II OSK 324/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia NSA Stanisław Nowakowski Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 26/07 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonywania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 26/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] z o.o. w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2006 r., zn. [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] września 2006 r., nr [...] Prezydent Miasta Krakowa wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania wnioskowanych przez [...] Sp. z o.o. w Krakowie robót budowlanych, polegających na montażu tablic reklamowych na płycie fundamentowej przy ul. [...] w K.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wykonywanie obiektu budowlanego takiego, jak zgłoszona budowa konstrukcji, na której zostaną zainstalowane urządzenia reklamowe stanowi budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Zgłoszenie obejmuje budowę urządzenia reklamowego, które jest budowlą, posiada fundament i nie może być realizowane metodą instalowania, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6, a tym samym nie jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółki z o.o. od powyższej decyzji, Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] października 2006 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji stwierdził, że zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego dotyczy wyłącznie instalowania, czyli łączenia elementów. Natomiast wykonanie obiektu w określonym miejscu stanowi budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. b/ i pkt 3 Prawa budowlanego za obiekt budowlany – budowlę uważa się m.in. wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Ponieważ projektowana reklama jest konstrukcją stalową zamocowaną do żelbetowej podstawy, musi stawić czoło parciu wiatrów i innym warunkom atmosferycznym, to musi być w odpowiedni sposób powiązana trwale z gruntem. Zdaniem organu w sprawie nie miały zatem zastosowania przepisy art. 29 ust. 1 pkt 22, ani art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. W skardze do sądu administracyjnego Spółka z o.o. [...] wniosła o uchylenie decyzji w całości, zarzucając naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 6, art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 77 w związku z art. 80 i art. 140 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę wyrokiem z 6 grudnia 2007 r. nie podzielił stanowiska skarżącej, która wywodziła, iż urządzenie reklamowe nie jest obiektem budowlanym, a jego posadowienie na gruncie nie było wykonaniem robót budowlanych. Dla zaliczenia konkretnego obiektu do kategorii obiektów budowlanych nie ma znaczenia okoliczność istnienia fundamentów, ale trwałe związanie obiektu z gruntem. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną konstrukcję. Wolnostojąca reklama będąca przedmiotem niniejszej sprawy posiada takie właściwości. Posadowienie wolnostojącej reklamy na gruncie, zważywszy na jej ciężar i wymiary, dokonywane jest z wykorzystaniem urządzeń budowlanych i stanowi roboty budowlane. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 grudnia 2007 r. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez uznanie, że tablice reklamowe stanowią budowę trwale związaną z gruntem oraz art. 29 ust. 2 pkt 6 i art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego przez uznanie, że montaż/instalacja tablic reklamowych, objętych zgłoszeniem skarżącego, wymaga pozwolenia na budowę. W związku z tym wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), powołanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą przepisów prawa materialnego (art. 3 pkt 3, art. 29 ust. 2 pkt 6 i art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego), co odpowiada art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Jednak przepis ten wskazuje, iż podstawę skargi kasacyjnej może stanowić zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czego nie określono w skardze kasacyjnej w odniesieniu do ww. przepisów Prawa budowlanego. Z argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, można wywnioskować, że pełnomocnik skarżącej nie zgadza się z zakwalifikowaniem przez Sąd i organy urządzeń reklamowych objętych zgłoszeniem, jako wolnostojących trwale związanych z gruntem urządzeń reklamowych stanowiących budowle w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. O słuszności tego poglądu, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, miałoby świadczyć to, że płyta fundamentowa, na której miałby być osadzony sam pylon reklamowy, jest przenośna i jest dostarczana jako gotowy element, podobnie jak pozostałe elementy konstrukcji wieży, których montaż ma się odbywać na miejscu ustawienia urządzenia reklamowego. Taką konstrukcję można w każdej chwili zdemontować a teren, na którym stało urządzenie reklamowe przywrócić do stanu pierwotnego. Powyższa argumentacja i pogląd na niej oparty, znajdują swoje uzasadnienie w cytowanym w skardze kasacyjnej orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i to przemawia zdaniem skarżącej również za tym, aby w takich przypadkach miał zastosowanie przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, czyli było wymagane jedynie zgłoszenie, a nie pozwolenie na budowę. Z poglądem takim nie można się zgodzić mając na uwadze przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Dokonując ustaleń stanu faktycznego w danej sprawie a następnie odnosząc to do konkretnego przepisu Prawa budowlanego, nie można czynić tego wybiórczo, nie biorąc pod uwagę wszystkich istotnych elementów w sprawie oraz nie zauważać niektórych niewygodnych dla strony przepisów, a w tym definicji ustawowych zamieszczanych w art. 3 Prawa budowlanego. W pierwszej kolejności biorąc pod uwagę rodzaj konstrukcji, wielkość, przeznaczenie oraz kryteria wymienione w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, należy ustalić do jakiej kategorii obiektów budowlanych zaliczyć projektowane przedsięwzięcie, gdyż od tego zależy, które przepisy powinny mieć zastosowanie w danej sprawie. W przypadku urządzeń reklamowych należy brać pod uwagę art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, który zalicza do budowli "wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe" oraz art. 29 ust. 2 pkt 6 tej ustawy zgodnie z którym, instalowanie tablic i urządzeń reklamowych (z wyjątkiem tam wymienionych), nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 2). Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego w brzmieniu pierwotnym obowiązującym do 24 grudnia 1997 r. (art. 29 ust. 2 pkt 2), odnosił się wyłącznie do "tablic i urządzeń reklamowych wykonywanych na istniejących obiektach budowlanych", co wynikało wprost z jego treści. Następnie wykreślono z jego treści powyższy fragment i zmieniono nieco brzmienie, pozostawiając w dalszym ciągu zwrot "instalowaniu". Przy czym druga część przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego (w brzmieniu obecnie obowiązującym) dotyczy tablic i urządzeń reklamowych usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków, co może wskazywać, że i pierwsza część tego przepisu, ponieważ jest to zawarte w jednym zdaniu, odnosi się też do tablic i urządzeń reklamowych instalowanych na obiektach, pomimo że wykreślono wyrazy "na istniejących" obiektach budowlanych. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że pomimo zmian redakcyjnych przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego odnosi się w dalszym ciągu wyłącznie do tablic i urządzeń reklamowych instalowanych na obiektach budowlanych i wtedy adekwatne jest użycie w nim zwrotu "instalowaniu", który nie został zdefiniowany w ustawie. Za takim rozumieniem tego przepisu może przemawiać również i brzmienie pkt 14 i 15 art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego, gdzie wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu krat i instalowaniu urządzeń odnosi się do robót wykonywanych "na obiektach budowlanych". Zgodnie zaś z § 10 Zasad techniki prawodawczej, stanowiącymi załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), do oznaczenia jednakowych pojęć w ustawie używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Powyższa zasada, zwana "regułą konsekwencji terminologicznej i pojęciowej", ma zastosowanie przede wszystkim w ramach jednego aktu prawnego (ustawy, rozporządzenia), co w tym przypadku należało by odnieść do procesu wykładni przepisów art. 29 ust. 2 pkt 6, 14 i 15 Prawa budowlanego, w których trzykrotnie użyto zwrotu "instalowaniu". Zakładając, że racjonalny prawodawca przestrzega powyższych reguł redakcyjnych, które w procesie stosowania prawa muszą być przyjęte jako reguły interpretacyjne, należy dojść do wniosku, że skoro ustawodawca w jednym artykule (art. 29) dwukrotnie użył zwrotu "instalowaniu" w odniesieniu do robót wykonywanych na obiektach budowlanych, to nie mógł tego samego zwrotu użyć w innym znaczeniu w pkt 6 art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego. Powyżej powołany § 10 Zasad techniki prawodawczej nakazuje bowiem używać tych samych terminów dla tych samych pojęć oraz zakazuje stosowania tych samych terminów dla różnych pojęć we wszystkich przypadkach, w których pojęcia te i terminy występują w ustawie, są to podstawowe reguły redakcyjne i interpretacyjne, których nie można ignorować przy dokonywaniu wykładni (patrz S. Wronkowska, M. Zieliński, Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997, s. 24). Poza tym przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego należy widzieć i interpretować w kontekście innych przepisów tej ustawy, uwzględniając jego miejsce w tej ustawie. Z art. 28 ust. 1 ww. ustawy wynika, że regulacje zawarte w art. 29 stanowią wyjątek od zasady zamieszczonej w ust. 1 art. 28 Prawa budowlanego, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątków od zasady nie można zaś interpretować w drodze wykładni rozszerzającej, co prowadzi do wniosku, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 nie ma zastosowania do wolnostojących trwale związanych z gruntem, urządzeń reklamowych, o których mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Drugi wniosek jaki z tego wynika prowadzi do uznania, że na gruncie przepisów Prawa budowlanego występują co najmniej dwa rodzaje urządzeń reklamowych, wymagające pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a kryteria na jakich opiera się ten podział wynikają z brzmienia i wykładni ww. przepisów (art. 3 pkt 3, art. 2 pkt 6). Zwrot "instalowaniu" użyty w art. 29 ust. 2 pkt 6 należy uznać za adekwatny dla określenia robót budowlanych wykonywanych na obiektach budowlanych a ilekroć w ustawie jest mowa o "budowie" zwrot ten należy odnieść między innymi do takich budowli jak wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, których budowy nie wymieniono w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego. Przy tak ustalonym stanie prawnym ustalenia stanu faktycznego, nie mogą prowadzić do naginania faktów do obowiązujących przepisów przez twierdzenie, że urządzenie reklamowe o określonych gabarytach i masie, parametrach wynikających z załączanego projektu budowlanego, nie są urządzeniami o których mowa w art. 3 pkt 3 lecz podlegają regulacji zamieszczonej w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. W języku prawniczym przy dokonywaniu wykładni przepisów prawnych podobnie jak i przy opisywaniu pewnych faktów w pismach procesowych, obowiązują autorów pewne zasady logiki i racjonalność wniosków, jeśli już nie wynikające ze znajomości pewnych zasad techniki, czy praw fizyki, to wynikająca z doświadczenia życiowego. Nie można więc twierdzić, że tego typu urządzenie reklamowe, jak w niniejszej sprawie, nie jest trwale związane z gruntem, gdyż o tym nie przesądza to czy urządzenie to posiada fundament i czy jest on zagłębiony w ziemi, czy tez posiada tzw. "płytę fundamentową", nie decyduje też o tym technika i technologia w jakiej konstrukcja ta jest wykonywana. Poza tym argumentem w tej sprawie nie może też być to, że przedmiotowe urządzenie reklamowe można w każdej chwili zdemontować i przenieść w inne miejsce, gdyż opierając się na takich kryteriach można by dojść do wniosku (przy obecnych możliwościach technicznych), że budynek jednorodzinny nie jest też obiektem budowlanym trwale związanym z gruntem bo można go rozebrać i w elementach przenieść na inne miejsce, co oczywiście byłoby absurdem. Dla przyjęcia, że dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem istotne jest to, czy posadowienie jego jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcje (wyrok NSA z 23 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 923/05, niepubl.). Jak z powyższego wynika, o tym czy dane urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie w istocie decydują jego parametry techniczne, co zgodnie z wymogami art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego i zasadami wiedzy technicznej przy projektowaniu i budowie obliguje do brania pod uwagę okresu użytkowania, przepisów techniczno-budowlanych, względów bezpieczeństwa oraz innych warunków i wymagań tam wymienionych. Przepis art. 5 Prawa budowlanego został zamieszczony w rozdziale 1 Przepisy ogólne tej ustawy, odnosi się więc do całej ustawy w tym również do przepisów dotyczących urządzeń reklamowych. Stanowisko przyjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku, znajduje również oparcie w wielu wyrokach sądów administracyjnych (wyrok WSA w Szczecinie z 3 lutego 2005 r., sygn. akt SA/Sz 1157/03, wyrok WSA w Warszawie z 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 384/04, wyrok NSA z 10 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1329/05, wyrok NSA z 25 maja 2007 r., II OSK 1509/06, wyrok NSA z 20 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 680/07). Wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powołane przez stronę skarżącą, nie uwzględniają tych wszystkich elementów procesu wykładni, na które zwrócono powyżej uwagę, nie mogą więc być uznane za prawidłowe i reprezentatywne dla orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej nie są uzasadnione wobec czego w niniejszej sprawie należało w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzec, jak w sentencji.