I OSK 1748/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant asystent sędziego Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.N., U.R., I.B., A.R. i D.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 159/11 w sprawie ze skargi J.N., U.R., I.B., A.R. i D.R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeń z tym związanych oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 159/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargi J.N., U.R., A.R., I.B. i D.R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeń z tym związanych. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego w dniu [...] grudnia 1974 r. w Państwowym Biurze Notarialnym w [...] doszło do zbycia na rzecz Skarbu Państwa przez ówczesnych właścicieli nieruchomości obejmującej działki wówczas oznaczone numerami [....] i [...]. Umowa została zawarta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 10, poz. 64) z przeznaczeniem pod budynek usług socjalno-technicznych. Nieruchomość ta była w dacie sprzedaży zabudowana. Postępowanie w sprawie zwrotu części sprzedanej nieruchomości położonej w [...], oznaczonej aktualnie jako działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2 zostało wszczęte w roku 1997 na wniosek poprzednich właścicieli i ich następców prawnych. Postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r. jako właściwy do rozpoznania wniosku został wyznaczony Starosta [...] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Ustalono, że we wskazanej części nieruchomość nie została zagospodarowana na cel określony w umowie sprzedaży. W toku postępowania zostało wydanych kilka rozstrzygnięć, z których część była poddana kontroli WSA w Gliwicach. W wyroku z dnia 12 września 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 2831/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wskazując, że sam zwrot nieruchomości skarżącym nie wzbudzał w sprawie kontrowersji, przedmiotem sporu była natomiast wysokość podlegającego zwrotowi odszkodowania wypłaconego za nieruchomość w dacie wywłaszczenia. Sąd podzielił stanowisko organów orzekających, iż w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające zwrot przedmiotowej nieruchomości, ponieważ zgodnie z art. 136 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. nr 46, poz. 543, ze zm.), nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu; wypełnione zostały także przesłanki uznania nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (akt notarialny [...], zawarty w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z przeznaczeniem pod budynek usług socjalno-technicznych) sformułowane w art. 137 ustawy. Jednocześnie Sąd zakwestionował ustaloną wysokość odszkodowania, do zwrotu którego skarżący zostali zobowiązani. Rozpoznając sprawę ponownie Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2007 r. orzekł o zwrocie na rzecz skarżących działek nr [...] o pow. [...]m2, nr [...] o pow. [...]m2 i działki nr [...] o pow. [...]m2, opisanych w księdze wieczystej jako własność Gminy Miasta [...] oraz o rozliczeniach związanych z orzeczonym zwrotem, ustalając odszkodowanie podlegające zwrotowi na kwotę [...]zł. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. W wyniku rozpoznania wniesionej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 290/08 uchylił decyzje organów obu instancji potwierdzając, że samo orzeczenie o zwrocie nieruchomości jest zgodne z prawem, co przesądzono już w poprzednim wyroku wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Gl 2831/03. Ponownie powodem uchylenia rozstrzygnięć organów administracji był kwestia finansowych rozliczeń w związku ze zwrotem nieruchomości. Sąd stwierdził, że decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 140 ust. 2 i art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dokonując analizy przepisów regulujących obliczenie odszkodowania, które podlega zwrotowi w przypadku uwzględnienia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, Sąd wskazał, że odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji (art. 140 ust. 2 ustawy), z tym że jego wysokość po waloryzacji, nie może być wyższa, niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu. Od tej zasady przepis art. 140 ust. 2 przewiduje wyjątek określony w art. 217 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym osoby pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia przed dniem 5 grudnia 1990 r., w razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej niż 50 % aktualnej wartości tych nieruchomości. Oznacza to, że ustalając zwaloryzowane odszkodowanie za zwracaną nieruchomość, która została wywłaszczona przed dniem 5 grudnia 1990 r. organ orzekający nie może go ustalić w kwocie wyższej niż 50 % aktualnej wartości tej nieruchomości. W ten sposób ustalone odszkodowanie jest odszkodowaniem, które uprawnieni do zwrotu zobowiązani są zwrócić Skarbowi Państwa lub jednostce samorządowej po ewentualnym uwzględnieniu okoliczności z art. 140 ust. 3. Tak obliczone odszkodowanie, co bezpośrednio wynika z art. 140 ust. 4, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu, o ile wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu doszło do zmniejszenia lub zwiększenia wartości nieruchomości. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Sąd podkreślił, że dopiero do zwaloryzowanego odszkodowania, które w przypadku osób wywłaszczonych przed dniem 5 grudnia 1990 r., nie może przekraczać 50 % aktualnej wartości nieruchomości (i ewentualnym zastosowaniu art. 140 ust. 3) znajduje w razie zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 140 ust. 4 ustawy, zastosowanie ten ostatni przepis. Formułując zalecenia dla organów rozpoznających sprawę Sąd wskazał, że obliczając wysokość podlegającego zwrotowi odszkodowania w pierwszej kolejności należy zwaloryzować odszkodowanie za grunt wraz ze znajdującymi się na nim w dniu wywłaszczenia zabudowaniami z tym, że stosownie do art. 217 ust. 2, który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 140 ust. 2, odszkodowanie zwaloryzowane nie może przekraczać 50 % aktualnej wartości nieruchomości. Następnie do tak ustalonego odszkodowania, w zależności od okoliczności, należy zastosować art. 140 ust. 4 ustawy. Ostatnim etapem ustalania zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi przez strony powinno być zaliczenie na jego poczet, także po waloryzacji, już uiszczonej przez skarżących kwoty z tego tytułu. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji zlecił wykonanie operatu szacunkowego. Wartość rynkową nieruchomości zwracanej wedle stanu na dzień nabycia ([...]grudnia 1974 r.) i cen na dzień [...] marca 2010 r. ustalono na kwotę [...] zł. Wartość rynkową wedle stanu i poziomu cen na dzień [...] marca 2010 r. wyliczono na kwotę [...] zł. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Starosta [...] orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...], w częściach odpowiadających ich udziałom, w pkt 2 decyzji odstąpił od nałożenia na osoby wymienione w pkt 1 obowiązku zwrotu zrewaloryzowanego odszkodowania wypłaconego za nieruchomość, którego wartość po waloryzacji wynosi [...]zł. Powołując się na wyrok w sprawie sygn. akt II SA/Gl 290/08 Starosta wskazał, że nie budzi kontrowersji w sprawie zaistnienie przesłanek do zwrotu nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1974 r. W części podlegającej zwrotowi nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia i podlega zwrotowi. Orzekając o wysokości odszkodowania, które wnioskodawcy winni zwrócić w związku ze zwrotem nieruchomości, kierowano się wytycznymi Sądu. Za sprzedaną Skarbowi Państwa nieruchomość o pow. [...] m2 wypłacono w dacie nabycia kwotę [...] zł. Ze względu na fakt, że zwrotowi podlega tylko część o pow. [...]m2, ustalono wartość zapłaconej ceny w stosunku do powierzchni podlegającej zwrotowi, obliczając ją na [...] ówczesnych złotych. Tak obliczone odszkodowanie za nieruchomość, zgodnie z art. 140 ust. 2 poddano waloryzacji, kwota po waloryzacji i przeliczeniu po denominacji wyniosła [...] zł. Zgodnie z art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami osoby, które zostały pozbawione własności w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed 5 grudnia 1990 r. zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej niż połowa aktualnej wartości tych nieruchomości. Wartość tę ustalono w drodze operatu i wyliczono na kwotę [...] zł. Zwracane zwaloryzowane odszkodowanie nie mogło by przewyższać zatem kwoty [...]zł, albowiem tyle wynosi połowa obecnej wartości nieruchomości. Tak ustaloną wartość podlegającego zwrotowi odszkodowania należy także pomniejszyć o uiszczone już przez wnioskodawców w dniu [...] marca 2000 r. na rzecz UM [...] [...]zł (po waloryzacji [...]zł), ponieważ wartość nieruchomości z dnia wywłaszczenia w stosunku do jej wartości w dniu zwrotu, zgodnie z wyceną rzeczoznawcy, obniżyła się o kwotę [...] zł, o tę wartość należy pomniejszyć podlegające zwrotowi, zwaloryzowane odszkodowanie. W konsekwencji, ponieważ kwota zwaloryzowanego odszkodowania jest mniejsza niż kwota, o jaką obniżyła się wartość nieruchomości, wnioskodawców nie zobowiązano do zwrotu odszkodowania. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania oraz wydane w nim rozstrzygnięcia, w tym wyroki sądowe. Przyznał, że bezsporne w sprawie jest, iż sprzedane na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1974 r. w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości działki nie zostały w całości wykorzystane na cel, w jakim zostały nabyte. Uzasadnione zatem jest uwzględnienie wniosku o zwrot niewykorzystanej na cel wywłaszczenia części nieruchomości. Odnosząc się do kwestii rozliczeń będących konsekwencją zwrotu nieruchomości Wojewoda wskazał na art. 140 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i stwierdził, że wartość nieruchomości została ustalona operatem szacunkowym, który organ odwoławczy ocenił jako prawidłowy. Zastosowanie w sprawie opisanych regulacji skutkuje wyliczeniem, zgodnie z którym kwota zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi jest niższa niż kwota, o jaką obniżyła się wartość nieruchomości. Tak duży spadek wartości jest efektem wyburzenia znajdujących się na działkach zabudowań. W konsekwencji uzasadnione jest odstąpienie od nałożenia na strony obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, uzyskanego w przeszłości za nieruchomość. Wadliwie organ pierwszej instancji dokonał obniżenia zwaloryzowanego odszkodowania o kwotę wpłaconą gminie przez strony na poczet rozliczeń. Odliczenie to nie zmienia jednak końcowego wyniku, który uzasadnia brak rozstrzygnięcia o obowiązku zwrotu odszkodowania. Wojewoda zauważył, że zaliczkowo wpłacona przez wnioskodawców kwota winna zostać przez organ pierwszej instancji zwrócona w zwykłym trybie, poza postępowaniem administracyjnym. Roszczenie zapłaty na rzecz wnioskodawców kwoty [...]zł. tytułem odszkodowania za zmniejszenie wartości zwracanej nieruchomości nie znajduje także potwierdzenia w przepisach prawa regulujących zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Oddalając skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że żądanie zasądzenia przez sąd administracyjny od Prezydenta Miasta [...] wskazanej w skardze kwoty w istniejącym stanie prawnym nie może być zgłaszane. Sądy administracyjne powołane są do kontroli legalności rozstrzygnięć organów administracji publicznej, a katalog możliwych rozstrzygnięć sądu w tym zakresie określa art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 135, poz. 1270, ze zm.) – dalej ppsa. Pełnomocnik w istocie kwestionował nie tyle rozstrzygnięcia zawarte w wydanych decyzjach, co fakt, że w decyzjach tych organy nie orzekły o rekompensacie finansowej na rzecz skarżących z tytułu zmniejszenia wartości. Wobec wyjaśnienia na rozprawie przez pełnomocnika, że domaga się uchylenia decyzji ze względu na zasadę pełnej ekwiwalentności odszkodowania trzeba zaznaczyć, że wbrew przekonaniu pełnomocnika skarżących, sprawa nie dotyczy wywłaszczenia i odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, ale odrębnie uregulowanej kwestii zwrotu wywłaszczonej w przeszłości nieruchomości i rozliczeń z tego tytułu. Zarówno Sąd, jak i organy administracji nie mogły zatem w niniejszej sprawie badać ani legalności samego zbycia nieruchomości w przeszłości na rzecz Skarbu Państwa, ani kwestii ekwiwalentności wówczas uzyskanego odszkodowania. Tak akcentowana przez stronę skarżącą zasada ekwiwalentności odszkodowania za wywłaszczane nieruchomości dotyczy etapu wywłaszczania. Na etapie zwrotu nieruchomości kwestia ekwiwalentności pojawia się w innym kontekście, dotyczy rozliczeń związanych ze zwrotem odszkodowania uzyskanego w przeszłości przez poprzedniego właściciela nieruchomości w zamian za zwracaną nieruchomość. Zasada ta doznaje przy tym pewnych ograniczeń, wprowadzonych w interesie poprzednich właścicieli, zwłaszcza wywłaszczonych pod rządami innych ustaw i w poprzednim ustroju politycznym. Wyrazem tej ochrony jest w szczególności art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Regulacja ta wydaje się być efektem świadomości aktualnego ustawodawcy, że dokonywane w przeszłości akty wywłaszczenia nie były dokonywane ze ekwiwalentnym odszkodowaniem, w związku z czym w przypadku zwrotu nieruchomości, podlegające zwrotowi odszkodowanie jest ograniczane do wysokości połowy wartości zwracanej nieruchomości. Kwestia zwrotu i związanych z tym rozliczeń była przedmiotem wyroków sądu administracyjnego i została prawomocnie rozstrzygnięta nie tylko w zakresie dotyczącym przesłanek zwrotu, ale także w zakresie dotyczącym rozliczenia zwrotu wypłaconego odszkodowania. W wyroku z dnia 18 sierpnia 2008 r. Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 290/08 wyraźnie podał, na jakiej podstawie prawnej winna zostać załatwiona kwestia zwrotu wypłaconego odszkodowania i w jaki sposób winno ono zostać obliczone. Wyrok ten nie został zakwestionowany i na podstawie art. 170 ppsa wiąże zarówno strony i sąd, który je wydał, jak też inne sądy i organy państwowe. Moc wiążąca nie ogranicza się przy tym wyłącznie do sentencji rozstrzygnięcia, ale dotyczy również oceny faktycznej i prawnej wyrażonej w uzasadnieniu. Zwrot wywłaszczonych nieruchomości poprzednim właścicielom regulują przepisy rozdziału 6 działu III aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nabycie własności przedmiotowej nieruchomości nastąpiło przed wejściem w życie tych przepisów, na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Aktualne przepisy dotyczące zwrotu takich nieruchomości stosuje się odpowiednio, podstawą do tego jest art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zasadnie orzekające organy przyjęły, że kwestia przesłanek zwrotu nieruchomości została już prawomocnie rozstrzygnięta wyrokami sądu administracyjnego i w tym zakresie istnieje związanie, brak jest zatem podstaw do ponownego analizowania tego zagadnienia. Zwrot wywłaszczonej nieruchomości następuje wyłącznie na wniosek, zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jego warunkiem jest jednak zwrot przez poprzedniego właściciela otrzymanego odszkodowania lub nieruchomości zamiennej. Zwracane odszkodowanie podlega waloryzacji, zgodnie z art. 140 ust. 2 ustawy. W przypadku nieruchomości wywłaszczonych przed 5 grudnia 1990 r. do zwracanego odszkodowania zastosowanie znajduje ograniczenie z art. 217 ust. 2 ustawy. Nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu (art. 139 ustawy), zatem woli poprzednich właścicieli pozostawione jest, czy stan taki ich satysfakcjonuje i czy podejmą decyzję o domaganiu się zwrotu. Niewątpliwie ustawa nie przewiduje dopłat ze strony Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na rzecz poprzednich właścicieli do zwracanej nieruchomości. Zmiany, jakie po wywłaszczeniu zaszły na nieruchomości są uwzględniane na zasadach określonych w art. 140 ust. 4 ustawy, w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Organy zastosowały się do zaleceń zawartych w poprzednich wyrokach wydanych w sprawie. Wartość nieruchomości została ustalona na podstawie operatu, do którego strony nie tylko nie zgłosiły zastrzeżeń, ale wręcz go zaakceptowały. W ocenie Sądu brak jest podstaw do negowania przez sąd prawidłowości sporządzonego operatu. Poddano także waloryzacji podlegające zwrotowi odszkodowanie, które następnie zmniejszono do wysokości 50 % wartości zwracanej działki i dodatkowo obniżono o kwotę, o jaką zmniejszyła się wartość nieruchomości w wyniku dokonanych wyburzeń. Zastosowano się wobec powyższego do zaleceń zawartych w wyroku z dnia 18 sierpnia 2008 r. Wobec uzyskanego wyniku z przeprowadzonych działań arytmetycznych, zasadnie orzeczono o braku podstaw do nakładania na strony obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, skoro zmniejszenie wartości przewyższyło wartość podlegającego zwrotowi odszkodowania. Prawidłowo także organ drugiej instancji wyjaśnił, że kwestia zwrotu kwoty wpłaconej na pewnym etapie postępowania, nie kwalifikuje się do rozstrzygnięcia w formie decyzji, lecz powinna być zwrócona w drodze czynności przez podmiot, który tę kwotę uzyskał. Prawidłowo także wojewoda uznał, że wadliwe odliczenie tej kwoty przez organ pierwszej instancji na etapie ustalania wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi nie ma znaczenia dla sprawy, albowiem nie modyfikuje wyliczeń, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 decyzji. Natomiast do orzekania przez organy na etapie zwrotu nieruchomości o finansowym odszkodowaniu na rzecz poprzednich właścicieli za zmniejszenie jej wartości, brak jest podstaw prawnych w obowiązującym prawie. Istniejący w tym zakresie stan prawny, zwłaszcza odnoszący się do przypadków powstałych przed dniem 5 grudnia 1990 r., ze względu na preferencyjne warunki obliczania wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi, nie budzi zastrzeżeń co do swej konstytucyjności. W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku z dnia 22 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 159/11 J.N., U.R., I.B., A.R. i D.R. zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 140 ust. 4, art. 141 ust. 4 i art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami w nawiązaniu do art. 2, art. 21, art. 32, art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, a także art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w wyroku z dnia 17 grudnia 1997 r. sygn. akt I CKN 370/97, iż w sprawach o roszczenia majątkowe poprzedniego właściciela oraz Skarbu Państwa lub gminy - powstałe w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości - droga sądowa jest niedopuszczalna. Ustawodawca zadecydował, że w wypadku dochodzenia od Skarbu Państwa lub gminy zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, żądanie to może być zrealizowane wyłącznie na drodze postępowania administracyjnego na podstawie decyzji wydanej przez rejonowy organ rządowej administracji ogólnej. Skoro więc zainicjowane żądanie zwrotu zbędnie wywłaszczonej nieruchomości według art. 1 kpc jest sprawą cywilną w znaczeniu materialnoprawnym, to w przypadku braku podstaw prawnych do przyznania odszkodowania za szkodę według ustawy o gospodarce nieruchomościami – zdaniem skarżących kasacyjnie - należy sięgnąć do analogii z przepisów kodeksu cywilnego, w tym art. 363. Co prawda formalnie wybór rodzaju odszkodowania według tego przepisu należy do poszkodowanego, jednak rozstrzygnięcie materialne przez przywrócenie sytuacji, jaka istniała przed wywłaszczeniem, jest w konkretnej sprawie wykluczone, nierealne (wyburzenie nieruchomości), dlatego w sprawie poszkodowanym przysługuje wyłącznie roszczenie o odszkodowanie pieniężne. Przepis art. 363 § 2 kc statuuje zasadę, iż jest to chwila ustalenia odszkodowania, w przypadku niniejszym jest to operat biegłego rzeczoznawcy majątkowego P.P. z m-ca kwietnia 2006 r., którego aktualność od tej daty potwierdzono w toku całego postępowania. Przemawia za tym również szczególna okoliczność, a mianowicie decyzje administracyjne o zwrocie i rozliczeniu (z[...]05.2006 r. i z [...]09.2007 r.), wydane co prawda w oparciu o ustalenia tegoż operatu, stanowią jednak wprost kliniczny przykład niekompetencji i łamania praworządności w zakresie rozliczeń zwrotu zbędnie wywłaszczonych nieruchomości. Szkoda to każdy uszczerbek na dobrach chronionych przez prawo i dlatego najczęstszym przypadkiem szkody, z którego powstaje obowiązek jej wynagrodzenia jest szkoda majątkowa. Powszechnie przyjmuje się, że szkoda majątkowa polega na różnicy między obecnym stanem majątku poszkodowanego, a tym stanem jaki by istniał, gdyby nie nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę. Tym zdarzeniem w sprawie było wyburzenie po wywłaszczeniu sześciu budynków handlowo-produkcyjno–usługowych. Dlatego w państwie prawnym art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinien być tłumaczony zgodnie z zasadami wykładni prokonstytucyjnej, inaczej zasady Konstytucji będą traktowane jako zwykłe slogany, co ilustruje zaskarżony wyrok. Dlatego interpretacja WSA w Gliwicach zawarta w zaskarżonym wyroku obraża istniejący porządek prawny RP, jego pogląd prawny jest niekonstytucyjny i niekompetentny. Również stwierdzenie WSA w Gliwicach w zaskarżonym wyroku, że: "istniejący w tym zakresie stan prawny, zwłaszcza odnoszący się do przypadków powstałych przed 05.12.1990 r. ze względu na preferencyjne warunki obliczania wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi", jest nie tylko chybiony ale ponadto upokarza niepotrzebnie poszkodowanych, sugeruje jakoby domagali się oni nieprzysługujących im korzyści, mimo, iż wartość rynkowa sześciu wyburzonych zbędnie budynków w centrum miasta to kwota szkody znacznie przekraczająca [...]zł. W myśl art. 405 kc wzbogacony obowiązany jest do wydania korzyści w naturze poszkodowanemu, a gdyby to nie było możliwe, do zwrotu jej wartości, bowiem roszczenie o zwrot bezpodstawnie wzbogaconego ma majątkowy charakter, zaś według regulacji zawartej w art. 406 kc obowiązek wydania korzyści obejmuje nie tylko samą korzyść majątkową uzyskaną kosztem innej osoby, lecz także wszystko co w zamian zostało uzyskane, czyli odsetki z tytułu zwłoki spowodowane zbędną i nieuzasadnioną przewlekłością postępowania administracyjnego. Wysokość żądanego odszkodowania dla skarżących nie ma zatem charakteru arbitralnego, bowiem ich roszczenie opiera się na niekwestionowanej przez strony opinii biegłego rzeczoznawcy mgr P.P.. Wartość nieruchomości określona na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu jest regułą przyjętą z art. 363 § 2 kc, dotyczy naprawienia szkody w formie pieniężnej, w tym również odnosi się do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie w nawiązaniu do rygorów znanych w przepisach kc (art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W spornej sprawie różnica wartości z dnia jej zwrotu w stosunku do wartości z dnia wywłaszczenia to kwota [...]zł, zaś zwaloryzowane odszkodowanie po zastosowaniu 50% zniżki z art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami to kwota [...]zł, a tym samym szkoda skarżących to kwota [...]zł należnego świadczenia Gminy Miasta [...] na rzecz poszkodowanych w ramach obowiązku wydania korzyści majątkowej. Taki obowiązek stwierdzenia uprawnień skarżących spoczywa na sądzie administracyjnym w ramach sprawowanego wymiaru sprawiedliwości po myśli art. 175 Konstytucji RP. Dlatego przepisy prawa materialnego, to również przepisy kc, a przede wszystkim ratyfikowane przez RP umowy międzynarodowe. Przepis prawa międzynarodowego ratyfikowanego przez RP -art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, wyznacza granice ingerencji państwa w prawo własności. Z przepisu tego dla skarżących wynikają trzy zasady ochrony praw do nieruchomości, a mianowicie: zasada prawa do poszanowania mienia, zasada pozbawienia mienia i zawarta w § 2 art. 1 zasada korzystania z prywatnej własności w interesie publicznym, według godziwego odszkodowania. Z użytego w Konwencji zwrotu "prawo do poszanowania mienia" wynika zakres ochrony praw do nieruchomości wykraczający daleko poza granice wąsko rozumianego wywłaszczenia. Dlatego dokonując wykładni przepisów prawa międzynarodowego również w kontekście art. 77 Konstytucji RP, odmowa wypłaty odszkodowania narusza cytowany art. 1 Pierwszego Protokołu oraz przepisy Konstytucji RP. Uszło uwadze przy rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy przez Sąd pierwszej instancji, iż przy wykładni przepisów prawa wywłaszczeniowego należy stosować zapisy Konstytucji RP, które stanowią konkretyzację i dalsze rozwinięcie ogólnych unormowań zawartych w ustawie zasadniczej odnośnie ochrony prawa własności i związanej z nim instytucji wywłaszczenia. Mienie prywatne staje się mieniem publicznym, zaś wypłacone odszkodowanie wypełniać ma uszczerbek majątku podmiotu wywłaszczonego i pozwolić mu na odtworzenie rzeczy przejętej przez Skarb Państwa lub gminę poprzez choćby nabycie nieruchomości podobnej do wywłaszczonej pod względem położenia, rodzaju i wyposażenia. Tak rozumiana wzajemność świadczeń dwóch podmiotów legła również o podstaw instytucji zwrotu nieruchomości w przypadku niezrealizowania celu wywłaszczenia, jak w konkretnej sprawie. Nie ulega zatem wątpliwości, że instytucja zwrotu nieruchomości przewidziana w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podobnie jak instytucja wywłaszczenia, służy ochronie prawa własności w rozumieniu przyjętym w art. 21 Konstytucji RP. Mając na względzie fakt, iż Konstytucja RP jest najwyższym prawem (art. 8 Konstytucji), interpretacji ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonywać należy z poszanowaniem praw podmiotowych jednostki, do jakich niewątpliwie należy prawo własności, którego obowiązek ochrony wprowadza ustawodawca w art. 21 oraz art. 64. Ochrona ta powinna przejawiać się nie tylko w zwrocie nieruchomości właścicielowi, w przypadku jej niewykorzystania na cele publiczne, ale także dokonania rozliczenia niewypłaconych odszkodowań względem dotychczasowych właścicieli nieruchomości i ich następców prawnych, w przeciwnym razie wykładnia prawa dokonana w zaskarżonym wyroku tworzy jedynie iluzję ochrony prawa własności. Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu winien był ustosunkować się także do kosztów rozliczenia zwracanej nieruchomości z uwzględnieniem wynikłej szkody dla skarżących wraz z należnymi odsetkami za zwłokę. Zaskarżony wyrok wymaga ponadto wykładni zgodnie z zasadami dobrej wiary, słuszności i rozumienia funkcji prawa, by uniknąć absurdu w postaci wystąpienia szkody i jednocześnie braku podstaw prawnych do orzeczenia naprawienia szkody, czyli bezmyślnego i literalnego odczytania przepisów o gospodarce nieruchomościami z pominięciem przepisów powołanych w petitum skargi, tym bardziej, iż w sprawie i tak mamy do czynienia z nieekwiwalentnością świadczeń wzajemnych zważywszy, że ustalone w operacie biegłej P.P. odszkodowanie nie odpowiada faktycznej wartości rynkowej wywłaszczonych nieruchomości w PRL. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie nie jest kwestia zwrotu części nieruchomości nabytej w 1974 r., aktem notarialnym na rzecz Skarbu Państwa w warunkach poprzedzających jej wywłaszczenie. Spór dotyczy rozliczenia na rzecz osób, którym zwrócono przedmiotową część nieruchomości, obniżenia jej wartości zaistniałego po jej nabyciu w 1974 r. szczególnie wskutek wyburzenia obiektów budowlanych posadowionych na tej nieruchomości. Zgodnie z art. 140 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.), w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania; przy czym odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa, niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa, niż jej wartość odtworzeniowa. Z art. 217 ust. 2 wynika zaś, że osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5 grudnia 1990 r., w razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej niż 50 % aktualnej wartości tych nieruchomości. Według natomiast art. 140 ust. 4 powołanej ustawy, w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Z powyższego wynika zatem, że w przypadku zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, wypłacone w przeszłości odszkodowanie za wywłaszczenie podlega zwrotowi w kwocie zwaloryzowanej; jeżeli jednak wywłaszczenie nastąpiło przed dniem 5 grudnia 1990 r., to zwrotowi podlega zwaloryzowana kwota odszkodowania w wysokości nie większej, niż połowa obecnej wartości zwracanej nieruchomości lub jej części. Jednocześnie, z art. 139 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Zwrot nieruchomości wywłaszczonej lub jej części może nastąpić jedynie na wniosek osób uprawnionych (art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami), dlatego zwrot ten jest wynikiem uprawnienia, którego zgłoszenie nie jest obowiązkiem osób uprawnionych, a jedynie przywilejem służącym restytucji uprzedniego stanu prawnego zwracanej nieruchomości, sprzed jej wywłaszczenia. Jeżeli więc osoby uprawnione zgłoszą wniosek o zwrot, to przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość lub jej część podlega zwrotowi, ale w takim stanie faktycznym (stanie zagospodarowania), w jakim znajduje się w dniu zwrotu. Osobom wnioskującym o zwrot nie przysługuje zatem roszczenie o przywrócenie nieruchomości lub jej części do stanu sprzed wywłaszczenia, co w konsekwencji oznacza także nieprzysługiwanie roszczenia o wynagrodzenie za zmianę tego stanu skutkującą m.in. obniżeniem wartości zwracanej nieruchomości lub jej części. Cytowany wyżej art. 140 ust. 1 – 4 określa zatem jedynie sposób rozliczenia wypłaconego za wywłaszczenie odszkodowania, a nie rozliczenie wartości zwracanej nieruchomości lub jej części. Z przepisu tego wynika więc, że w przypadku, gdy wartość nieruchomości wywłaszczonej przed dniem 5 grudnia 1990 r. obniżyła się po wywłaszczeniu o kwotę przewyższającą wysokość połowy zwaloryzowanej kwoty wypłaconego za wywłaszczenie odszkodowania, to osoby, na których rzecz orzeczono o zwrocie nieruchomości, nie zwracają wypłaconego w przeszłości odszkodowania. Przepis art. 140 ust. 1 – 4 określa zatem górną granicę rozliczenia wypłaconego za wywłaszczenie odszkodowania. Z zestawienia art. 140 ust. 1 – 4 z art. 139 ustawy o gospodarce nieruchomościami w omawianym przypadku wynika natomiast, że obniżenie wartości nieruchomości po wywłaszczeniu o kwotę poniżej połowy wysokości kwoty zwaloryzowanego odszkodowania nie podlega rozliczeniu przez podmiot publicznoprawny zwracający nieruchomość na rzecz osób uprawnionych, ponieważ brak jest w tym względzie podstaw prawnych do takiego rozliczenia. Przepis art. 140 ust. 4 odnosi się bowiem jedynie do rozliczenia wypłaconego w przeszłości odszkodowania. W myśl art. 216 ust. 1 powołanej ustawy, przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy – dotyczące zwrotu nieruchomości wywłaszczonych i związanych z tym rozliczeń - stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W niniejszej sprawie nabycie zwróconej obecnie części nieruchomości nastąpiło aktem notarialnym zawartym w warunkach określonych art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, dlatego znajdują do niej zastosowanie cytowane wyżej przepisy art. 139 i art. 140 ust. 1 – 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomości uznając, iż przepis ten dotyczy jedynie rozliczenia wypłaconej w przeszłości należności ustalonej w umowie nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w 1974 r., nie obejmuje natomiast jakiegokolwiek wynagrodzenia na rzecz osób wnioskujących o zwrot nieruchomości, za obniżenie jej wartości. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, art. 141 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w niniejszej sprawie w ogóle nie był stosowany, ponieważ przepis ten odnosi się do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należności określonych w art. 140 ust. 1 – 4 zwracanych podmiotowi publicznoprawnemu przez osoby, na których rzecz orzeczono o zwrocie nieruchomości lub jej części. Tymczasem, skarżącym kasacyjnie nie ustalono w decyzji o zwrocie nieruchomości jakiejkolwiek należności do zwrotu. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji nie naruszył również art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawidłowo oceniając zakres orzekania przez organ administracji w decyzji o zwrocie nieruchomości na rzecz skarżących kasacyjnie. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia wskazanych wyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomości w nawiązaniu do powołanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP oraz art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, ponieważ przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była decyzja o zwrocie nieruchomości, nie zaś jej wywłaszczenie. Brak jest bowiem dostatecznych przesłanek do wyinterpretowania dla skarżących kasacyjnie ze wskazanych przez nich przepisów Konstytucji RP i przepisu prawa międzynarodowego roszczenia o wynagrodzenie za działania na nieruchomości podjęte przez Skarb Państwa po jej nabyciu w drodze umowy zawartej w 1974 r., jako jej właściciela, aż do chwili złożenia wniosku o jej zwrot przez skarżących kasacyjnie. W rozpatrywanej sprawie nie ma również znaczenia wskazany w skardze kasacyjnej pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w wyroku z dnia 17 grudnia 1997 r., ponieważ wyrok ten wydany został w sprawie o zwrot nieruchomości na podstawie art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w którym nie określono szczegółowych zasad rozliczeń związanych ze zwrotem nieruchomości wywłaszczonej. Natomiast zaskarżony w niniejszej sprawie wyrok dotyczy decyzji wydanej na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a więc odmiennego stanu prawnego od ocenianego przez Sąd Najwyższy. W związku z powyższym, na podstawie art. 184 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.