IV SA/Wa 2003/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej K. C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu odwołania K. C. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004 r. odmawiającej uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2002 r. stwierdzającej, że nieruchomość ziemska położona w miejscowości K., gmina R., pow. G. o powierzchni 59,635 ha oraz nieruchomość ziemska położona w miejscowości K., gmina R., pow. G. o pow. 3,8760 ha, stanowiąca była własność K. C., podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: W dniu 9 lutego 2004 r. K. C. złożyła, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2002 r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r. Wojewoda [...] wznowił postępowanie w sprawie. Decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Wojewoda [...] odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] września 2002 r., uznając iż przedstawione przez stronę dowody nie mogą stanowić podstawy do jej uchylenia. Od decyzji tej K. C. wniosła odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004 r. Na decyzję tę została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1121/06 oddalił skargę. Następnie w wyniku wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r., I OSK 973/07 uchylił zaskarżony wyrok z dnia 17 stycznia 2007 r. i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że sprawa nie została należycie wyjaśniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sąd nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w skardze. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stan faktyczny sprawy nie został prawidłowo ustalony. Wyrokiem z dnia 13 października 2008 r., IV SA/Wa 1285/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 marca 2006 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie dla ustalenia ogólnej faktycznej powierzchni użytków rolnych nieruchomości należących do K. C. znaczenie może mieć kwestia prawidłowości sporządzenia protokołu przejęcia. Kwestia ta została pominięta przez organ i zdaniem sądu należało ją dokładnie wyjaśnić. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004 r. Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1826/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2009 r. Sąd stwierdził, że organ nie przeprowadził postępowania mającego na celu wyjaśnienie wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego w sprawie protokołu przejęcia. Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Organ drugiej instancji wskazał, że wziął pod uwagę postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08. Trybunał Konstytucyjny po rozpoznaniu pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczącego § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonywania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r., o przeprowadzeniu reformy rolnej, umorzył postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej tego aktu normatywnego w zakwestionowanym zakresie przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny. W uzasadnieniu postanowienia Trybunał Konstytucyjny dokonał jednak wnikliwej analizy przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej i wymienionego rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., praktyki organów administracji i orzecznictwa sądowego. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, w myśl którego wyszczególnione w nim nieruchomości przechodzą bezzwłocznie bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa wyczerpał swą moc prawną wraz z przejęciem określonych w nim nieruchomości i nie mógł być później stosowany. Ponadto wskazał, iż mimo, że ani dekret, ani wymienione rozporządzenie nie zostały nigdy formalnie uchylone to prawodawca określił zakres czasowy obowiązywania tego rozporządzenia w sposób dorozumiany: mogło ono obowiązywać wyłącznie w celu wykonania dekretu, a zatem również wyłącznie w czasie, w którym była przeprowadzona reforma rolna. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nieuprawnione jest przyznawanie § 5 wymienionego rozporządzenia szerszego zakresu zastosowania niż przeprowadzenie reformy rolnej. Trybunał dokonał analizy przebiegu procesu nacjonalizacji nieruchomości i stwierdził, że cezurę dla tych procesów stanowi rok 1958, kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71). Z datą wejścia w życie tej ustawy, tj. z dniem 5 kwietnia 1958 r. bezprzedmiotowe stały się postępowania administracyjne w trybie § 5 wymienionego rozporządzenia, mające na celu stwierdzenie, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że § 5 rozporządzenia nie może być obecnie dla organów administracji publicznej podstawą do wydania decyzji administracyjnej stwierdzającą podpadanie nieruchomości ziemskiej pod przepisy dekretu o reformie rolnej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że co prawda zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, jednakże organ drugiej instancji nie mógł pominąć stanu zaistniałego już po wydaniu w przedmiotowej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2010 r. oraz wpływu jaki ono wywarło na orzecznictwo sądów administracyjnych. Jednakże brak jest podstawy prawnej do merytorycznego rozpoznania spraw dotyczących reformy rolnej w drodze postępowania administracyjnego, a sprawy takie winny być rozpoznawane przez sądy powszechne. W ocenie organu odwoławczego, wznowienie postępowania jest w przedmiotowej sprawie niedopuszczalne, gdyż sprawa nie należy do drogi administracyjnej, a co za tym idzie postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2002 r. organ uznał za bezprzedmiotowe i z tego względu postępowanie to umorzył. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. C. W uzasadnieniu skargi szczegółowo opisała postępowanie przed organami administracji oraz sądami administracyjnymi. Podkreśliła, że nie zgadza się z decyzją, postępowanie toczy się już 8 lat, a Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przekraczał bezprawnie wszelkie terminy załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylając decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004 r. i umarzając postępowanie pierwszej instancji powołał się w pełnym zakresie na wskazaną w części sprawozdawczej uzasadnienia argumentację Trybunału Konstytucyjnego, przedstawioną w postanowieniu z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08. W związku z wątpliwościami, jakie pojawiły się odnośnie skutków powołanego postanowienia Trybunału Konstytucyjnego dla praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, postanowieniem z dnia 7 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 176/10, przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: czy w obecnym stanie prawnym przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu wskazanego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny nadmienił m.in., iż po wydaniu postanowienia przez Trybunał Konstytucyjny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając moc wiążącą orzeczenia Trybunału, kilkakrotnie stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji w sprawach, w których orzekano na podstawie § 5 rozporządzenia z 1945 r., przyjmując, iż zostały one wydane bez podstawy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny, rozstrzygając opisane zagadnienie prawne uchwałą siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10, uznał, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wedle art. 187 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchwała składu siedmiu sędziów jest wiążąca w danej sprawie. Jednakże, zgodnie z art. 269 § 1 zd. 1 powyższej ustawy, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z powołanego przepisu wynika tzw. ogólna moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wspomniana ogólna moc wiążąca wyraża się w tym, że żaden skład orzekający jakiegokolwiek sądu administracyjnego nie może rozstrzygnąć kwestii objętej zakresem uchwały w sposób sprzeczny ze stanowiskiem w niej zawartym, niż przy zastosowaniu reguł wynikających z powołanego przepisu (tj. przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi). Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie nie znajduje podstaw do skorzystania z kompetencji przewidzianej w art. 269 § 1 powyższej ustawy. Zobowiązany jest więc respektować stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10. W konsekwencji wiążą go dwa zasadnicze założenia, które legły u podstaw poglądu składu siedmiu sędziów. Po pierwsze, postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08 nie jest "orzeczeniem" Trybunału Konstytucyjnego, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Dlatego nie posiada mocy powszechnie obowiązującej i nie skutkuje koniecznością odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. Nie stanowi też samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej na podstawie tego przepisu. Pogląd prawny Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym wymieniony przepis utracił moc obowiązującą, nie wiąże sądów administracyjnych. Po drugie, § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. stanowi aktualnie element systemu prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym powinien być stosowany przez organy administracji publicznej i sądy administracyjne rozpoznające skargi kasacyjne od decyzji tych organów. Z powyższych względów należy uznać, że niedopuszczalne było przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004 r. i umarzające postępowanie pierwszej instancji. Rozpoznając ponownie sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi będzie zobowiązany do merytorycznego rozpatrzenia odwołania K. C., działającej w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik innych uczestników od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004 r., mając na uwadze treść art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w kontekście wydanych w niniejszej sprawie orzeczeń: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 973/07, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1285/08 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1826/09 W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 tej ustawy.