II SA/Wr 178/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Sędzia NSA - Halina Kremis Sędzia NSA -Zygmunt Wiśniewski Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 27 stycznia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niedotrzymania terminu rozpoczęcia zagospodarowania nieruchomości gruntowej oddala skargę. Decyzją z dnia 2 listopada 2010 r. nr [...] Prezydent Miasta L. ustalił P.R. dodatkową opłatę roczną z tytułu niedotrzymania terminu rozpoczęcia zagospodarowania nieruchomości gruntowej Gminy L., położonej przy ul. Ż., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków numerem [...] o powierzchni 0,0960 ha, obręb B., w wysokości 27.720,00 zł stanowiącej 30 % wartości nieruchomości gruntowej, określonej na dzień 1 stycznia 2006 r. Jako podstawę rozstrzygnięcia powołano art. 63 i art. 64 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – dalej także powoływanej jako u.g.n. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że umową zawartą w formie aktu notarialnego w dniu 13 listopada 2003 r. Gmina L. oddała w użytkowanie wieczyste opisaną wyżej nieruchomość na rzecz D. i L. M. z przeznaczeniem pod zabudowę budynkiem mieszkalno - usługowym. Jak wynika z § 7 przedmiotowego aktu, użytkownicy wieczyści zobowiązali się do rozpoczęcia zabudowy w terminie dwóch lat oraz do jej zakończenia w terminie pięciu lat od dnia zawarcia aktu notarialnego. Następnie umową z dnia 12 kwietnia 2005 r. małżonkowie D. i L. M. sprzedali na rzecz M. R. prawo użytkowania tej nieruchomości. Zgodnie z § 7 aktu notarialnego M. R. przejęła wszystkie korzyści i ciężary wynikające z przedmiotu nabycia nieruchomości niezabudowanej. Postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku z dnia 21 września 2007 r. prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości nabył po zmarłej M. R. - P.R.. W tak kształtującym się stanie sprawy po dokonaniu wizji nieruchomości w terenie i stwierdzeniu, że nie rozpoczęto jej zagospodarowania oraz ustaleniu wartości nieruchomości Prezydent Miasta L. wydał decyzję z dnia 18 grudnia 2008 r. nr [...] ustalając dodatkową opłatę roczną z tytułu niezagospodarowania nieruchomości w terminie dla P. R. w wysokości 10% wartości nieruchomości określonej na dzień 1 stycznia 2006 r. w kwocie 9.240,00 zł. Następnie po dokonaniu kolejnej wizji w terenie i stwierdzeniu, że nieruchomość w dalszym ciągu pozostaje niezagospodarowana Prezydent Miasta L. wydał decyzję z dnia 16 grudnia 2009 r. nr [...] ustalając dodatkową opłatę roczną z tytułu niezagospodarowania nieruchomości w terminie dla P.R. w wysokości 20% wartości nieruchomości określonej na dzień 1 stycznia 2006r. tj. 18.480,00 zł. W dniu 24 września 2010 r. dokonano ponownie wizji w terenie i stwierdzono, że nieruchomość w dalszym ciągu pozostaje niezagospodarowana. Przyjmując wartość nieruchomości w celu naliczenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niezagospodarowania nieruchomości w terminie na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 3 grudnia 2008 r. w wysokości 92.400,00 zł Prezydent Miasta L. decyzją z dnia 2 listopada 2010 r. ustalił P.R. dodatkową opłatę roczną z tytułu niedotrzymania terminu rozpoczęcia zagospodarowania nieruchomości gruntowej Gminy L. w wysokości 27.720,00 zł stanowiącej 30 % wartości nieruchomości gruntowej, określonej na dzień 1 stycznia 2006 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożył P.R. reprezentowany przez adwokata M. M.. W odwołaniu odwołujący podniósł, że wszedł w posiadanie działki na podstawie dziedziczenia i okoliczności co do przeznaczenia działki, a tym bardziej jej zagospodarowania nie były mu znane, jak i w tym czasie nie dysponował środkami finansowymi na realizację tejże inwestycji. Ponadto zmuszony był uporządkować swoje sprawy zawodowe oraz absorbowały go okoliczności związane z porządkowaniem dokumentów po śmierci matki, postępowaniem przed Urzędem Skarbowym oraz uregulowaniem zobowiązań podatkowych. W ocenie skarżącego nabycie prawa użytkowania wieczystego na podstawie dziedziczenia i art. 237 k.c. nie oznacza automatycznego obciążenia go terminami realizacji danej inwestycji, jeżeli miałoby to uniemożliwić jej faktyczne wykonanie przez nowego użytkownika. Jak dalej podniósł przed złożeniem odwołania rozmawiał w Urzędzie Miasta w L., czy istnieje możliwość odroczenia terminu realizacji, lecz każdorazowo otrzymywał odpowiedź odmowną. Zdaniem skarżącego udzielający informacji urzędnicy winni pouczyć skarżącego o treści art. 63 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i uznać, że skarżący chciał przedłużyć termin realizacji inwestycji. W ocenie skarżącego powyższe zachowanie narusza przepisy postępowania art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.. Ponadto zdaniem skarżącego organ powinien dokonać ustaleń czy następca prawny, który odziedziczył prawo użytkowania wieczystego ma zamiar kontynuować inwestycję i czy związany jest "pierwotnym terminem". Organ winien również wziąć pod uwagę, że taki sposób nabycia jest niezależny od strony. Okoliczności te jako najistotniejsze winny być wyjaśnione w postępowaniu, które "ograniczyło się jedynie do stwierdzenia zdarzeń wynikających nie z zaistniałych okoliczności, ale czasookresu". Decyzją z dnia 27 stycznia 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując regulację art. 63 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdził, że przepis ten przewiduje sankcję w przypadku niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej. Właściwy organ może wyznaczyć dodatkowy termin (ust. 1). W przypadku niedotrzymania terminów zagospodarowania użytkowanej nieruchomości, mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego (ust. 2). Wysokość dodatkowej opłaty rocznej wynosi 10 % wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym opływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji. Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10 % wartości nieruchomości (ust. 3 art. 63 cyt. ustawy). Zauważono, że ustalane na podstawie cytowanych powyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dodatkowe opłaty roczne są swoistą sankcją typu finansowego i mają charakter dyscyplinujący użytkownika wieczystego w zagospodarowaniu działki na cel, który został określony w umowie. Dokumenty przedłożone przez organ I instancji wskazują, czego nie kwestionowała strona w toku postępowania przed tym organem, że działka nr [...] nie została zagospodarowania poprzez jej zabudowę w umownych terminach (akt notarialny z dnia 13 listopada 2003 r.). Jak wynika z § 7 tego aktu użytkownicy wieczyści D. i L. M. zobowiązali się do rozpoczęcia zabudowy w terminie dwóch lat oraz jej zakończenia w terminie pięciu lat od dnia zawarcia katu notarialnego. Z kolei M. R. jako następca prawny zgodnie z § 7 aktu notarialnego z 12 kwietnia 2005 r. przywołanego przez organ I instancji przejęła wszystkie korzyści i ciężary wynikające z nabycia powyższej nieruchomości niezabudowanej od D. i L. M.. Postanowieniem Sądu Rejonowego w L. o stwierdzeniu nabycia spadku z dnia 21 września 2007 r. prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości niezabudowanej nabył skarżący. Z art. 922 § 1 Kodeksu cywilnego wynika, że prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób. Uwzględniając powyższy stan faktyczny i prawny skarżący jako następca prawny zmarłej M. R. nabył prawo wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości i związane z tym uprawnienia oraz obowiązki, w tym w zakresie zabudowy gruntów działki nr [...] i terminów realizacji tej zabudowy. W tej sytuacji nie może być zaakceptowany pogląd skarżącego, że obowiązkiem organu było dokonanie ustaleń czy spadkobierca jako następca prawny ma zamiar realizacji inwestycji. Ponadto z akt sprawy organu I instancji nie wynika, aby skarżący zwracał się do tego organu o przedłużenie terminów zabudowy, co umożliwiał mu przepis art. 62 ust. 4 cyt. ustawy bądź wykazywał jakiekolwiek zainteresowanie w sprawie przedłużenia terminu realizacji inwestycji na gruntach przedmiotowej działki, pomimo ustalenia w roku 2008 dodatkowej opłaty rocznej w wysokości 10 % wartości nieruchomości. Powoływanie się przez skarżącego na "rozmowy w Urzędzie Miasta w L." nie wypełnia wymogu złożenia wniosku o przedłużenie terminu (cyt. art. 62 ust. 1 ustawy) i nie ma tym samym mocy dowodowej - w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył P.R. reprezentowany przez adwokata M. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 63 i art. 64 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także art. 922 § 1 w zw. z art. 237 Kodeksu cywilnego oraz przepisów prawa procesowego poprzez naruszenie art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie strony skarżącej ustawodawca w art. 63 ust. 2 u.g.n. użył określenia, że "mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego" w przypadku nie wypełnienia przez niego ustaleń określonych w art. 62 ust. 1-3 u.g.n. Takie sformułowanie zawarte w art. 63 ust. 2 cytowanej ustawy, oznacza, że organ administracji publicznej ma jedynie fakultatywny obowiązek ustalenia dodatkowej opłaty rocznej, a jeśli zdecyduje się takową ustalić, to ustalają w decyzji wydanej na podstawie uznania administracyjnego, co zachodzi wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy. We wszystkich przypadkach, w których rozstrzygnięcie sprawy zastało powierzone tzw. uznaniu administracyjnemu, ma zastosowanie reguła wyrażona w art. 7 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organy administracji publicznej, stojąc na straży praworządności oraz dążąc do załatwienia sprawy zgodnie z prawdą obiektywną, mają obowiązek uwzględnić z urzędu interes społeczny i słuszny interes obywateli. W literaturze i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż zawarta w końcowej części art. 7 k.p.a. procesowa zasada ogólna uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli stanowi również wskazówkę interpretacyjną prawa materialnego ( wyr. NSA z dnia 6 czerwca 1982 r., I SA 258/82 ONSA 1982 Nr 1, poz. 54 ). W wyroku z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 820/81 ( ONSA 1981, Nr 1, poz.57 z glosą J. Łętowskiego, OSPiKA 1981, Nr 1-2, poz. 22 ) NSA podkreślił, iż: "Wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy". Według strony skarżącej, organy obu instancji nie dokonały oceny stanu faktycznego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony w sposób rzetelny, można by rzec, nie uwzględniły ich wcale. W szczególności, organy administracyjne zbyt arbitralnie uznały, że skarżący jest bezwzględnie związany terminem wykonania inwestycji określonym w akcie notarialnym z dnia 13 listopada 2003 r. W orzecznictwie i doktrynie wielokrotnie podnoszono, że na mocy art. 237 Kodeksu cywilnego przy przeniesieniu prawa użytkowania wieczystego następuje ogólna cesja praw i obowiązków dotychczasowego użytkownika na nowy podmiot, jednakże nie może ona oznaczać automatycznego obciążenia go terminami realizacji danej inwestycji, jeżeli miałoby to uniemożliwić jej faktyczne wykonanie przez nowego użytkownika. Nie można zatem uznać za prawidłowe stwierdzenie organów, iż strona skarżąca była bezwzględnie związana terminami wyznaczonymi jej poprzednikowi prawnemu. Dopiero zatem od momentu dokonania konstytutywnego wpisu do księgi wieczystej skarżący, jako nowy użytkownik wieczysty był faktycznie zobligowany do wykonania zobowiązań wynikających z umowy. Należy w tym miejscu przypomnieć, że P.R. nabył prawo użytkowania wieczystego na podstawie spadkobrania. Zatem nieprzygotowany mentalnie i finansowo nowy użytkownik wieczysty musiałby rozpocząć realizację inwestycji określonej w umowie niemal natychmiast. W dniu 22 października 2008 r. dokonano bowiem wizji nieruchomości w terenie, na podstawie której Prezydent Miasta L. wydał w dniu 18 grudnia 2008 r. decyzję nr [...] ustalając dodatkową opłatę roczną w wysokości 10 % wartości nieruchomości. W zaistniałej sytuacji, zdaniem strony skarżącej, Prezydent Miasta L. winien był rozważyć ewentualną możliwość przedłużenia terminu do rozpoczęcia realizacji inwestycji na rzecz skarżącego - na zasadzie art. 62 ust. 4 u.g.n. Co prawda, skarżący nie złożył formalnego wniosku w tej sprawie, jednak sygnalizował w sposób wyraźny chęć uzyskania dodatkowego przedłużenia terminu w czasie rozmów z pracownikami Urzędu Miasta w L.. Niezależnie od tego zdaniem skarżącego, organ powinien w zaistniałym stanie faktycznym rozpatrzyć możliwość wyznaczenia mu terminu dodatkowego w rozumieniu art. 63 ust. 1 u.g.n., tym bardziej, że postępowanie w tym zakresie może być prowadzone również z urzędu, a przesłanki uzasadniające wyznaczenie terminu dodatkowego mogą wynikać także z przyczyn leżących po stronie samego użytkownika. W uzasadnieniach decyzji obu organów administracji publicznej brak też informacji na straży jakiego ważnego interesu społecznego stoją i dlaczego uzyskał on priorytet nad interesem strony w postaci nałożenia na skarżącego dotkliwej sankcji finansowej. Z uzasadnienia organu I instancji nie wynika również czy rozważał ( nie rozważał ) i dlaczego możliwość rozwiązania umowy na podstawie art. 33 ust. 1 u.g.n. Uchybienie to oznacza w ocenie strony skarżącej naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1, art. 8, art. 80 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie faktyczne decyzji administracyjnej powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu faktycznym organ administracji publicznej ma obowiązek ustosunkować się do wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Pominięcie tego rodzaju okoliczności faktycznych stwarza przesłankę do uznania, iż organ naruszył przepisy o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy ( wyr. NSA z dnia 10 lutego 1981 r., SA 910/80 z glosą A. Zielińskiego, OSPiKA 1982, Nr 5-6 poz. 57 oraz glosą Z. Żukowskiego, OSPiKA 1983, Nr 2 poz. 21 ). Uzasadnienie faktyczne decyzji administracyjnej powinno zmierzać do jednoznacznego wyjaśnienia wszelkich istotnych rozbieżności w materiale dowodowym, nie może natomiast ograniczać się do ich stwierdzenia. W państwie prawnym organ administracji publicznej który władczo i jednostronnie orzeka o prawach i obowiązkach obywateli nie powinien arbitralnie stosować przepisów prawa materialnego, lekceważąc zasady postępowania administracyjnego. Decyzja Prezydenta Miasta L. o wymierzeniu dodatkowej opłaty rocznej na podstawie art. 63 ust. 2 u.g.n. miała charakter uznaniowy, co wymagało przedstawienia kryteriów uznania administracyjnego. W zaskarżonej decyzji nie wspomniano o możliwości wynikającej z przepisu art. 63 ust. 1 u.g.n. tj. wyznaczenia terminu dodatkowego w razie niedotrzymania ustalonych terminów zagospodarowania nieruchomości. Wyznaczenie tego dodatkowego terminu nie jest - w przeciwieństwie do przedłużenia terminu z art. 62 ust. 4 - uwarunkowane zaistnieniem okoliczności niezależnych od użytkownika (chociaż de facto również i takie wystąpiły po stronie P.R. uwzględniając okoliczności przejęcia nieruchomości ). Użyta jednak w art. 63 ust. 1 formuła "właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy" pozwala uznać, że muszą istnieć uzasadnione przyczyny, które przemawiają za wyznaczeniem dodatkowego terminu. Mogą to być także przyczyny zależne od użytkownika. Jednakże ani Prezydent Miasta ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zbadało, zdaniem strony skarżącej, czy istniały przesłanki do zastosowania tego uprawnienia. Nakładanie w tej sytuacji na skarżącego dodatkowych opłat rocznych, które są fakultatywne a brak wyznaczenia terminu dodatkowego i to bez jakiegokolwiek wyjaśnienia tej kwestii przy również fakultatywnym charakterze tej instytucji, pozwala skarżącemu na postawienie m.in. zarzutu wybiórczego stosowania prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swojej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy. Niniejsza sprawa dotyczy ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości przez użytkownika wieczystego. Zgodnie z regulacją art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz.651 ze zm.) w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste. Zgodnie z ust. 4 tego artykułu termin, o którym mowa w ust. 1, może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika. W myśl art. 63 ust. 1 powołanej wyżej ustawy w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62, właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy. Zgodnie z ust. 2 w przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 62, mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego, ustalonych stosownie do przepisów rozdziału 8 działu II. Unormowanie art. 64 ust. 1 i ust. 2 ustawy określa, że obowiązek ponoszenia dodatkowych opłat rocznych powstaje z dniem 1 stycznia roku następującego po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej ustalonych w umowie lub decyzji, a opłaty za dany rok wnosi się w terminie do dnia 31 marca każdego roku. W rozpatrywanej sprawie pozostaje bezspornym, że skarżący nabył prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w drodze dziedziczenia po zmarłej matce M. R., która z kolei nabyła je w dniu 12 kwietnia 2005 r. od małżonków D. i L. M.. Bezsprzeczne jest również, że zgodnie z § 7 umowy z dnia 12 kwietnia 2005 r. M. R. przejęła wszystkie korzyści i ciężary wynikające z przedmiotu nabycia nieruchomości niezabudowanej. Z kolei jak wynika z umowy zawartej w dniu 13 listopada 2003 r. Gmina L. oddała w użytkowanie wieczyste nieruchomość zabudowaną, położoną na rzecz D. i L. M. z przeznaczeniem pod zabudowę budynkiem mieszkalno - usługowym. Jak wynika z § 7 tego aktu, użytkownicy wieczyści zobowiązali się do rozpoczęcia zabudowy w terminie dwóch lat oraz do jej zakończenia w terminie pięciu lat od dnia zawarcia aktu notarialnego. Bezspornym jest również, że opisana nieruchomość nie została zabudowana do chwili wydania zaskarżonej do sądu decyzji. Skarżący jako powód zaistniałych opóźnień podał brak przygotowania mentalnego i finansowego. Jako nowy użytkownik wieczysty musiałby rozpocząć realizację inwestycji określonej w umowie niemal natychmiast. W dniu 22 października 2008 r. dokonano bowiem wizji nieruchomości w terenie, na podstawie której Prezydent Miasta L. wydał w dniu 18 grudnia 2008 r. decyzję nr [...] ustalając dodatkową opłatę roczną w wysokości 10 % wartości nieruchomości. Skarżacy stanął na stanowisku, że ustawodawca w art. 63 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyznał organowi administracji uprawnienie, a nie obowiązek do naliczania dodatkowej opłaty rocznej, a zatem ustalenie opłaty w przypadku uchybienia terminów zagospodarowania nieruchomości nie jest obligatoryjne i zależy od konkretnego przypadku i okoliczności danej sprawy. Według skarżącego, organy obu instancji nie dokonały oceny stanu faktycznego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony w sposób rzetelny, można by rzec, nie uwzględniły ich wcale. W szczególności, organy administracyjne zbyt arbitralnie uznały, iż skarżący jest bezwzględnie związany terminem wykonania inwestycji określonym w akcie notarialnym z dnia 13 listopada 2003 r. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stanowiska tego nie podziela. Z przepisu art. 63 ust. 2 u.g.n., stanowiącego podstawę prawną dla ustalenia dodatkowej opłaty, żadną miarą nie wynikają inne, niż tylko uchybienie terminu, przesłanki zastosowania tej sankcji przez organ. W szczególności nie wynika z tego ani żadnego innego przepisu, aby ustalenie dodatkowej opłaty rocznej było zależne od braku, czy stopnia zawinienia użytkownika wieczystego w niedotrzymaniu terminu zabudowy. Dodatkowa opłata roczna nie jest karą za zawinione zaniechanie, lecz stanowi konsekwencję obiektywnie stwierdzonego faktu bezskutecznego upływu terminu do zagospodarowania nieruchomości, z którą to konsekwencją użytkownik wieczysty winien się liczyć (wyroki WSA w Krakowie z dnia 3 listopada 2008 r. sygn. akt. II SA/Kr 677/08, z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt. II SA/Kr 216/10). Słuszne jest tym samym stanowisko organu odwoławczego, że decyzja o ustaleniu dodatkowej opłaty, ma charakter decyzji fakultatywnej, a nie uznaniowej, jak uważa skarżący. W orzecznictwie sądowo administracyjnym jednolicie przyjmuje się, że "uznanie" organu dotyczyć może wyłącznie kwestii dokonania wyboru: czy w sytuacji, gdy użytkownik wieczysty nie zabudował nieruchomości w ustalonym terminie organ wystąpi o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, czy też ustalać będzie dodatkowe opłaty roczne, których celem jest zdyscyplinowanie użytkownika wieczystego do wywiązania się z zawartej umowy (por wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 maja 2010 r. II SA/Kr 423/10 z dnia 15 lutego 2008 r. sygn. akt. II SA/Kr 543/07). Stwierdzić zatem należy, że decyzja o ustaleniu dodatkowych opłat rocznych ma charakter decyzji fakultatywnej, a nie uznaniowej. Pogląd ten w całości podziela sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Mając więc na uwadze niedotrzymanie terminów zagospodarowania opisanej nieruchomości za uzasadnione uznać należy nałożenie na skarżącego dodatkowej opłaty rocznej. Do nałożenia takiej opłaty dochodzi w przypadku niewywiązania się z warunków umowy o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste, czyli bezskuteczny upływ terminu wyznaczonego na zagospodarowanie nieruchomości, które to zobowiązania w rozpoznawanym przypadku przeszły na skarżącego drodze sukcesji uniwersalnej. Zgodnie z art. 922 § 1 Kodeksu cywilnego następstwo prawne obejmuje ogół praw i obowiązków majątkowych. Zauważyć również należy, że przepis art. 63 i 64 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje ustawowego obowiązku wyznaczenia terminu dodatkowego potrzebnego na zagospodarowanie nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste. Również zagadnienie winy czy też możliwości finansowych użytkownika wieczystego w niedotrzymaniu terminu ma znaczenie wyłącznie przy rozpatrywaniu wniosku o przedłużenie terminu pierwotnego przewidzianego na zagospodarowanie nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, gdyż tylko wówczas bada się, czy termin nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkowników (art. 62 ust. 4). Ponadto w pełni podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, w którym organ zwrócił uwagę na to, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżący kiedykolwiek zwracał się do organu I instancji o przedłużenie terminów zabudowy, co umożliwiał mu przepis art. 62 ust. 4 u.g.n., bądź wykazywał jakiekolwiek zainteresowanie w sprawie przedłużenia terminu realizacji inwestycji na gruntach przedmiotowej działki. Powoływanie się przez skarżącego na "rozmowy w Urzędzie Miasta w L." nie wypełnia wymogu złożenia wniosku o przedłużenie terminu (cyt. art. 62 ust. 1 u.g.n.) i nie ma tym samym mocy dowodowej - w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. Zauważyć również pozostaje, że zarzuty podnoszone przez skarżącego związane z nową sytuacją z jaką się spotkał w momencie stwierdzenia nabycia spadku mogłyby ewentualnie uzasadniać stanowisko przedstawione w skardze ale na decyzję Prezydent Miasta L. z dnia 18 grudnia 2008 r. Obecnie jednak kontrolowana decyzja została wydana dwa lata później tj. w dniu 2 listopada 2010 r. Odnosząc się do kwestii zarzutu skarżącego o naruszeniu art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony oraz art. 8 k.p.a. poprzez brak prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, a także naruszenie art. 77 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. podkreślić należy za autorem odpowiedzi na skargę, że nie każdy bowiem interes strony może być uwzględniany - a jedynie taki interes, który jest "słuszny" tzn. który jest zgodny z prawem. Wymierzenie opłaty dodatkowej jest niewątpliwie uciążliwością dla strony ale nie jest to równoznaczne z twierdzeniem, że decyzja narusza słuszny interes strony. W ocenie Sądu wbrew podnoszynym zarzutom skargi podjęte w sprawie rozstrzygniecie nie narusza art. 7 i art 77 § 1, art.8, art. 80 w zw. z art 107 § 1 i 3 k.p.a. Mając na względzie powyższe rozważania stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została prawidłowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszenia prawa, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji albo stwierdzeniem jej nieważności. W związku z powyższym, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.