II SA/Gl 106/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. L. i B. L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. solidarnie na rzecz skarżących kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. decyzją z dnia [...] r. nr [...], nakazał obecnie skarżącym M. i B. Ł. zdemontowanie rury spustowej usytuowanej na zachodniej ścianie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w C. oraz zapewnienie odprowadzania wód opadowych z dachu tego budynku na teren własnej nieruchomości w sposób zapewniający niezalewanie sąsiedniej posesji. Na skutek wniesionego przez skarżących odwołania od tej decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Z kolei skarga na decyzję organu odwoławczego została odrzucona prawomocnym postanowieniem tut. Sądu z dnia 28 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 636/09. Postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte przez organ pierwszej instancji po wystosowaniu do skarżących upomnienia z dnia 28 grudnia 2009 r. w trybie art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą egzekucyjną. W odpowiedzi na to upomnienie skarżący pismem z dnia 7 stycznia 2010 r. zwrócili się do organu pierwszej instancji z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] r. powołując się na przepisy k.p.a. dotyczące zawieszenia postępowania administracyjnego. Wskazali, że przed Sądem Rejonowym w C. toczy się sprawa z ich powództwa o ochronę naruszonego posiadania, a jej wynik może mieć wpływ na zasadność wykonania nałożonego obowiązku. Pismem z dnia 28 stycznia 2010 r. organ pierwszej instancji ustosunkował się do wniosku skarżących, wyjaśniając im brak podstaw prawnych do wstrzymania lub zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W dniu 8 kwietnia 2010 r. przeprowadzona została kontrola, w trakcie której ustalono, że obowiązek nałożony decyzją z [...] r. nie został wykonany. W dniu [...] r. organ pierwszej instancji wystawił dwa tytuły wykonawcze opatrzone tym samym numerem ([...]), odrębnie w stosunku do M. Ł. i w stosunku do B. Ł. Z akt sprawy wynika, że jedynie tytuł wykonawczy kierowany do B. Ł. został mu prawidłowo doręczony. W dniu [...] r. organ pierwszej instancji wydał postanowienie Nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia na obojga skarżących w wysokości 1.000,00 zł. Jednocześnie organ nałożył obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie niniejszego postanowienia w kwocie 68,00 zł, a ponadto wezwał zobowiązanych do wpłacenia tych należności w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia na wskazane konto oraz do niezwłocznego wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku zaznaczając, że w przeciwnym razie będą stosowane dalsze środki egzekucyjne. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia (którego brak jest w aktach sprawy), uchylił postanowienie organu pierwszej instancji w części dotyczącej nałożenia grzywny w celu przymuszenia na M. Ł. oraz w części wezwania do niezwłocznego wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku i w przeciwnym razie zastosowania dalszych środków egzekucyjnych. W tym zakresie orzekł o wezwaniu B. Ł. do wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia zaznaczając, iż w przeciwnym razie zostanie zastosowany środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego. W pozostałej części utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zarzuty skarżących odnoszące się do toczącego się postępowania przed sądem powszechnym nie mogą być przedmiotem rozpoznania w zakresie zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Ewentualne wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku stanowi bowiem przesłanki uwzględnienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Dalej organ zauważył, że tytuł wykonawczy został doręczony jedynie B. Ł., a zatem zgodnie z art. 26 § 5 pkt 1 ustawy egzekucyjnej jedynie w stosunku do niego nastąpiło wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Uzasadniając zmianę postanowienia organu pierwszej instancji w części dotyczącej określenia terminu i zastosowania dalszych środków egzekucyjnych, organ odwoławczy powołał się na art. 122 § 2 pkt 2 ustawy egzekucyjnej. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wskazali, że zainicjowali postępowanie zmierzające do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Zarzucili, że zaskarżone postanowienie jest bezprzedmiotowe i niewykonalne. Nie ustalono bowiem w toku postępowania przebiegu granic pomiędzy nieruchomością skarżących, a sąsiednią. Zarzucili też pozorność zaskarżonego rozstrzygnięcia poprzez skierowanie egzekucji jedynie do jednej ze zobowiązanych osób, podczas, gdy nieruchomość stanowi współwłasność skarżących małżonków. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym złożonym w dniu 22 czerwca 2011 r. skarżący podtrzymali skargę powołując się dodatkowo na sprawę zawisłą przed Sądem Rejonowym w C. Na rozprawie w dniu 22 czerwca 2011 r. strony podtrzymały swoje stanowiska. Skarżący dodali, że żadna z prowadzonych przed sądem powszechnym spraw nie została do tej pory zakończona. Z kolei pełnomocnik organu wskazał, iż brak rozpoznania wniosku o wstrzymanie postępowania nie stanowił przeszkody do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, mógł być natomiast przedmiotem ewentualnej skargi na bezczynność organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z odmiennych przyczyn, aniżeli te, które zostały w niej podniesione. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem. Zaskarżone postanowienie wydane zostało na skutek rozpoznania zażalenia skarżących na postanowienie organu pierwszej instancji. Zastosowanie w tym zakresie znajdą więc przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o zażaleniach, a wobec treści art. 144 k.p.a., odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Jednym z takich odpowiednio stosowanych do zażaleń przepisów jest przepis art. 138 k.p.a., który zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego. Jego odpowiednie stosowanie (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia) oznaczało, że organ odwoławczy rozpoznając zażalenie, mógł wydać postanowienie, w którym utrzymałby w mocy zaskarżone postanowienie lub uchyliłby zaskarżone postanowienie w całości albo w części i w tym zakresie orzekłby co do istoty sprawy bądź uchylając to postanowienie – umorzyłby postępowanie pierwszej instancji, albo umorzyłby postępowanie zażaleniowe (art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a.). Organ odwoławczy mógł również uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Zaskarżone w niniejszym postępowaniu postanowienie nie spełnia wymogów stawianych przez dyspozycję art. 138 k.p.a. W pkt 1 tego postanowienia orzeczono o uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji w części dotyczącej nałożenia grzywny na M. Ł. Nie rozstrzygnięto jednak w tym zakresie co do istoty sprawy, ani też nie umorzono postępowania pierwszej instancji. Nie sposób zatem uznać, aby rozstrzygnięcie to odpowiadało treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie to jest również niezgodne z art. 138 § 2 k.p.a. Po pierwsze dlatego, że nie zawiera rozstrzygnięcia o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, a po drugie dotyczy jedynie części postanowienia organu pierwszej instancji, podczas gdy w ówczesnym brzmieniu tego przepisu nie było dopuszczalne na jego podstawie uchylenie zaskarżonego postanowienia jedynie w części. Powyższe uchybienia, jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dostatecznie uzasadniają konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Z kolei korzystając z dyspozycji art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.– zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego również postanowienia organu pierwszej instancji. W istocie jest ono bowiem dotknięte dostrzeżoną przez organ odwoławczy wadą polegającą na braku uprzedniego doręczenia tytułu wykonawczego jednej ze zobowiązanych stron. Zwrócić w tym miejscu przyjdzie również uwagę na brak konsekwencji w działaniu organu pierwszej instancji. Skoro organ ten stanął na stanowisku, że dopuszczalne jest wystawienie dwóch tytułów wykonawczych, odrębnie dla każdego ze zobowiązanych małżonków, to winien był wydać także dwa odrębne postanowienia o nałożeniu grzywny. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy ustalą zatem jaki charakter ma egzekwowany obowiązek i czy zobowiązani ponoszą odpowiedzialność solidarnie, czy też każdy z nich indywidualnie. W zależności od tych ustaleń dalsze postępowanie będzie prowadzone łącznie w stosunku do obojga zobowiązanych bądź też odrębnie w stosunku do każdego z nich. Organy orzekające uzupełnią też akta administracyjne o egzemplarz zażalenia skarżących. Jakkolwiek w niniejszej sprawie brak tego zażalenia nie stanowił przeszkody do jej rozpoznania przez Sąd, to jednak w przypadku ewentualnej ponownej kontroli sądowoadministracyjnej wydanych rozstrzygnięć, okoliczność ta może mieć znaczenie. Sąd nie podziela natomiast tych zarzutów skarżących, które odnoszą się do rozstrzygnięć, jakie mogłyby zapaść we wskazywanych przez nich postępowaniach przed sądem powszechnym. Zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem organów, że te kwestie nie stanowią same w sobie podstawy do wstrzymania postępowania egzekucyjnego poprzez jego zawieszenie lub w innej prawem przewidzianej formie. Zwrócić też przyjdzie uwagę, że w istocie pismo organu pierwszej instancji z dnia 28 stycznia 2010 r. stanowiło negatywne rozstrzygnięcie wniosku skarżących o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Ponieważ nie spełniało wszystkich wymogów przewidzianych dla rozstrzygnięcia w postaci postanowienia lub decyzji, a w szczególności nie zawierało pouczenia o możliwości jego zaskarżenia, to ewentualne podważenie zawartego w tym rozstrzygnięciu stanowiska jest możliwe bądź to poprzez wniesienie zażalenia lub odwołania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, bądź też poprzez wniesienie zażalenia na niezałatwienie tego wniosku w terminie. Nie można też wykluczyć nowego wniosku w tym przedmiocie, w szczególności na wypadek, gdy pojawią się nowe okoliczności w sprawach toczących się przed sądem powszechnym. Mając wszystko powyższe na uwadze stwierdzić przyjdzie, iż zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co z kolei powoduje konieczność ich uchylenia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W kwestii wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania na zasadzie art. 200 p.p.s.a., a na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżących wpis sądowy.