I SA/Wa 2520/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska WSA Dariusz Chaciński Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Domu [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku D. [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Z. o ponowne rozparzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] odmawiającą wznowienia postępowania zakończonego decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] września 1950 r., nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Z., gmina kat. K., objętej lwh [...], stanowiącej własność T.K. – utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2010 r. Zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Orzeczeniem z dnia [...] września 1950r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Z. gmina kat. K. objętej Iwh [...] (KW [...]), stanowiącej własność T.K. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z dnia [...] września 1950 r. wystąpiła E.K., spadkobierczyni byłego właściciela, reprezentowana przez adw. A.D. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] września 1950 r. nr [...]. Następnie, decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu wniosku Dyrektora Departamentu Infrastruktury Ministerstwa Obrony Narodowej, utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] kwietnia 2000r. nr [...]. W związku ze skargą, [...] Zarządu [...] w K., na powyższą decyzję z dnia [...] czerwca 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2002 r. sygn. akt I SA 1429/00 uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2000 r. nr [...], wskazując w uzasadnieniu, iż organ administracji nie ustalił wszystkich stron wszczętego postępowania nadzorczego. Rozpatrując ponownie sprawę, Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] września 1950r. nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził niedopuszczalność wniosku Agencji [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], stwierdzając, iż wniosek został wniesiony przez osobę, która nie posiada legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia. Wyrokiem z dnia 12 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 916/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008r. nr [...] wskazując w uzasadnieniu, iż "jeśli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wówczas wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa". Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury umorzył postępowanie z wniosku Agencji [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że Agencja [...] nie posiada praw rzeczowych do przedmiotowej nieruchomości, a zatem nie przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu nadzorczym i tym samym nie ma uprawnień do występowania z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Wnioskiem z dnia 1 października 2009 r. D. [...] Spółka z o.o., reprezentowana przez adwokata J.Z., wystąpiła do Ministra Infrastruktury o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż w dniu [...] grudnia 2003 r. D. [...] Spółka z o.o. zawarła z Agencją [...] umowę dzierżawy działki o numerze ewidencyjnym [...] (część nieruchomości wywłaszczonej). W ocenie wnioskodawcy, bezspornym pozostaje zatem fakt, iż jako dzierżawca części nieruchomości wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] września 1950 r. nie został uwzględniony w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], mimo posiadania interesu prawnego. Wnioskodawca wskazał przy tym, iż wniosek o wznowienie postępowania na podstawie przesłanki jaką jest brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy jest w pełni uzasadniony. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu ww. wniosku D. [...] Spółka z o.o., odmówił wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] września 1950 r. nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Z. gmina kat. K. objętej lwh [...], stanowiącej własność T.K. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż D. [...] Spółka z o.o. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] nie była stroną w rozumieniu art. 28 Kpa, a zatem w sprawie niniejszej nie można uznać, ażeby spełniona została przesłanka do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 4 Kpa. Dzierżawca części wywłaszczonej nieruchomości nie posiada w sprawie interesu prawnego, gdyż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem administracyjnym, w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej interes prawny posiadają (poza stronami badanej decyzji lub ich następcami prawnym) jedynie podmioty, którym aktualnie przysługują do przedmiotowej nieruchomości prawa rzeczowe. Prawa rzeczowe są prawami prawa rzeczowego i mają charakter praw skutecznych erga omnes. Ponadto organ wskazał, iż orzecznictwo dotyczące stron postępowania, na które powołuje się skarżący, dotyczy stron postępowania w postępowaniu dotyczącym zwrotu nieruchomości, a co za tym idzie nie ma zastosowania do postępowania, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Wynika to z faktu, iż postępowanie w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej prowadzone jest w oparciu o inną podstawę prawną, w konsekwencji czego ma inny charakter oraz inaczej jest określany krąg stron tego postępowania. Pismem z dnia 31 maja 2010 r. D. [...] Spółka z o.o., reprezentowany przez adw. J.Z., wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu wniosku Spółka nie zgodziła się z argumentacją organu zawartą w decyzji z dnia [...] maja 2010 r. dotyczącą określenia kręgu podmiotów legitymowanych do udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej w charakterze strony. Ponadto wskazała, iż stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] września 1950 r. nr [...] powoduje zmianę podmiotu, z którym skarżący podpisał umowę dzierżawy, czyniąc jednocześnie niemożliwym dysponowanie przez dzierżawcę wydzierżawioną nieruchomością. Zdaniem Spółki w decyzji z dnia [...] maja 2010 r. organ nadzoru nie wyjaśnił dlaczego nie zaliczył D. [...] Spółka z o.o. do kręgu stron postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., ani też nie wyjaśnił dlaczego pozbawił wnoszącego przymiotu strony. Organ drugiej instancji - Minister Infrastruktury utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] maja 2010 r. Minister podniósł, że jak wskazano w zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 145 § pkt 4 Kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie na wniosek strony, jeżeli strona ta bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Stroną zaś w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 Kpa). Zgodnie z obowiązującym orzecznictwem, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej są strony (lub ich następcy prawni) toczącego się wcześniej postępowania wywłaszczeniowego oraz każdy, kto ma tytuł prawny do wywłaszczonej nieruchomości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2003r. Sygn. akt I SA 3087/01, publ. Lex nr 149467). Dalej Minister podniósł, że pojęcie interesu prawnego i jego zakres są przedmiotem bardzo licznej literatury z zakresu prawa administracyjnego oraz obszernego orzecznictwa sądowego. Do podstawowych cech interesu prawnego, odróżnianego od interesu faktycznego, należy to, że interes ten musi być oparty o obowiązującą normę porządku prawnego. Konieczność oparcia interesu prawnego o obowiązującą normę porządku prawnego oznacza, że interes ten nie może mieć charakteru pochodnego i nie może być wywodzony z jakiejkolwiek czynności prawnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2010 r., Sygn. akt I OSK 704/2009, publ. Lex Polonica nr 2238786). W związku z powyższym Minister uznał, iż organ nadzoru słusznie w swej decyzji z dnia [...] maja 2010 r. wskazał, że wniosek D. [...] Spółki z o.o. z dnia 1 października 2009r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2008r. nr [...] jest niezasadny, gdyż wnioskodawcy nie przysługują żadne prawa rzeczowe do wywłaszczonej, orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] września 1950 r. nr [...], nieruchomości położonej w Z. gmina kat. K. objętej lwh [...] (KW [...]), stanowiącej własność T.K. Zdaniem organu, D. [...] Spółka z o.o. nie jest również stroną bądź następcą prawnym strony postępowania wywłaszczeniowego. Minister, podobnie jak organ pierwszej instancji wskazał, że prawa rzeczowe mają charakter praw skutecznych erga omnes, bowiem przyjąć należy, że w postępowaniu nadzorczym, gdzie organ orzeka o pozostawieniu, bądź wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji wywłaszczeniowej, decyduje on de facto o odebraniu danemu podmiotowi prawa rzeczowego i o przyznaniu tego prawa podmiotowi innemu. Podmiot praw rzeczowych ma zatem w takim postępowaniu interes prawny albowiem zasięg jego prawa dotyka również kognicji organu i w postępowaniu tym jest on bezpośrednio zainteresowanym. Zdaniem Ministra sam stosunek obligacyjny wynikający z czynności prawnej zawartej pomiędzy właścicielem nieruchomości (bądź podmiotem reprezentującym obecnego właściciela nieruchomości), a dzierżawcą nie może stanowić podstawy do uznania strony stosunku obligacyjnego jakim jest dzierżawca nieruchomości; za stronę postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. nr [...], gdyż nie wywodzi swych praw z normy prawa materialnego lecz z treści stosunku obligacyjnego, która ma charakter pochodny w stosunku do normy prawa rzeczowego - prawa własności i wywołuje wyłącznie skutki inter partes czyli między stronami tegoż stosunku obligacyjnego. Minister podzielił argumentację organu pierwszej instancji, że w razie niemożliwości korzystania przez dzierżawcę z przysługującego mu prawa na skutek stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej, dzierżawca władny jest dochodzić odpowiednich roszczeń od zobowiązanego, (tj. od podmiotu, który wydzierżawił mu nieruchomość) na drodze odrębnego postępowania przewidzianego odpowiednimi przepisami prawa. W samym zaś postępowaniu nadzorczym dzierżawca nie ma przymiotu strony, ponieważ istotą takiego postępowania nie jest regulacja stosunków między dzierżawcą, a wydzierżawiającym. Jednocześnie, organ drugiej instancji wskazał, że nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie orzecznictwo dotyczące stron w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w którym o przymiocie strony aktualnego dzierżawcy przesądza wprost przepis prawa materialnego - art. 138 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651, ze zm.). Przepis ten nie ma natomiast zastosowania do postępowania nadzorczego, gdyż jak wskazano w skarżonej decyzji, jest ono prowadzone z innej podstawy prawnej, a co za tym idzie ma ono inny charakter i inaczej określany jest krąg jego stron. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję o odmowie wznowienia postępowania, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł D. [...] Spółka z o.o. reprezentowana przez adwokata J.Z. Skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kpa poprzez niezastosowanie przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego, mimo, iż okoliczności faktyczne wskazywały na konieczność ich zastosowania, 2) naruszenie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kpa poprzez naruszenie interesu prawnego skarżącego w postaci odmowy przez organ legitymacji do wzięcia udziału w postępowaniu; 3) naruszenie art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kpa poprzez niezapewnienie skarżącemu możliwości uczestniczenia w sprawie jako strona, pomimo wykazania interesu prawnego; 4) naruszenie art. 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kpa poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, jak również poprzez zaniechanie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona w sprawie decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r. nr [...], nie narusza prawa. Wznowienie postępowania administracyjnego – jako szczególny rodzaj procedury umożliwiającej, w przypadkach prawem przewidzianych (art. 145 § 1 i 145a § 1 kpa), wzruszeniu ostatecznych indywidualnych aktów z zakresu administracji publicznej składa się z dwóch etapów. W pierwszym organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych – co w przypadku wznowienia postępowania na żądanie strony – oznacza badanie, czy inicjatywa w sprawie wznowienia pochodzi od osoby mającej czynną legitymację procesową, czy wniosek złożono z zachowaniem terminów określonych w art. 148 i art. 145a § 2 kpa, a także czy wskazano przyczynę wznowienia postępowania z katalogu ujętego w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 kpa. Jeżeli wstępne postępowanie wyjaśniające wykaże, że żądanie wznowienia pochodzi bezspornie (w sposób nie budzący wątpliwości) od osoby nie mającej (nie mogącej mieć) przymiotu strony w danym postępowaniu albo, że wniosek został złożony po upływie ustawowych terminów, albo wnioskodawca – mimo stosownego wezwania przez organ administracji – nie podał ustawowej przyczyny wznowienia postępowania, właściwy organ wydaje decyzję odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego (art. 149 § 3 kpa). Tak też w niniejszej sprawie uczynił Minister Infrastruktury, przyjmując za podstawę swojego rozstrzygnięcia bezsporną okoliczność, iż podmiot wnoszący podanie – D. [...] Spółka z o.o. – nie ma przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] września 1950 r., nr [...]. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Z., a skoro tak - nie ma legitymacji czynnej do wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145a § 1 pkt 4 kpa. Sąd w tym składzie w pełni podziela powyższe stanowisko i uznaje, że w sprawie, w której organ orzeka o stwierdzeniu nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, która jest obciążona prawem dzierżawy, dzierżawca tej nieruchomości nie ma statusu strony w tego rodzaju postępowaniu. W konsekwencji bowiem wydanej decyzji o stwierdzeniu nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego nie następuje wygaśnięcie posiadanych przez dzierżawcę praw obligacyjnych do tej nieruchomości. Wynik tego postępowania, w przeciwieństwie do postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, prowadzonego w oparciu o inne przepisy prawa, bezsprzecznie i bezpośrednio nie oddziałuje na sferę prawną dzierżawcy, a więc - zgodnie z brzmieniem art. 28 kpa - postępowanie takie nie dotyczy interesu prawnego dzierżawcy, co z kolei prowadzi do konieczności nie uznania go za stronę takiego postępowania administracyjnego. Inaczej jest w przypadku postępowania o zwrot nieruchomości, co w omawianej sprawie miejsca nie miało. Zakończenie bowiem postępowania zwrotem nieruchomości skutkuje tym, iż dotychczasowa umowa dzierżawy wygasa. Stąd też słusznie organy obu instancji wskazały, iż orzecznictwo powoływane przez stronę skarżącą nie ma znaczenia w niniejszej sprawie z uwagi na nieadekwatność stanu faktycznego i takie stanowisko również zyskało aprobatę Sądu. Podnoszona przez stronę skarżąca okoliczność, iż zmiana właściciela nieruchomości, będąca konsekwencją postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej może powodować zmianę warunków umowy dzierżawy bądź też jej wypowiedzenie z zachowaniem okresu wypowiedzenia – nie wpływa na krąg stron postępowania nadzorczego. Powyższe roszczenia dzierżawcy, niewątpliwie dla niego istotne, mogą być bowiem dochodzone w drodze odrębnego postępowania cywilnego. Skoro więc skarżąca nie wykazała, iż posiada prawa rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości, z przyczyn wyżej wskazanych, chybione są zarzuty skargi. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku. ----------------------- 8