II SA/Kr 718/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi "P" Sp. z o.o. w N. na decyzję Wojewody [...] z dnia 23 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Starosta N. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1, w związku z art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81. ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (jednolity tekst: Dz.U. 2006 nr 156 poz.1118 z późniejszymi zmianami) oraz art. 104 k.p.a., zgłosił sprzeciw wobec zamiaru wykonania przez [...] Sp. z o.o. w N. stopy betonowej pod tablicę reklamową (ekran LED) na działce nr 1 położonej przy [...] w N. W uzasadnieniu podał, że inwestor pismem doręczonym w dniu 13 grudnia 2010r. zgłosił zamiar przystąpienia do wykonania stopy betonowej pod tablicę reklamowa (ekran LED) na powyższej działce. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków (...). Pojęcie "instalowanie" użyte w art. 29 ust. 2. ustawy odnosi się do robót montażowych na istniejącym obiekcie budowlanym. Stosownie do wyjaśnienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 maja 2010 r. "Istotne są w szczególności rozmiary podstawy tablicy reklamowej, nie zaś technologia jej wykonania bądź związanie z gruntem poprzez zagłębienie tej podstawy w gruncie. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania fundamentów, czy wielkość zagłębienia w gruncie. Decydujące jest, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję. Ponadto wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa decydują, czy obiekt jest trwale czy nietrwale związany z gruntem". Z analizy wniosku zgłoszenia wynika, że w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, przewidziany do wykonania obiekt budowlany zaliczany jest do budowli. Roboty budowlane polegające na budowie ww. budowli nie są objęte wykazem robót możliwych do przyjęcia w formie zgłoszenia zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, dlatego też wymagają one uzyskania pozwolenia na budowę, przy czym art. 30 ust. 6 pkt 1 stanowi, że właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. [...]. sp. z o.o. w N. wniosła w terminie odwołanie od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia. Skarżąca podniosła, że zgłoszenie stanowiło realizacje obowiązku przewidzianego w art. 30 ustawy - Prawo budowlane, albowiem prace będące przedmiotem zgłoszenia, zgodnie z treścią art. 29 wyżej wymienionej ustawy, nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę w formie decyzji - podlegały jedynie zgłoszeniu. W prawie budowlanym generalną zasadą jest konieczność uzyskania pozwolenia na roboty budowlane. Wyjątki od tej zasady przewidziane są w art. 29 ustawy Prawo Budowlane. Ustęp 2 pkt 6 przytoczonego przepisu stanowi o instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Treść przytoczonego przepisu wyraźnie przesądza, że prace polegające na instalowaniu tablic oraz urządzeń reklamowych, z wyjątkiem wyraźnie wyrażonych w przepisie przypadków, gdy tablica miałaby być usytuowana na obiekcie wpisanym do rejestru zabytków oraz reklam świetlnych ulokowanych poza obszarem zabudowanym, nie wymaga uzyskania pozwolenia. W zaskarżanej decyzji Starosta argumentuje, że pojęcie instalowania odnosi się do robot montażowych na istniejącym obiekcie. Starosta zauważa, że objęty wnioskiem obiekt stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo Budowlane, a ponieważ nie polega on na "instalacji" to nie jest on objęty art. 29 ust 2 pkt 6, w związku z czym konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Stanowisko, że instalowanie odnosi się jedynie do robót montażowych na istniejącym obiekcie pozostaje w wyraźnej sprzeczności z orzecznictwem sądów administracyjnych, gdzie wyklucza się możliwość interpretacji wyrażenia "instalowanie" jako zawężonego do prac na istniejących obiektach. Orzecznictwo przyjmuje, że przewidziany w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego wyjątek nie zależy ani od wielkości tablicy, ani od rozmiaru prac, ani też od sposobu połączenia tablicy z gruntem czyli od tzw. trwałego związania z gruntem. Ustawodawca nie dokonał żadnego podziału elementów urządzenia reklamowego. Nie można więc w sposób sztuczny dokonywać podziału. Zdaniem skarżącej bez znaczenia prawnego są przytoczone wyjaśnienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ, który wydał decyzję nie wskazał jakie cechy ma przedmiot decyzji ani czy ewentualne trwałe związanie z gruntem wpływa na konieczność uzyskania pozwolenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych można odnaleźć wiele przykładów wskazujących, że to czy urządzenie reklamowe jest trwale połączone z gruntem nie wpływa na konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Przyjęcie przeciwnego stanowiska stanowiłoby tworzenie podziału nie przewidzianego przepisami ustawy i nie znajdowałoby uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Po rozpoznaniu powyższego odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., znak [...], na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jednolity tekst z 2010 r. - Dz. U. Nr 243 poz. 1623) i art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Na wstępie uzasadnienia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Zwrócił uwagę, że przekazując odwołanie organ pierwszej instancji ustosunkował się do niego. Wskazał, że jak wynika z opisu zakresu i sposobu wykonania robót, tablica reklamowa będzie związana z gruntem poprzez słup osadzony w prefabrykowanym, żelbetowym fundamencie. Fundament należy adaptować do warunków panujących w miejscu posadowienia, a więc powinien zostać sprawdzony stopień zagęszczenia gruntu, jego struktura i wszystkie warunki geotechniczne, bo inaczej może dojść do osiadania lub przechylania konstrukcji. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji o sprzeciwie wobec przedmiotowego zgłoszenia jest art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, który stanowi, że właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W myśl art. 28 ustawy Prawo budowlane, wszelkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady określają art. 29-31 Prawa budowlanego, gdzie wyliczono w sposób enumeratywny rodzaje budów oraz innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Należy stwierdzić, że katalog obiektów zawarty w tych przepisach ma charakter zamknięty, co oznacza, że tylko wymienione w nich roboty budowlane i obiekty budowlane mogą być wykonane bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego: Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Jak wynika z zacytowanego przepisu ustawodawca objął zwolnieniem tylko prace polegające na instalowaniu. Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "instalowanie". Zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa, w myśl "reguły konsekwencji terminologicznej i pojęciowej" wynikającej z § 10 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, póz. 908) należy dojść do wniosku, że skoro ustawodawca w jednym artykule (art. 29) dwukrotnie użył zwrotu "instalowaniu" w odniesieniu do robót wykonywanych na obiektach budowlanych, to nie mógł tego samego zwrotu użyć w innym znaczeniu w pkt 6 art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego. Wobec powyższego uznać należy, że użyte w art. 29 ust 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane sformułowanie "instalowanie" dotyczy tablic i urządzeń reklamowych instalowanych na obiektach budowlanych, a nie ma zastosowania do wykonania wolno stojącego, trwale związanego z gruntem, urządzenia reklamowego, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Wojewoda zauważył dalej, że w treści zgłoszenia nie wskazano zamiaru instalowania, lecz postawienia "słupa na stopie betonowej". Zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego za "budowlę" uznaje się każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak między innymi: "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe'". Wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu stanowi budowę, o której mowa w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że "trwale związane z gruntem" nie oznacza, że obiekt musi mieć fundament wkopany w ziemię. Istotą trwałego związania obiektu z gruntem jest takie jego techniczne trwałe powiązanie z gruntem, aby działanie na ten obiekt czynników atmosferycznych (np. parcie wiatru) lub innych działań nie spowodowały jego uszkodzenia, nie ograniczały jego funkcji, jak też jego użytkowanie nie powodowało zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, co sprowadza się do konieczności zapewnienia tablicy lub urządzeniu reklamowemu stabilnej podstawy uniemożliwiającej łatwe jej przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru. Planowane do realizacji roboty budowlane - wykonanie stopy betonowej pod tablicę reklamową - stanowią budowę budowli, co wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Zgłoszona inwestycja nie może być zrealizowana w trybie zgłoszenia, ponieważ nie kwalifikuje się do żadnej kategorii obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania pozwolenia w formie decyzji administracyjnej. Dodatkowo, złożone przez inwestora oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zostało sporządzone poprawnie, ponieważ nie wskazano podstawy do reprezentowania inwestora -PKS N. Sp. z o.o. przez M.K. . Informacja ta wynika tylko z załączonego do wniosku w postaci kserokopii (nie spełniającej wymagań dokumentu) odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego aktualnego na dzień 6 grudnia 2010 r. [...] sp. z o.o. w N. nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem, wniosła w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucała naruszenie art. 3 pkt 3 i 6, art. 28 i art. 29 ust.2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane poprzez błędną interpretacje i przyjęcie, że inwestycja zrealizowana przez skarżącego jest budowlą trwale związaną z gruntem, a dla jej zrealizowania konieczne jest uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę , jak również art. 30 ust 6 pkt 1 tejże ustawy poprzez nieuzasadnione wniesienie przez sprzeciwu. Na tej podstawie wnosiła o uchylenie decyzji Wojewody i decyzji Starosty N. oraz umorzenie postępowania wywołanego wniesieniem sprzeciwu. Jak zaznaczyła skarżąca, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane wszelkie roboty budowlane można rozpocząć tylko na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady określone wyliczone są enumeratywnie w artykułach 29-30 Ustawy Prawo budowlane. Jednym z tych wyjątków jest wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Wojewoda wskazał, powołując się przy tym na poglądy orzecznictwa, że instalowanie odnosi się jedynie do robót wykonywanych na istniejących obiektach budowlanych, natomiast nie ma zastosowania do wykonywania wolno stojących trwale związanych z gruntem urządzeń reklamowych. Inwestycje, której dotyczy to postępowanie zakwalifikowano jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 6, wskazując na wymienione w tymże punkcie "trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe. Polemizując z powyższym stanowiskiem wskazywała, że poprzez zwrot "instalowanie " nie można rozumieć jedynie instalowania na istniejących obiektach. Nie można w pełni zgodzić się z poglądem wynikającym z zacytowanego w zaskarżonej decyzji wyroku, że nie ma potrzeby rozważania powodów wyeliminowania w 1997 r. z ustawy zwrotu "wykonywanych na istniejących obiektach budowlanych", skoro w nowym brzmieniu omawiany przepis niewątpliwie dotyczy urządzeń instalowanych na obiektach z wyłączeniem wskazanych w przepisie obiektów zabytkowych. Należy wskazać, że w poprzedniej regulacji prawa budowlanego wyraźnie wskazano, że zwolnienie dotyczy instalowania na istniejących obiektach budowlanych. Zdaniem skarżącej zmiana sposobu regulacji w tym zakresie nie może być tutaj traktowana jako przypadek czy niedopatrzenie i nie można dokonywać wykładni, która w nieuzasadniony sposób zawężałaby możliwość uzyskania zwolnienia. Ponadto z faktu, że wśród wyjątków od zwolnienia wymieniono obiekty wpisane do rejestru zabytków nie można wyprowadzić wniosku, że art. 29 ust 2 pkt 6 dotyczy wyłącznie instalowania urządzeń reklamowych na istniejących obiektach . Słownik języka polskiego PWN (wersja internetowa) pod hasłem instalacja (instalować) podaje następujące znaczenia: 1. «zespół przewodów i urządzeń doprowadzających elektryczność, gaz, wodę itp. do jakichś obiektów lub pomieszczeń» 2. «montowanie gdzieś urządzeń technicznych» 3. «lokowanie, urządzanie, siebie lub kogoś w jakimś miejscu» 4. «wgrywanie na dysk twardy komputera nowego programu» 5. «dzieło plastyczne zbudowane przez artystę w zastanej przestrzeni» 6. daw. «wprowadzenie kogoś na urząd» Jak wynika z powyższego, poprzez instalacje w ogólnym znaczeniu należy rozumieć lokowanie urządzenia w jakimś miejscu, a nie na jakimś obiekcie, strukturze itp. Prawo budowlane nie definiuje pojęcia instalowanie, a skoro nie można ustalić jego znaczenia w ten sposób należy posługiwać się regułami wykładni językowej .W art. 29 zwrot instalowanie pojawia się jeszcze parokrotnie: ust.1 pkt 19 instalacji zbiornikowych na gaz płynny z pojedynczym zbiornikiem o pojemności do 7 m3, przeznaczonych do zasilania instalacji gazowych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych; ust.1 pkt 27 instalacji zbiornikowych na gaz płynny z pojedynczym zbiornikiem o pojemności do 7 m3, przeznaczonych do zasilania instalacji gazowych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych; ust.2 pkt 14 instalowaniu krat na obiektach budowlanych; ust. 2 pkt 15 instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych; ust. 2 pkt 17 instalowaniu kabli telekomunikacyjnych w kanalizacji kablowej. W niektórych punktach pojęcie instalowanie występuje w połączeniu ze zwrotem "na obiektach budowlanych". W pozostałych natomiast brak takiego dookreślenia co zdaniem skarżącego przemawia za tym, że nie można uznać, że odnoszą się one do instalowania na istniejących obiektach budowlanych. Artykuł 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane jest właśnie takim przypadkiem i nie można w nim przyjmować, że instalowanie odnosi się tylko do prac na istniejących obiektach. Rozumienie terminu "instalowanie" jako prac tylko na istniejących obiektach byłoby sprzeczne z wykładnią językową, systemową i historyczną przepisów Prawa budowlanego. Powodowałoby nakładanie na inwestora dodatkowych obowiązków, od których zgodnie z treścią art. 29 ustawy Prawo budowlane miał wolą ustawodawcy zostać zwolniony. Nie można znaleźć podstaw na dokonywanie podziału na "instalowane na obiektach" i inne - tj. wolnostojące, trwale związane z gruntem. Ze zwolnienia w trybie art. 29 ust 6 Prawa budowlanego mogą korzystać wszystkie inwestycje polegające na instalowaniu tablic reklamowych z wyjątkami tylko i wyłącznie określonymi w tym przepisie. Wyjątkami takimi są instalowanie tablic na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Przepisy prawa budowlanego nie uzależniają konieczności uzyskania pozwolenia od tego czy obiekt reklamowy jest trwale związany z gruntem, czy też nie. Gdyby nawet z ostrożności procesowej przyjąć inne rozwiązanie, to w sprawie będącej przedmiotem tego postępowania nie można mówić o trwałym związaniu z gruntem przedmiotowej inwestycji. W Prawie budowlanym nie istnieje definicja trwałego związania z gruntem. Określenie czy dany obiekt jest trwale związany z gruntem ma duże znaczenie z punktu widzenia prawa cywilnego. Jest to wymaganie postawione w Kodeksie Cywilnym dla uznania budynku za przedmiot odrębnej własności. Ma to też decydujące znaczenie czy dana rzecz może być uznana za ruchomość, czy też jest częścią składową nieruchomości. Również w Kodeksie Cywilnym nie została sprecyzowane co należy rozumieć przez "trwałe związanie z gruntem." Brak definiowania wynika z faktu, że trwałe połączenie rozumiane jest dosyć intuicyjnie. Tylko wyjątkowo może budzić wątpliwość czy pewien przedmiot jest rzeczą ruchomą, czy częścią składową nieruchomości. W niniejszej sprawie błędnie przyjęto, że roboty zgłoszone jako "postawienie słupa na stopie betonowej stale z gruntem nie związanej." będą polegały na wykonaniu budowli trwale z gruntem związanej. Wojewoda w zaskarżonej decyzji wyjaśnia, że trwałe związanie z gruntem nie jest tożsame z posiadaniem przez obiekt fundamentu trwale wkopanego w ziemie. "Istotą trwałego związania obiektu z gruntem jest takie jego techniczne trwale powiązanie z gruntem, aby działanie na ten obiekt czynników atmosferycznych (np. parcia wiatru) lub innych działań nie spowodowały jego uszkodzenia, nie ograniczały jego funkcji, jak też jego użytkowanie nie powodowało zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, co sprowadza się do konieczności zapewnienia tablicy lub urządzeniu reklamowemu stabilnej podstawy uniemożliwiającej łatwe jej przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru." Stanowisko to nie znajduje uzasadnienia w treści przepisów. Co więcej, Prawo budowlane w art. 3 ust. 5 wprowadza definicje tymczasowych obiektów budowlanych, przez które rozumie się obiekty przeznaczone do tymczasowego użytkowania oraz obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem np. strzelnice, kioski uliczne. Powstała by tu widoczna sprzeczność - kiosk uliczny jest przecież powiązany z gruntem technicznie tak, że działanie czynników atmosferycznych lub innych działań nie powoduje jego uszkodzenia, nie ogranicza jego funkcji, nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, ma stabilną podstawę uniemożliwiającą łatwe jego przesuniecie, przeniesienie lub zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru, a mimo to wyraźnie został przez ustawodawcę określony jako obiekt trwale nie związany z gruntem. W naszym systemie prawa nie zdefiniowano terminu trwałego związania z gruntem. Niedopuszczalne jest nadawanie w ramach jednego systemu prawa temu samemu terminowi różnych znaczeń. Starosta N. w decyzji, od której odwołanie wniesiono do Wojewody powoływał się na wyjaśnienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jeżeli przyjąć, że dla trwałego połączenia miarodajna jest masa i opieranie się czynnikom zewnętrznym to możemy dojść do wniosku, że np. parasol ogrodowy postawiony na załączonej do niego dużej, ciężkiej betonowej podstawie jest trwale związany z gruntem. Nie można pozwolić, żeby sztuczne konstrukcje sprawiały, że jasno sformułowane przepisy doznają wyjątków z powodu nieprawidłowej wykładni i tworzenie pozaustawowych definicji. Tablica reklamowa, której dotyczy to postępowanie nie jest trwale związana z gruntem, istnieje możliwość przestawienia jej w inne miejsce. Tworząc definicje trwałego związania należy odnieść się do cywilistycznego rozumienia "trwałego związania z gruntem. Przepisy kodeksu cywilnego stanowią, że częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. Tablica reklamowa postawiona przy [...] w miejscowości N. może być bez żadnego ryzyka przesunięta w inne miejsce. Skarżący wskazuje tutaj, że w przypadku tablicy reklamowej w N. możliwe jest jej przesunięcie bez powodowania zasadniczej zmiany w sensie technicznym i możliwe byłoby ponowne posadowienie obiektu bez ponownego przygotowywania podłoża. W odpowiedzi Wojewoda podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn innych niż w niej podniesione. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu m. in. wówczas, gdy sąd administracyjny stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całej rozciągłości pogląd prezentowany przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym co do zasady wykonanie stopy betonowej pod tablicę reklamową stanowi budowę budowli wymagającą uzyskania pozwolenia w formie decyzji właściwego organu administracji architektoniczno – budowlanej. Tym samym wyłączona jest możliwość realizacji tego rodzaju inwestycji po dokonaniu zgłoszenia. Artykuł 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane (dalej : Pb) przewiduje, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29–31. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu było to, czy przedmiotowa inwestycja mieści się w zakresie art. 29 ust. 2 pkt 6 Pb, który przewiduje, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych, polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. W ocenie Sądu wykonanie stopy betonowej pod tablicę reklamową nie stanowi "instalowania". Słusznie w zaskarżonej decyzji zauważono, że przepisy ustawy nie zawierają definicji pojęcia "instalowanie". Ustawodawca w tym samym artykule 29 Pb używa tego zwrotu jeszcze dwukrotnie, przewidując że pozwolenia na budowę nie wymagają roboty budowlane polegające na instalowaniu krat na obiektach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 14) oraz instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 15). Należy zaakceptować prezentowany w orzecznictwie pogląd, że skoro ustawodawca dwukrotnie użył pojęcia "instalowanie" w odniesieniu do robót, wykonywanych na obiektach budowlanych, to nie mógł tego samego zwrotu użyć w innym znaczeniu w art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 345/08, Lex Omega nr 530023). Nie można też przyjmować, że skoro instalowanie urządzeń reklamowych zostało unormowane w art. 29 ust. 2 ustawy Pb, dotyczącym robót budowlanych nie będących budową, to nie istnieją urządzenia reklamowe dla których wykonania niezbędne jest pozwolenie na budowę. Podobnie nietrafne jest stanowisko, że skoro nowelizacja art. 29 ust. 2 pkt 2 tej ustawy dokonana ustawą z dnia 22 sierpnia 1997r. ( Dz.U. Nr 111, poz. 729) polegała na wyeliminowaniu zwrotu "wykonywanych na istniejących obiektach budowlanych", to również urządzenia reklamowe wolno stojące w każdym przypadku będą jedynie instalowane, czyli ich wykonanie powinno być poprzedzone tylko zgłoszeniem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2010r., sygn. akt II OSK 249/09, dostępny w bazie orzeczeń pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz powołane tam orzecznictwo). Słusznie zatem organy administracji publicznej przyjęły, że inwestycja polegająca na wykonaniu słupa na stopie betonowej albo stopy betonowej służących usytuowaniu tablicy reklamowej nie stanowi instalowania tablic i urządzeń reklamowych, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Pb. Zgłoszenie zamiaru wykonania takich robót budowlanych winno – co do zasady – skutkować wniesieniem sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno – budowlanej, a to zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 Pb. Pomimo tego, że organy administracji publicznej prawidłowo dokonały wykładni obowiązujących przepisów prawa, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty N. w konkretnym stanie faktycznym sprawy wydane zostały przedwcześnie albowiem bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności . Stosownie do art. 30 ust. 2 Pb, zgłoszeniu zamiaru wykonania robót budowlanych należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 (oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. W ramach art. 30 ust. 2 Pb organ administracji architektoniczno – budowlanej, wzywając inwestora o uzupełnienie zgłoszenia winien zatem ustalić wszelkie elementy stanu faktycznego niezbędne dla podjęcia decyzji o zgłoszeniu sprzeciwu. W niniejszej sprawie ani Starosta N. , ani Wojewoda z takiej możliwości nie skorzystali, podczas gdy z samej treści wniosku nie wynikało jednoznacznie, jaka jest charakterystyka objętego nim obiektu. Stosownie do art. 3 pkt 7 Pb, robotami budowlanymi jest budowa oraz prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Natomiast obiektem budowlanym, zgodnie z art. 3 pkt 1 Pb są budynki, budowle stanowiące całość techniczno – użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, a także obiekty małej architektury. W myśl art. 3 pkt 3 Pb przez pojęcie budowli należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. W odniesieniu do urządzeń reklamowych przepis ten w sposób wyraźny wskazuje, że aby zaliczyć je do budowli, muszą one posiadać dwie cechy: być obiektami wolnostojącymi i jednocześnie trwale związanymi z gruntem. Rację ma organ odwoławczy wskazując, że trwałe związanie z gruntem nie oznacza, by obiekt musiał posiadać fundament, przy czym powoływanie się w tym zakresie na cywilnoprawne definicje części składowych nie znajduje uzasadnienia na gruncie przepisów Prawa budowlanego. Same parametry techniczne inwestycji, jak chociażby masa jej elementów i ich wielkość mogą powodować takie właśnie związanie i wówczas należy przyjąć, że obiekt stanowi budowlę w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Do poczynienia takich konkluzji niezbędna jest wiedza o rozmiarach planowanego obiektu, tej zaś organy administracji architektoniczno – budowlanej w chwili orzekania nie posiadały. Z treści dokonanego zgłoszenia (k. [...] akt organu pierwszej instancji) wynika jedynie, że roboty budowlane mają obejmować postawienie stopy betonowej pod tablicę reklamową (ekran LED), na której ma się znaleźć słup. Inwestor precyzuje co prawda, że stopa betonowa nie będzie stale związana z gruntem, co jednak – w świetle powyższych rozważań – nie musi być uznane za rozstrzygające. W zgłoszeniu brak jest jednak jakichkolwiek danych na temat rozmiaru i masy planowanej stopy betonowej. Podobnie zgłoszenie nie zawiera żadnych informacji odnośnie rozmiarów słupa i tablicy reklamowej. Nie można zatem – jak uczyniły to organy administracji publicznej w niniejszej sprawie – z całą pewnością ustalić, że same parametry techniczne planowanej inwestycji przesądzają o trwałym związaniu obiektu z gruntem. W zgłoszeniu brak więc na tyle precyzyjnego określenia rodzaju i zakresu robót budowlanych, aby możliwa była jednoznaczna kwalifikacja inwestycji jako budowli, a co za tym idzie – stwierdzenie, że jej realizacja jest możliwa wyłącznie na podstawie pozwolenia na budowę. Wobec takich braków zgłoszenia organy administracji architektoniczno – budowlanej winny były wydać postanowienie w trybie art. 30 ust. 2 P.b., zobowiązując inwestora do podania parametrów planowanego obiektu. Bez takiego wezwania decyzję o zgłoszeniu sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych należy uznać za podjętą przedwcześnie. Zaniechanie wydania takiego postanowienia stanowiło istotne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a., zaś rozpoznając sprawę ponownie organy administracji architektoniczno – budowlanej będą obowiązane do uwzględnienia wskazań wynikających z niniejszych rozważań.