II SA/Ke 332/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 czerwca 2011r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A. S.A. z siedzibą w B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w B. z dnia [...], znak: [...] o nałożeniu na Przedsiębiorstwo A. w B. S.A. kary pieniężnej w kwocie 3.000 zł za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących wyznaczonych przystanków. W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji podał, iż w dniu 17.11.2010r. o godz. 15:45 w B. na ul. K. policjanci z Komendy Powiatowej Policji w B. przeprowadzili kontrolę drogową autobusu m-ki Jelcz o nr rej. [...] należącego do Przedsiębiorstwa A. w B. S.A. (dalej A.). W trakcie kontroli stwierdzono, że kierowca ww. autobusu wykonujący regularny zarobkowy przewóz osób na trasie B. – S. (na podstawie zezwolenia nr [...]) podjechał na przystanek autobusowy przy ul. K. w celu zabrania pasażerów, pomimo że przystanek ten nie był wyszczególniony w okazanym rozkładzie jazdy. Protokół z kontroli kierowca autobusu podpisał nie wnosząc uwag co do stwierdzonego naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Z rozkładu jazdy załączonego do zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym wydanego przez Starostę B. w dniu [...] (dalej jako "zezwolenie") wynika, że przewoźnik nie był uprawniony do korzystania z przystanku przy ul. K. w B.. Pismem z dnia 29.11.2010r. Burmistrz Miasta i Gminy w B. poinformował organ I instancji, że A. w B. S.A. w piśmie z dnia 4.10.2010r. złożyło wniosek o uzgodnienie zasad korzystania z przystanków na linii B. – S., lecz nie uzyskał on akceptacji z uwagi na niespełnienie wymogów określonych w uchwale Rady Miejskiej w B. z dnia [...] Nr [...] w sprawie zasad korzystania przez przewoźników z przystanków komunikacyjnych na terenie Miasta i Gminy B.. Wobec powyższego Komendant Powiatowy Policji w B. wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] Od tego rozstrzygnięcia A. w B. S.A. wniosło odwołanie zarzucając organowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18b ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym poprzez błędne przyjęcie, że wykorzystywanie zastępczego przystanku zamiast przystanku ujętego w zezwoleniu, a zamkniętego z powodu remontu narusza zakaz korzystania z przystanków; naruszenie art. 20a ww. ustawy poprzez błędne przyjęcie, że pomimo wystąpienia przesłanek w tym przepisie wymienionych są podstawy do nałożenia kary pieniężnej; oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. Ponadto wskazano na nieuwzględnienie przez organ I instancji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2010r. (sygn. II SA/Ke 436/10) stwierdzającego nieważność zapisów uchwały Rady Miejskiej w B., w oparciu o które wnioski A. o uzgodnienie warunków korzystania z przystanku spotkały się z odmową. Rozpatrujący odwołanie Komendant Wojewódzki Policji wskazał na naruszenie przez przewoźnika wykonującego przewozy regularne art. 18b ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, gdyż z rozkładu jazdy, stanowiącego w myśl art. 20 ust. 1a tej ustawy załącznik do zezwolenia, wynika jednoznacznie, że kierujący autobusem nie powinien zabierać pasażerów z przystanku zlokalizowanego przy ul. K. w B.. Wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się bowiem wyłącznie na przystankach określonych w rozkładzie jazdy. Tym samym naruszone zostały przepisy art. 18b ust. 2 pkt 3 i 5 zabraniające zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy oraz naruszania warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu. W ocenie organu w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 20a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, dopuszczający w pewnych uzasadnionych przypadkach niezależnych od przedsiębiorcy (awaria sieci, roboty drogowe, blokada drogi) wykonanie przewozu z odstępstwem od warunków określonych w zezwoleniu. Poprzedni przystanek przy ul. P. istotnie zlikwidowano z dniem 17.08.2010r., a utworzono przystanek przy ul. K.. O zamiarze likwidacji przystanku A. został poinformowany pismem Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia 27.04.2010r., w którym wezwano przewoźników do dokonania odpowiednich zmian w zezwoleniach i rozkładach jazdy. Obowiązku tego A. nie dopełnił, a zatem powoływanie się przez niego na ww. przepis jest nieuzasadnione. Organ odwoławczy wyjaśnił, że powołany w odwołaniu wyrok Sądu z dnia 30 września 2010r. nie stanowi przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji, gdyż podstawą nałożenia kary pieniężnej było wykonywanie przez stronę przewozu osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu. Dodatkowo organ wskazał, że przed wydaniem decyzji strona miała możliwość wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak również zgłoszenia żądań, z czego nie skorzystała. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że organ I instancji naruszył zasadę wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują aby w przypadku stwierdzenia naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących wyznaczonych przystanków, organy Policji były uprawnione do odstąpienia od zakwalifikowania tego czynu jako naruszenia w transporcie drogowym, a w konsekwencji umorzenia postępowania. Ustawodawca nie pozostawił bowiem organom żadnej swobody decyzyjnej ściśle określając, jakiemu rodzajowi naruszenia przypisana jest określona kara pieniężna. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Przedsiębiorstwo A. w B. S.A. (A.) , podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu, wniosło o uchylenie decyzji obu instancji. W ocenie A. zatrzymanie się przez kierującego autobusem na przystanku przy ul. K. nastąpiło w wyniku wystąpienia sytuacji wyjątkowej, spowodowanej zamknięciem przystanku przy ul. P. Zdaniem skarżącego organy niezasadnie dokonały wykładni zawężającej przepisu art. 20a ustawy o transporcie drogowym. Na poparcie swego stanowiska powołał się na wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008r. (sygn. II GSK 540/08), w którym wyrażono pogląd, że katalog okoliczności uprawniających do odstąpienia od warunków określonych w zezwoleniu wymieniony w art. 20a nie jest zamknięty, a jedynie przykładowy. Zdaniem skarżącego organ nie wyjaśnił również dostatecznie stanu faktycznego sprawy. Nie ustalił bowiem zaistnienia przesłanek z art. 20a, tj. zamknięcia ul. P., jego przyczyny oraz faktu wyznaczenia dodatkowego przystanku przy ul. K.. Skarżący wskazał, że z dniem 24.01.2011r. przystanek przy ul. P. został przywrócony, a zatem nie istniał po stronie A. obowiązek dokonywania zmian w rozkładzie jazdy. Przystanek przy ul. K. przejął rolę dotychczasowego przystanku przy ul. P., nie nastąpiła więc zmiana istotnych postanowień zezwolenia. Zmieniła się tylko lokalizacja przystanku, zaś przewoźnicy na czas remontu korzystali z lokalizacji zastępczej. Dodatkowo skarżący powołał się na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], wydaną w analogicznej sprawie na skutek odwołania A., uchylającą decyzję organu I instancji, z uzasadnieniem podzielającym argumentację skarżącego. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 22 czerwca 2011r. Prezes Zarządu A. S. P. wyjaśnił, że z chwilą powzięcia wiadomości o braku możliwości korzystania z przystanku przy ul. P. skarżący złożył wniosek do Burmistrza o uzyskanie zgody na korzystanie z przystanku przy ul. K. Zgody tej nie otrzymał ponieważ jego rozkłady jazdy nie przewidywały początku kursu na dworcu autobusowym przy ul. Waryńskiego, w myśl uchwały Rady Miejskiej, której nieważność w tej części stwierdził Sąd w wyroku w sprawie II SA/Ke 436/10. S. P. przyznał, że spółka nie występowała do Starosty o wydanie decyzji o odstępstwie, o której mowa w art. 20a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, ponieważ do takiego wniosku musiałaby dołączyć rozkład jazdy uwzględniający przystanek przy ul. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007r., Nr 15, poz. 874 ze zm.), dalej jako ustawa o transporcie drogowym, wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga uzyskania stosownego zezwolenia. W myśl z art. 18b ust. 1 tej ustawy przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są według następujących zasad: rozkład jazdy jest podawany do publicznej wiadomości przez ogłoszenia na wszystkich wymienionych w rozkładzie jazdy przystankach lub dworcach autobusowych (pkt 2); wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy (pkt 3). Zgodnie z art. 18b ust. 2 ww. ustawy podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się korzystania z przystanków, na których nie została zamieszczona informacja o realizowanym rozkładzie jazdy zawierająca także nazwę, adres siedziby przewoźnika i numer telefonu przewoźnika lub niezgodnie z podanymi w tej informacji dniami i godzinami odjazdów (pkt 2); oraz zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy (pkt 3). Stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w zezwoleniu określa się w szczególności: warunki wykonywania przewozów, przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów, miejscowości, w których znajdują się przystanki. Zgodnie zaś z art. 92 ust. 1 ww. ustawy, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15000 złotych. Konsekwencją tego rozwiązania jest zapis Lp. 2.2. ust. 3 załącznika do ww. ustawy, który karą pieniężną w wysokości 3000 złotych penalizuje wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. W rozpoznawanej sprawie bezspornym w sprawie pozostaje fakt, że w dniu kontroli, tj. 17.11.2010r. skarżący nie dysponował dokumentem uprawniającym do zatrzymywania się na przystanku przy ul. K. w trakcie realizowania przewozu na podstawie zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób na linii B. – S.. Nie budzi wątpliwości również fakt, że strona realizując w tym dniu przewóz osób w ramach linii regularnej B. - S. korzystała z ww. przystanku. W niniejszej sprawie nie ma jednak zastosowania przepis art. 20a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, na który powołuje się strona. Zgodnie z jego brzmieniem warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18, nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych, lub blokad drogowych. W przypadku gdy okoliczności uniemożliwiające wykonywanie przewozów, o których mowa w ust. 1, trwają dłużej niż 14 dni, organ właściwy w sprawach zezwoleń, na wniosek przedsiębiorcy, wydaje decyzję w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu (ust. 2). Z akt sprawy wynika, że tymczasowe przeniesienie przystanku z ul. P. na ul. K. wynikało z konieczności przebudowy sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. Zatem istotnie były to okoliczności niezależne od przewoźnika, uniemożliwiające mu wykonywanie przewozu zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Nie budzi również wątpliwości Sądu, że przebudowa sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej mieści się w katalogu okoliczności określonych w ww. przepisie. Prawidłowa wykładnia przepisu art. 20a ust. 1 wymaga jednak powiązania go z ust. 2. Analiza jego treści prowadzi do wniosku, że określone w ust. 1 art. 20a odstępstwo od warunków określonych w zezwoleniu (np. dotyczące wyznaczonych przystanków), bez konieczności dokonywania zmian w odniesieniu do zezwolenia, dopuszczalne jest jedynie w sytuacji gdy niezależne od przewoźnika okoliczności trwają maksymalnie 14 dni. Jeżeli przeszkody te trwają dłużej niż 14 dni przewoźnik powinien wystąpić do właściwego organu o wydanie decyzji w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu. W rozpoznawanej sprawie niezależna od przewoźnika przeszkoda w korzystaniu z przystanku przy ul. P. trwała od dnia 17.08.2010r. do dnia 24.01.2011r., a zatem dłużej niż 14 dni. Skarżący winien był zatem wystąpić do Starostwa Powiatowego w B. o wydanie decyzji w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu, stosownie do art. 20a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. Kontrola autobusu należącego do skarżącego miała miejsce w dniu 17.11.2010r. a zatem trzy miesiące po tym, jak przystanek przy ul. P. został przeniesiony na ul. K.. Poza tym już pismem z dnia 27.04.2010r. Burmistrz Miasta i Gminy B. poinformował wszystkich przewoźników o zamiarze zamknięcia z dniem 1.07.2010r. ruchu na ul. P., likwidacji przystanków znajdujących się na tej ulicy i konieczności wystąpienia o nowe uzgodnienia oraz dokonania odpowiednich zmian w posiadanych zezwoleniach i rozkładach jazdy. Skarżący wiedział zatem na kilka miesięcy przed kontrolą, że wykonuje przewozy regularne wbrew warunkom określonym w zezwoleniu, lecz nie doprowadził do odpowiednich zmian w odniesieniu do posiadanego zezwolenia. W sytuacji gdy długotrwałe przeszkody uniemożliwiały przewóz osób zgodnie z zezwoleniem tj. trwały dłużej niż dwa tygodnie, skarżący mógł skorzystać z regulacji przewidzianej w art. 20a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym umożliwiającej uzyskanie orzeczenia o odstępstwie od warunków określonych w zezwoleniu. Decyzja o odstępstwie od warunków zezwolenia jest aktem administracyjnym powiązanym, odnoszącym się do warunków określonych w innym akcie administracyjnym (zezwoleniu). Reasumując skarżący mógł w dniu kontroli, tj. 17.11.2010r., korzystać z przystanku przy ul. K. wyłącznie dysponując decyzją o odstąpieniu od warunków określonych w zezwoleniu. Innej możliwości ustawa o transporcie drogowym nie przewiduje. W szczególności nie przewiduje instytucji "przystanku zastępczego". Nie można się zgodzić ze skarżącym, iż tymczasowa zmiana lokalizacji przystanku nie narusza istotnych warunków zezwolenia, wskutek czego dokonywanie w nim zmian było zbędne. Idąc tym tokiem rozumowania przepis art. 20a ust. 2 miałby zastosowanie tylko do sytuacji, w których okoliczności uniemożliwiające wykonywanie przewozów mają charakter trwały, a nie tymczasowy. Taka interpretacja ww. przepisu jest jednak, z uwagi na jego brzmienie, nieuprawniona. Jedyną przesłanką obligującą do zastosowania tego przepisu jest występowanie okoliczności określonych w ust. 1 w okresie dłuższym niż 14 dni. Podane przez Prezesa Zarządu A. na rozprawie powody, dla których A. nie dokonał zmian w posiadanym zezwoleniu nie miały wpływu na wynik niniejszej sprawy. Złożenie przez przewoźnika wniosku o uzgodnienie zasad korzystania z przystanków nie upoważnia jeszcze do zatrzymywania się na danym przystanku. Wykonywanie transportu drogowego wymaga bowiem odpowiedniego zezwolenia i załącznika do niego w postaci rozkładu jazdy. Ubocznie można wskazać, że w dacie złożenia przez A. wniosku o uzgodnienie zasad korzystania z przystanków (4.10.2010r.) wyrok Sądu z dnia 30 września 2010r. sygn. II SA/Ke 436/10, nie był jeszcze prawomocny. Z akt sprawy nie wynika aby po jego uprawomocnieniu się skarżący składał nowy wniosek o uzgodnienie tych zasad. Organy Policji orzekały w niniejszej sprawie na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym i kwestia uchylenia przez Sąd niektórych przepisów uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] Nr [...] w sprawie zasad korzystania przez przewoźników z przystanków komunikacyjnych nie miała wpływu na rozstrzygnięcie. Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że obowiązujące przepisy ustawy o transporcie drogowym nie przewidują aby w przypadku stwierdzenia naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu organy Policji były uprawnione do odstąpienia od zakwalifikowania danego czynu jako naruszenia w transporcie drogowym. Ustawodawca nie pozostawił w tym zakresie organom kontroli żadnej swobody decyzyjnej, ściśle określając jakiemu rodzajowi naruszenia przypisana jest określona kara pieniężna. Skoro zatem podczas kontroli w dniu 17.11.2010r. skarżący naruszył warunki, o których mowa w art. 18b ust. 2 pkt 3 i 5 ustawy, to wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł, w zw. z Lp. 2.2. pkt 3 załącznika do ww. ustawy było w pełni uzasadnione i nie narusza prawa. Odnosząc się do decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego, na którą powołał się skarżący, wyjaśnić należy, że uchylenie decyzji organu I instancji nastąpiło na skutek zastosowania przez ten organ nieprawidłowej wykładni przepisu art. 20a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Mianowicie organ I instancji uznał, że obowiązek zatrzymywania się na przystankach określonych zezwoleniu, bądź niezatrzymywania się na innych, nie mieści się w zakresie pojęcia "warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18", użytego w art. 20a. Organ odwoławczy polecił organowi I instancji zbadać, czy w rozpatrywanej sprawie nastąpiły przesłanki pozwalające na zastosowanie art. 20a, nie przesądzając kwestii ich wystąpienia. Nieuzasadnione jest zatem twierdzenie skarżącego, że Główny Inspektor Transportu Drogowego w sprawie analogicznej do niniejszej podzielił jego argumentację. Zdaniem sądu realizowanie przez skarżącego przewozu niezgodnie z zezwoleniem nie było również wynikiem nadzwyczajnych okoliczności lub zdarzeń, o których mowa w art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z tym przepisem nie nakłada się kary pieniężnej na przedsiębiorcę jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Okoliczności takie w niniejszej sprawie nie wystąpiły, albowiem już od chwili otrzymania pisma z dnia 27.04.2010r. skarżący wiedział o tym, że nie będzie mógł korzystać z przystanku przy ul. P.. Skarżący został właściwie powiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie oraz pouczony o uprawnieniach wynikających z treści art. 10 k.p.a. Organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W ocenie Sądu organy administracji rozstrzygając sprawę oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawną zawartą w art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.