II GSK 910/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia del. WSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2158/10 w sprawie ze skargi P.R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz P.R. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2158/10, oddalił skargę P. A. R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. w przedmiocie odmowy nadania licencji zawodowej. Sąd orzekał na podstawie następującego stanu sprawy: Wnioskiem z dnia 20 grudnia 2007 r. skarżący wystąpił o dopuszczenie go do postępowania kwalifikacyjnego w zakresie zarządzania nieruchomościami. W dniu 13 marca 2008 r. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna (dalej - PKK) przeprowadziła postępowanie kwalifikacyjne – obejmujące część pisemną egzaminu, w trakcie której skarżący uzyskał 68 punktów – na 100 punktów możliwych i 70 jako niezbędnego minimum. Z tego względu oraz z uwagi na niewystąpienie o dopuszczenie do poprawkowej części pisemnej egzaminu w terminie 14 dni od ogłoszenia wyniku, postępowanie kwalifikacyjne zostało uznane za zakończone wynikiem negatywnym na podstawie art. 31 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomości (Dz. U. Nr 35, poz. 314 – dalej rozporządzenie z dnia 17 lutego 1005 r.). Następnie Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] odmówił nadania P. A. R. licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami. Minister Infrastruktury, rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w szczególności w zakresie pytań nr 50,67 i 99, pismem z dnia 30 lipca 2008 r. zwrócił się do Wiceprzewodniczącego PKK ds. zarządzania nieruchomościami o ocenę prawidłowości przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego, w tym kontrolę poprawności wyników części pisemnej egzaminu z dnia 13 marca 2008 r. i następnie decyzją z dnia [...] października 2008 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. Odnosząc się, po uzyskaniu stanowiska PKK, do zarzutów dotyczących treści pytań, Minister stwierdził, że należy przyznać kandydatowi 1 punkt za odpowiedź na pytanie nr 50, jednak na pozostałe pytania o nr 57, 67 i 99 kandydat nie odpowiedział prawidłowo. Ostatecznie skarżący uzyskał z części pisemnej egzaminu 69 punktów wobec czego postępowanie kwalifikacyjne zakończyło się wynikiem negatywnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi wniesionej przez P. A. R. oddalił ją wyrokiem z 22 maja 2008 r. uznając, że nie jest powołany do oceny odpowiedzi udzielonych przez kandydata na pytania testu, zatem takie kwestie, jak stopień trudności i niejasności pytań testowych nie mogły podlegać kontroli sądowej. WSA podkreślił, iż ocena poprawności odpowiedzi na pytanie należy wyłącznie do organów powołanych do przeprowadzenia egzaminów i nie należy do elementu postępowania administracyjnego, a sąd bada tylko, czy zachowano ustalony w ustawie i rozporządzeniach przebieg postępowania o nadanie licencji zawodowej. Skarżący nie osiągnął progu punktowego ustalonego w § 30 ust. 6 ww. rozporządzenia, co pozbawiło go możliwości przystąpienia do egzaminu ustnego, zatem zdaniem Sądu, postępowanie o nadanie przedmiotowej licencji przeprowadzone zostało prawidłowo. Jako niezasadne ocenił WSA zarzuty dotyczące naruszenia przez organ art. 7, 8, 9 i 11 Kpa. ponieważ organ w sposób wyczerpujący uzasadnił motywy odmowy nadania skarżącemu licencji zawodowej, przedstawił przebieg postępowania kwalifikacyjnego oraz wyjaśnił, z jakich powodów uznał postępowanie to za zakończone wynikiem negatywnym, a także odniósł się do merytorycznych zarzutów dotyczących zakwestionowanych przez skarżącego pytań. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną P. R. wyrokiem z 25 sierpnia 2010 r. o sygn. akt II GSK 735/09, uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd kasacyjny stwierdził, że w świetle stanu prawnego jaki obowiązywał na dzień 31 grudnia 2007 r. zarządcą nieruchomości może być osoba fizyczna posiadająca licencję zawodową nadaną w trybie przepisów rozdziału 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2007 r.), a uprawnionym do nadania licencji zawodowej jest minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, na podstawie postępowania kwalifikacyjnego zakończonego wynikiem pozytywnym (art. 191 ust. 1). Postępowanie kwalifikacyjne przeprowadza Państwowa Komisja Kwalifikacyjna (art. 191 ust. 3), zaś odmowa nadania licencji zawodowej następuje w drodze decyzji (art. 192 zd. 2). NSA stwierdził, że Minister Infrastruktury w prowadzonym w związku z tym postępowaniem administracyjnym zwrócił się do PKK o weryfikację wyników pisemnego testu. PKK swoje stanowisko w tej kwestii wyraziła w sporządzonym protokole, który był przedmiotem oceny Ministra Infrastruktury. Ocena ta stanowiła element rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dotyczącej odmowy nadania skarżącemu licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami. Skoro w przypadku skarżącego odmowa nadania licencji zawodowej została oparta na dyskwalifikacji jego wiedzy, to rozpatrzenie przez organ administracji publicznej zgłoszonych przez skarżącego zarzutów w tej kwestii podlegało załatwieniu zaskarżonym rozstrzygnięciem administracyjnym. Natomiast sąd administracyjny zobligowany był skontrolować poprawność rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej objętej zaskarżoną decyzją. W ocenie NSA, Sąd I instancji uchylił się od tego rodzaju kontroli, stwierdzając że nie jest powołany do oceny odpowiedzi udzielonych przez kandydata na pytania testu. Mimo, że oczywiste zdaniem NSA jest, iż sąd administracyjny nie przeprowadza bezpośrednio kontroli poprawności odpowiedzi pytań testowych, bo zadanie to przynależy do PKK, to jednak stanowisko Komisji w tym zakresie podlega zbadaniu co do zgodności z prawem przez Ministra Infrastruktury, który odmawiając nadania licencji zawodowej "powinien również zweryfikować wzorzec prawidłowych odpowiedzi, jeżeli taki istniał". NSA ocenił, że Sąd I instancji stwierdził wprawdzie, iż organ odniósł się do merytorycznych zarzutów dotyczących zakwestionowanych przez skarżącego pytań, jednakże nie przeprowadził kontroli legalności zaskarżonej decyzji w tym zakresie, uznając, że zarzuty skargi w tym względzie nie podlegają ocenie. Tym samym, zdaniem NSA, Sąd I instancji naruszył art. 1 § 1 p.u.s.a. oraz art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, WSA zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę, uznając, że postępowanie przed Komisją toczyło się z zachowaniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami jak i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 17 lutego 2005 r. Sąd I instancji, odwołując się do wyrażonej w wyroku NSA oceny, podkreślił, że nie ma uprawnień do kontroli prawidłowości zarówno pytań egzaminacyjnych jak i oceny odpowiedzi udzielonych na te pytania. Dokonując kontroli oceny stanowiska PKK przez Ministra Infrastruktury co do prawidłowości udzielonych przez skarżącego odpowiedzi na kwestionowane pytania, WSA stwierdził że organ zgodnie z prawem dokonał oceny stanowiska w tym zakresie przeprowadził bowiem analizę przepisów prawa, których dotyczyły pytania nr 67 i 99, a także rozważył jaki zakres wiedzy kandydata, miało wskazać każde z tych pytań i wyjaśnił dlaczego odpowiedzi skarżącego zostały uznane za nieprawidłowe. Stanowisko skarżącego oparte na subiektywnym przekonaniu, iż udzielone przez niego odpowiedzi na powyższe pytania powinny być uznane za prawidłowe, zdaniem WSA, nie podważa dokonanej przez organ oceny stanowiska Komisji. P. R. zaskarżył w całości powyższy wyrok skargą kasacyjną, domagając się jego uchylenia i uwzględnienia skargi ewentualnie uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 2, art. 32 oraz art. 45 Konstytucji RP, art. od 7 do 10 Kpa., art. 191, art. 197 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także § 30 i § 31 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 17 lutego 2005 r. polegające na sprzecznej z Konstytucją wykładni ww. przepisów, z której wynika, że dokonana ocena stanowiska Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej oraz Ministra Infrastruktury jest zgodna z prawem, 2. art. 134 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., przez zbyt wąskie zbadanie zgodności z prawem decyzji organów administracji, co miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) na naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz 2) na naruszeniu prawa procesowego, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczyć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest związany wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, a rozpoznając sprawę bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. Powyższe oznacza, iż postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na rozpoznaniu sprawy administracyjnej w jej całokształcie, lecz na kontroli dokonanej przez sąd wojewódzki oceny legalności działania organu w danej sprawie w ramach sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów. Co istotne w przedmiotowej sprawie, w przypadku gdy w wyniku wniesionej skargi kasacyjnej, wyrok sądu pierwszej instancji został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny, a sprawa została przekazana temu sądowi do ponownego rozpoznania, sąd wojewódzki, na podstawie art. 190 p.p.s.a., związany jest dokonaną przez NSA wykładnią prawa. Wymaga dodać, że wydane przez NSA orzeczenie, którym dokonano kontroli kasacyjnej w granicach zakreślonych skargą kasacyjną, jako orzeczenie, od którego nie przysługuje żaden środek odwoławczy, jest prawomocne (art. 168 § 1 p.p.s.a. , patrz: T. Woś [w] T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska, Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz; LexisNexis W-wa 2005 str. 504) i jako takie wiąże na podstawie art. 170 p.p.s.a nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy (...). Powyższe oznacza, iż wydany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok z dnia 25 sierpnia 2010r. (sygn. akt II GSK 735/09), którym uchylony został wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 maja 2009 r. (sygn. akt I SA/Wa 1867/08) w sprawie ze skargi P. R., wiąże zarówno orzekający w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji, jak też Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzający kontrolę kasacyjną wyroku wydanego wskutek wcześniejszego uchylenia wyroku sądu wojewódzkiego wydanego z tejże skargi. Powyższa uwaga ma dla wyniku niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie. Skarga kasacyjna została oparta na obu wskazanych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. podstawach, przy czym zgłoszone w ich ramach zarzuty stanowią dokładne powtórzenie zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej do uchylonego wyrokiem NSA z dnia 25 sierpnia 2010r. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Wyrokiem, o którym mowa wyżej NSA uznał zasadność skargi kasacyjnej ze względu na naruszenie opisanych już przepisów prawa procesowego i ustrojowego, ponieważ sąd nie dokonał pełnego zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu w granicach danej sprawy. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była wydana w oparciu o art. 192 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzja odmawiająca nadania licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, regulacja przewidziana wskazanym przepisem służy zapewnieniu stronie postępowania o nadanie uprawnień zawodowych ochronę jej interesów. Skoro więc ocena stanowiska PKK, które potwierdzało niewystarczającą wiedzę skarżącego, stanowiła element rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dotyczącej odmowy nadania uprawnień, to w ocenie NSA, organ administracyjny zobowiązany był sprawdzić zarzuty skarżącego i to działanie podlegało kontroli sądowej. NSA podkreślił zasadnicze znaczenie wzorca odpowiedzi jako miernika odpowiedzi prawidłowych stosowanych dla kontroli egzaminu pisemnego, czego sąd wojewódzki nie wziął pod uwagę. Tymczasem weryfikacja odpowiedzi testowych winna była nastąpić w oparciu o wspomniany wzorzec, jeżeli taki w ogóle istniał, ponieważ w przeciwnym razie, zdaniem NSA, wzorzec taki należałoby stworzyć. Równocześnie za przedwczesne uznał NSA odniesienie się do zarzutów w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Lektura zaskarżonego wyroku w konfrontacji z przywołanym wyrokiem NSA pozwala na stwierdzenie, że Sąd I instancji, ponownie rozpatrując sprawę, nie zastosował się ostatecznie do wyrażonej przez Sąd kasacyjny oceny prawnej, którą przecież był związany. Powtarzając za Naczelny Sądem Administracyjnym, iż sąd nie przeprowadza bezpośrednio kontroli poprawności odpowiedzi na pytania testowe, a także wyjaśniając powody uznania decyzji Ministra Infrastruktury za zgodną z prawem, WSA pominął zupełnie akcentowaną przez NSA kwestię wzorca odpowiedzi, który należałoby stworzyć dla potrzeb oceny prawidłowości skontrolowania udzielonych odpowiedzi testowych. Wyjaśnić wypada, iż w przypadku braku opracowanego równolegle z testem pisemnego wzorca odpowiedzi, za taki może służyć wzorzec wypracowany w oparciu o odpowiedzi udzielone we wszystkich skontrolowanych w danym egzaminie testowym pracach i uznane przez PKK za prawidłowe. Powyższe prowadzi do konkluzji, iż kolejna kontrola sądowa, nie uwzględniając istotnej dla wyniku sprawy okoliczności, jaką jest konieczność zastosowania przez organ obiektywnego miernika kontroli prawidłowości odpowiedzi dla egzaminu pisemnego, nie doprowadziła do pełnego zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a więc zgodności z prawem odmowy nadania skarżącemu licencji zawodowej. W tym stanie rzeczy powtórzenie w skardze kasacyjnej zarzutów wcześniej już zgłoszonych i w części uwzględnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 sierpnia 2010 r. co stało się podstawą uwzględnienia tejże skargi, oznacza w dalszym ciągu przeprowadzoną w sposób niepełny tj. niezgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 p.u.s.a. kontrolę sądową, a równocześnie naruszenie zaskarżonym wyrokiem art. 190 zd. 1 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 2 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).