II OSK 345/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Stanisław Nowakowski (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Opolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Op 375/07 w sprawie ze skargi [...] Spółka akcyjna w W. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2) zasądza od [...] Spółki akcyjna w W. na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 400 ( czterysta ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 12 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Op 375/07 uchylił decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia [...] marca 2007 r., mocą których wniesiono sprzeciw do zamiaru wykonania (w drodze zgłoszenia) robót budowlanych polegających na wybudowaniu: 1. tablicy informacyjnej JET typu billboard o wymiarach 3, 0 x 12, 0 m wolnostojącą, opartą na jednym słupie, zamocowaną do niego na wysokości 7,0 m nad poziomem terenu; 2. pionowy element nośny stanowiący słup z rury D = 508 mm o grubości płaszcza 10mm, zaopatrzony w usztywnienie żebrami kołnierzowymi z blachy o grubości 10 mm, do których mocowana jest konstrukcja tablicy informacyjnej; 3. podstawę słupa stanowią blachy o grubości 30 mm z żebrami o grubości 11 mm; 4. fundament zagłębiony w gruncie w postaci stopy o wymiarach 2,5 x4,7 m i wysokości 1,5 m, wylewanej z betonu B 20, zbrojonej dołem krzyżowo # 16 co 15 cm. Organ odwoławczy przyjął, że projektowany obiekt nie został wymieniony w art. 29 Prawa budowlanego, co oznacza, iż w rozumieniu przepisów prawa budowlanego jest budowlą. Inwestor bowiem ma zamiar wykonać między innymi fundament zagłębiony 1,5 m w gruncie w postaci stopy o wymiarach 2,5 x 4,7 m i wysokości 1,25 m wylewanej z betonu B 20. Takie ustalenie było powodem wniesienia sprzeciwu. Sąd pierwszej instancji podniósł, że zaskarżoną decyzją organy administracji zgłosiły sprzeciw w sprawie zamiaru zgłoszenia wykonania robót budowlanych, polegających na wykonaniu tablicy informacyjnej "JET" z tym, że w decyzji organu pierwszej instancji wskazano jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 30 pkt 6 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 11180), natomiast organ odwoławczy, stwierdzając, iż organ pierwszej instancji zastosował niewłaściwą wykładnię art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, również wniósł sprzeciw w przedmiotowej sprawie. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, sporna jest kwestia, czy realizacja wolnostojącego nośnika reklam jest instalowaniem tablicy i urządzenia (art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane), czy też montażem i wymaga pozwolenia na budowę. Zasadniczy wywód Sądu pierwszej instancji sprowadza się do następującej refleksji: Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonanego zgłoszenia stanowił, że "pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym". Sąd przyjmuje, że powołany przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego wyłącza ze zgłoszenia tylko "reklamy świetlne i podświetlane" usytuowane poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Komentowany przepis dotyczy instalowania tablic i urządzeń reklamowych na budynkach jak też i instalowanych jako samodzielne obiekty. Taki wniosek wysuwa ze zmiany pierwotnego brzmienia art. 29 ust. 2 pkt 6, który odpowiadał obecnemu art. 29 ust. 2 pkt 6, mówiącego o instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych wykonanych na istniejących obiektach budowlanych, dokonanej ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 111, poz. 726 ze zm.), podczas której usunięto z tego przepisu wzmiankę o istniejących obiektach budowlanych. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z dnia 30 maja 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1311/04, niepubl., instalacja urządzeń reklamowych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, przy czym ustawodawca nie uzależnił wyjątku wyszczególnionego w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego ani od wielkości tablic i urządzeń reklamowych, ani też od tego, czy są to tablice lub urządzenia trwale związane z gruntem, które można uznać za budowle w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, czy też są to tablice lub urządzenia reklamowe ustawione na konstrukcji naziemnej co w pełni aprobował Sąd w zaskarżonym wyroku. W skardze kasacyjnej Wojewody Opolskiego, sporządzonej przez radcę prawnego, zarzuca się wyrokowi: naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6, z uwagi na treść art. 3 pkt 1 lit. b, pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że budowa obiektu stanowiącego wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, o którym mowa w art. 3 pkt 3 powołanej wyżej ustawy - Prawo budowlane jest "instalacją urządzenia reklamowego", o czym mowa w art. 29 tejże ustawy, co miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższy zarzut wnosi o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie: o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania; 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Według wnoszącego skargę kasacyjną podstawowe znaczenie ma interpretacja przepisu art. 29 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, a w szczególności ocena czy przedmiotem rozpoznania była instalacja urządzenia reklamowego, o czym stanowi art. 29 ust. 1 pkt 6, czy budowla w postaci wolnostojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, wymieniona w art. 3 pkt 3. Zdaniem skarżącego mamy w prawie budowlanym regulację obu tych przypadków. Dalej podnosi, że jeżeli przedmiotem robót ma być: 1) urządzenie reklamowe, 2) wolnostojące, 3) trwale z gruntem zawiązane, to mamy do czynienia z budowlą, którą określa przepis art. 3 pkt 3, a do kategorii obiektów budowlanych zalicza art. 3 pkt 1 lit. b ustawy. Na budowę obiektu budowlanego będącą rodzajem robót budowlanych (art. 3 pkt 6 i 7) wymagane jest natomiast, zgodnie z art. 28 ustawy, uzyskanie pozwolenia na budowę. Z przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy wynika, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Zarzucając błędną wykładnię art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy, wskazuje się w skardze kasacyjnej, na przyjęcie przez Sąd, że w pojęciu "instalowanie tablic i urządzeń reklamowych" mieszczą się w istocie wszelkie obiekty reklamowe, w tym nie tylko wolnostojące - czego skarżący nie kwestionuje, ale także urządzenia trwale z gruntem związane. Pełnomocnik skarżącego Wojewody podnosi, że przypadki określone w tym przepisie, do których odnosi się instytucja zgłoszenia robót, stanowią wyjątek od reguły istnienia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę niezależnie od tego, z którego rodzaju urządzeniami reklamowymi spotykamy się częściej, ust. 2 art. 29 wymienia bowiem - niewątpliwie jako wyjątki - właśnie przypadki robót budowlanych nie wymagających pozwolenia. Stąd wywodzi, że Sąd dokonał błędnej wykładni omawianego przepisu przez uznanie, iż "instalacją" urządzenia są także roboty budowlane, których przedmiotem jest budowla z elementem trwale z gruntem związanym. Podkreśla Wojewoda Opolski, że zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 sprowadza się do twierdzenia, iż ustalony stan faktyczny sprawy nie odpowiada hipotezie normy zawartej w tym przepisie, nie kwalifikuje się zatem do poddania go jego działaniu. Zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 6 do przedmiotowego stanu faktycznego spowodowało bowiem, nieadekwatne do tegoż stanu, zwolnienie z obowiązku uzyskania na prowadzenie robót pozwolenia na budowę. Zatem treść tego zarzutu, stanowi konsekwencję błędnej wykładni. W skardze kasacyjnej nie nawiązuje się do powołanej w uzasadnieniu wyroku regulacji zawartej w art. 30 ust. 7 ustawy jako, że przesłanki w tym przepisie wymienione w tej sprawie nie zachodzą. Nie można też mówić o ewentualności zastosowania art. 30 ust. 2, bowiem brak jest podstaw do stwierdzenia wymagających uzupełnienia braków zgłoszenia, było ono wyczerpujące z punktu widzenia możliwości właściwego zakwalifikowania obiektu reklamowego jako budowli, organ wydając decyzję poprawnie bowiem uznał, że stan faktyczny sprawy mieści się w dyspozycji art. 3 pkt 3 ustawy, stawiając - za art. 28 w związku z art. 3 pkt 3, art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 6 i 7 wymóg uzyskania pozwolenia na budowę. Taki stan sprawy, w ocenie pełnomocnika strony skarżącej, wyklucza stosowanie art. 30 ust. 2 ustawy. Do robót budowlanych art. 3 pkt 7 zalicza także prace polegające na montażu obiektu budowlanego, natomiast art. 29 w pkt. 7 wprowadza wyjątek od zasady istnienia obowiązku uzyskania pozwolenia tam gdzie chodzi tylko o instalowanie tablicy i urządzenia reklamowego bez trwałego związania urządzenia z gruntem. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uzyskanie pozwolenia na budowę to obowiązek związany z rodzajem mającego powstać obiektu. Nie powinien być zatem analizowany w kategoriach "środka bardziej uciążliwego" od innych np. od zobowiązania do uzupełnienia braków zgłoszenia, bowiem płaszczyzny obu tych instytucji - po oddzieleniu zasady i wyjątków- są rozłączne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, z uwagi wskazanie usprawiedliwionych podstaw. Skład orzekający w tej sprawie rozpatrując wcześniej sprawę o sygn. akt II OSK 324/08 oddalił skargę kasacyjną w analogicznej sprawie jeżeli chodzi o stan faktyczny, w której jednak rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było zgodne z prawem. W uzasadnieniu podniesiono: Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego w brzmieniu pierwotnym obowiązującym do 24 grudnia 1997 r. (art. 29 ust. 2 pkt 2), odnosił się wyłącznie do "tablic i urządzeń reklamowych wykonywanych na istniejących obiektach budowlanych", co wynikało wprost z jego treści. Następnie wykreślono z jego treści powyższy fragment i zmieniono nieco brzmienie, pozostawiając w dalszym ciągu zwrot "instalowaniu". Przy czym druga część przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego (w brzmieniu obecnie obowiązującym) dotyczy tablic i urządzeń reklamowych usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków, co może sugerować, że i pierwsza część tego przepisu, ponieważ jest to zawarte w jednym zdaniu, odnosi się też do tablic i urządzeń reklamowych instalowanych na obiektach, pomimo że wykreślono wyrazy "na istniejących" obiektach budowlanych. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że pomimo zmian redakcyjnych przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego odnosi się w dalszym ciągu wyłącznie do tablic i urządzeń reklamowych instalowanych na obiektach budowlanych i wtedy adekwatne jest użycie w nim zwrotu "instalowaniu", który nie został zdefiniowany w ustawie. Za takim rozumieniem tego przepisu może przemawiać również brzmienie pkt 14 i 15 art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego, gdzie wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu krat i instalowaniu urządzeń odnosi się do robót wykonywanych "na obiektach budowlanych". Zgodnie zaś z § 10 Zasad techniki prawodawczej, stanowiącymi załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), do oznaczenia jednakowych pojęć w ustawie używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Powyższa zasada, zwana "regułą konsekwencji terminologicznej i pojęciowej", ma zastosowanie przede wszystkim w ramach jednego aktu prawnego (ustawy, rozporządzenia), co w tym przypadku należało by odnieść do procesu wykładni przepisów art. 29 ust. 2 pkt 6, 14 i 15 Prawa budowlanego, w których trzykrotnie użyto zwrotu "instalowaniu". Zakładając, że racjonalny prawodawca przestrzega powyższych reguł redakcyjnych, które w procesie stosowania prawa muszą być przyjęte jako reguły interpretacyjne, należy dojść do wniosku, iż skoro ustawodawca w jednym artykule (art. 29) dwukrotnie użył zwrotu "instalowaniu" w odniesieniu do robót wykonywanych na obiektach budowlanych, to nie mógł tego samego zwrotu użyć w innym znaczeniu w pkt 6 art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego. Powyżej powołany § 10 Zasad techniki prawodawczej nakazuje bowiem używać tych samych terminów dla tych samych pojęć oraz zakazuje stosowania tych samych terminów dla różnych pojęć we wszystkich przypadkach, w których pojęcia te i terminy występują w ustawie, są to podstawowe reguły redakcyjne i interpretacyjne, których nie można ignorować przy dokonywaniu wykładni (patrz S. Wronkowska, M. Zieliński, Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997, s. 24). Poza tym przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego należy widzieć i interpretować w kontekście innych przepisów tej ustawy, uwzględniając jego miejsce w tej ustawie. Z art. 28 ust. 1 ustawy wynika, że regulacje zawarte w art. 29 stanowią wyjątek od zasady zamieszczonej w tym przepisie (art. 28 ust. 1), zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co zasadnie podnosi się w skardze kasacyjnej. Wyjątków od zasady nie można zaś interpretować w drodze wykładni rozszerzającej, a to prowadzi do wniosku, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 nie ma zastosowania do wolnostojących, trwale związanych z gruntem, urządzeń reklamowych, o których mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Drugi wniosek jaki z tego wynika prowadzi do uznania, że na gruncie przepisów Prawa budowlanego występują co najmniej dwa rodzaje urządzeń reklamowych, wymagające pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a kryteria na jakich opiera się ten podział wynikają z brzmienia i wykładni wyżej wymienionych przepisów (art. 3 pkt 3, art. 2 pkt 6). Zwrot "instalowaniu" użyty w art. 29 ust. 2 pkt 6 należy uznać za adekwatny dla określenia robót budowlanych wykonywanych na obiektach budowlanych, a ilekroć w ustawie jest mowa o "budowie" zwrot ten należy odnieść między innymi do takich budowli jak wolnostojące, trwale związane z gruntem, urządzenia reklamowe, których budowy nie wymieniono w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego. Przy tak przedstawionym stanie prawnym, ustalenia stanu faktycznego nie mogą prowadzić do "naginania faktów" do obowiązujących przepisów przez twierdzenie, że urządzenie reklamowe o określonych gabarytach i masie, parametrach wynikających z załączanego projektu budowlanego, nie są urządzeniami o których mowa w art. 3 pkt 3 lecz podlegają regulacji zamieszczonej w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. W języku prawniczym przy dokonywaniu wykładni przepisów prawnych zarówno w wyrokach jak i przy opisywaniu pewnych faktów w pismach procesowych, obowiązują pewne zasady logiki i racjonalność wniosków, jeśli już nie wynikające ze znajomości zasad techniki, czy praw fizyki, to wynikających z doświadczenia życiowego. Nie można by więc nawet twierdzić, że tego typu urządzenie reklamowe, jak w niniejszej sprawie, nie jest trwale związane z gruntem (a Sąd I instancji trwałego związania z gruntem nie kwestionuje, mimo to uznając, za powołanym wyrokiem WSA w Warszawie, że nie jest wymagane pozwolenie na budowę), gdyż o tym nie przesądza to czy dane urządzenie posiada fundament i czy jest on zagłębiony w ziemi, czy też posiada tzw. "płytę fundamentową", nie decyduje też o tym technika i technologia w jakiej konstrukcja ta jest wykonywana. W przedmiotowej sprawie rozmiary podstawy tablicy reklamowej, jej parametry nie pozwalają nawet kwestionować zasady trwałego związania z gruntem. Jak z powyższego wynika, o tym czy dane urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie w istocie decydują jego parametry techniczne, co zgodnie z wymogami art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego i zasadami wiedzy technicznej przy projektowaniu i budowie obliguje do brania pod uwagę okresu użytkowania, przepisów techniczno-budowlanych, względów bezpieczeństwa oraz innych warunków i wymagań tam wymienionych. Przepis art. 5 Prawa budowlanego został zamieszczony w rozdziale 1 Przepisy ogólne tej ustawy, odnosi się więc do całej ustawy w tym również do przepisów dotyczących urządzeń reklamowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie było dotąd wątpliwości, że nawet budowa muru oporowego wymaga pozwolenia na budowę a w takim razie tym bardziej takiego pozwolenia wymagać musi budowa urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem. Stanowisko przyjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w zaskarżonym wyroku, nie znajduje oparcia w wielu wyrokach sądów administracyjnych (wyrok WSA w Szczecinie z 3 lutego 2005 r., sygn. akt SA/Sz 1157/03, wyrok WSA w Warszawie z 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 384/04, wyrok NSA z 10 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1329/05, wyrok NSA z 25 maja 2007 r., II OSK 1509/06, wyrok NSA z 20 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 680/07). Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powołany przez Sąd pierwszej instancji, nie uwzględnia tych wszystkich elementów procesu wykładni, na które zwrócono powyżej uwagę, nie może więc być uznany za prawidłowy i reprezentatywny dla orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie. Z tych zatem względów Naczelny Sąd Administracyjny na postawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę Spółki akcyjnej [...] oraz zasądził od skarżącej Spółki na rzecz Wojewody Opolskiego koszty postępowania stosownie do art. 203 pkt 2 P.p.s.a.