wysokości nowej zabudowy oraz wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, a zatem istotnych parametrów tej inwestycji stanowi obligatoryjną podstawę do wyeliminowania decyzji organów obu instancji z obrotu prawnego. Usunięcie wskazanych wyżej uchybień wymaga ponownego przeprowadzenia w stosowanym zakresie analizy stanu zagospodarowania obszaru analizowanego. Pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Co do zasady dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla jednorodzinnej zabudowy szeregowej na obszarze, w którym przeważa jednorodzinna zabudowa wolnostojąca, albowiem oba te typy zabudowy mieszczą się w kategorii zabudowy jednorodzinnej. Organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest zobowiązany do kierowania się przy ocenie dopuszczalności inwestycji będącej przedmiotem wniosku wyłącznie kryteriami wynikającymi z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisów rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Regulacje te nie zawierają umocowania organu do badania kwestii wpływu zrealizowania planowanej inwestycji na wartość nieruchomości sąsiadujących. Nawet przy przyjęciu, że w efekcie doszłoby do obniżenia wartości nieruchomości sąsiednich (jest to założenie czysto hipotetyczne, albowiem co do zasady wniosek ten mógłby być sformułowany wyłącznie na podstawie opinii rzeczoznawcy), okoliczność ta nie mogłaby stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Ponadto, na etapie postępowania w przedmiocie ustalania warunków zabudowy nie rozstrzyga się kwestii: dokładnego ustalenia usytuowania planowej inwestycji na gruncie, wyznaczenia odległości planowanej inwestycji od granic nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, kwestii nasłonecznienia tychże nieruchomości. Zagadnienia te ocenia się dopiero na etapie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę (tam też skarżąca będzie mogła podnosić swoje zastrzeżenia), w którym inwestor będzie zobowiązany do przedłożenia szczegółowych projektów inwestycji i zagospodarowania terenu. Z tej racji załącznik graficzny do decyzji Prezydenta zasadnie nie uwzględnia tych elementów planowanej inwestycji, które będą ustalane na etapie pozwolenia na budowę. W razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Prezydent ponownie rozpozna wniosek o ustalenie warunków zabudowy z uwzględnieniem wytycznych wskazanych powyżej. Z powyższych względów należało orzec jak w sentencji na podstawie art.145§1 pkt 1 lit.c, art.152 i art.200 p.p.s.a.